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差别化土地供应方式研究
深圳市差别化土地供应方式研究
深圳市规划国土发展研究中心
2014年10月
目录
一、工作概述1
(一)研究背景1
1、政策背景1
2、工作要求2
(二)研究重点3
1、国有土地供应政策梳理4
2、现行土地供应方式适用范围探讨5
3、深圳国有土地有偿使用政策5
4、深圳市土地差别化供应现状5
5、深圳市土地差别化供应政策创新与探索5
6、土地差别化供应机制完善的建议6
二、国有土地供应方式梳理6
(一)国有土地供应方式6
1、划拨7
2、出让8
3、租赁11
4、作价出资(入股)12
5、授权经营16
(二)现行土地供应方式适用范围探讨17
1、协议17
2、招标拍卖挂牌18
3、作价出资(入股)18
4、授权经营19
5、租赁20
三、深圳市国有土地有偿使用政策20
(一)深圳市国有土地有偿使用政策演变20
1、特区建立-1986年:
国有土地有偿使用的探索20
2、1987年-1998年:
国有土地使用权出让“第一槌”21
3、1998年-2002年:
国有土地使用权出让范围由经营性用地扩大至工业用地21
4、2004年-2006年:
8.31大限与6.30大限22
5、2007年以来:
工业用地出让制度进一步完善24
(二)深圳市产业用地差别化出让政策梳理25
1、政策需求25
2、研究对象27
3、现有政策梳理29
(三)产业用地差别化供应实践37
1、严格限定土地划拨范围38
2、坚持工业用地招拍挂出让39
3、市政府重大重点项目用地40
4、高新技术产业用地41
5、总部用地42
6、基础设施用地43
(四)产业用地差别化供应方式创新44
1、预申请模式供应产业用地44
2、利益共享促成工业项目使用原农村集体土地45
3、工业楼宇满足产业空间需求46
四、前海合作区土地差别化供应46
(一)前海合作区概况46
1、区位介绍46
2、规划定位47
(二)前海土地差别化供应政策要求51
(三)前海土地差别化供应管理实践53
1、2013.6.25:
第一次土地供应53
2、2013.11.27:
第二次土地供应54
3、2014.1.23:
第三次土地供应56
4、2014.5.22:
第四次土地供应57
5、2014.8.29:
第五次土地供应58
(四)前海土地出让的特点60
1、土地管理要求高、起点高、创新多60
2、土地出让指向性明确,差别化特征明显61
3、试行弹性年期与分片区标定地价61
五、完善招拍挂出让制度的新举措62
(一)土地作价出资62
1、政策制定62
2、管理实践63
(二)产业用地供需服务平台建设64
1、政策制定64
2、管理实践64
(三)公益类用地供应65
六、完善差别化供地的政策建议66
(一)完善土地使用权作价出资66
(二)完善产业用地供需服务平台建设67
(三)探索和完善公告出让模式68
(四)分类别完善供地政策69
(五)建立和完善差别化供地共同管理机制70
深圳市差别化土地供应方式研究
一、工作概述
(一)研究背景
1、政策背景
近年来,差别化管理成为国土管理领域的一个热门词汇,国土资源部多次强调在土地管理中探索、实行和深化差别化土地管理政策。
早在2008年10月份发布的《全国土地利用总体规划纲要》中,第六章第二节就首次明确提出“按照不同主体功能区的功能定位和法则方向,实施差别化的区域土地利用政策”,以促进区域的协调发展。
2011年6月,国土资源部《国土资源“十二五”规划纲要》印发,确定了未来五年国土资源管理的总体目标,其在指导思想中明确提出:
围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线,落实资源节约优先战略,实施总量控制、供需双向调节、差别化管理,坚持积极主动服务、严格规范管理,统筹保障发展、保护资源,不断深化改革、开拓创新,构建保障和促进科学发展新机制,以加快资源利用方式转变促进经济发展方式转变,进一步提高国土资源保障能力和保护水平,促进经济社会全面协调可持续发展。
同年,国土资源部和国家发改委就全国实行土地差别化政策进行调研,据悉,全国土地差别化政策首先是区域差别化,其次是产业差别化,再次是状态差别化。
区域差别化:
从土地政策的空间差异性考虑,制定区域差别化土地供应政策,在东西部地区、发达地区和欠发达地区实行不同的土地政策。
产业差别化:
从土地政策的产业差异性考虑,制定符合鼓励类产业不同特点的差别化土地政策,规定完善限制和禁止类产业供地目录,对高新技术产业、传统产业等实行不同的土地政策。
状态差别化:
从土地政策的系统联动性考虑,制定规划、计划、供地、用地、监管等相协调,与财政、货币(金融)、产业、区域等政策相衔接的差别化管理政策,根据项目发展状态及前景的好坏实行不同的土地政策。
2、工作要求
实行差别化用地政策,土地管理职能必须转变。
一是由微观的业务管理向参与宏观调控转变,按照区别对待、有保有压、保证重点的要求,积极发挥土地供应政策参与宏观调控的闸门作用,引导产业发展,调整产业布局,推进国土资源管理部门参与宏观调控的职能尽快到位。
二是由需求决定供给向供给引导需求转变。
实行差别化供地,实质就是转变土地利用计划管理理念,由无限供给转为有限引导,由平均分配转为科学均衡的重点保障,在节约集约前提下实现土地供需相对平衡。
三是要由粗放式管理向精细化管理转变。
实行差别化用地就是要细化计划管理,以差别化供地方式更好地为经济建设和社会发展服务,使国土资源部门由被动供地转为主动引导、由被动适应转为主动服务。
实行差别化用地政策,还应注重根据调整差别化用地的目标和考核体系。
随着宏观经济形势的不断变化,用地需求形势也会发生不同的变化,差别化用地政策的目标和考核体系也要不断调整和完善。
加强对差别化用地政策改革的跟踪分析定期对实施情况进行考核与评估,注意研究新情况、解决新问题、总结新经验,以确保差别化用地政策改革的科学、合理、规范。
(二)研究重点
2012年5月8日,深圳市印发的《<深圳市土地管理制度改革总体方案>近期实施方案(2012~2015年)》,我市差别化土地供应方式研究的具体要求为:
重点结合产业转型升级需要,以前海深港现代服务业合作区、《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称“十二五”规划)确定的12个战略新兴产业基地为试点,在供应方式、供应年限、地价标准等方面完善差别化供地政策;坚持和完善招标、拍卖、挂牌出让制度,探索完善租赁和作价入股等土地有偿使用方式;完善土地市场价值评估体系,创新产业用地流转机制。
综上可以认为,我市此次差别化土地供应研究重点集中于产业差别化部分,且注重土地供应环节。
因此,本研究重点围绕我市产业用地供应展开研究,在现行的国有土地有偿使用制度体系内,梳理划拨、出让、租赁、作价出资(入股)、授权经营等不同供应方式的内涵与适用范围,在继续坚持和完善招拍挂出让制度的前提下,探索试点租赁、作价出资(入股)、授权经营等有偿使用方式,进一步完善国有土地有偿使用制度。
在梳理国家、省、市有关土地差别化供应有关政策的基础上,不断完善和保障市场在土地资源配置中的基础性作用,同时应对经济社会日益旺盛和多元化的需求,构建我市土地差别化供应政策体系,服务和保障发展方式加快转变和产业结构调整、优化和升级。
据此,初步确定本课题主要研究内容如下:
1、国有土地供应政策梳理
差别化土地供应政策涉及与《物权法》等法律及我市相关法规关于经营性建设用地使用权应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让的相关规定的衔接和协调,必须首先梳理国家、省、市土地供应的有关政策规定。
2、现行土地供应方式适用范围探讨
梳理和总结招拍挂、协议、租赁等现行土地供应方式的适用范围,探讨如何进一步充分发挥上述土地供应方式对土地资源市场化配置的作用,并尽可能明晰需填补的政策空白。
3、深圳国有土地有偿使用政策
在不突破现有土地供应政策硬性规定的前提下,探讨符合产业生命周期、区分一般区域和特殊政策区域(如前海)等不同需求的差别化土地供应方式。
4、深圳市土地差别化供应现状
在现有国家层面政策框架体系内,总结分析深圳对土地供应相关政策的执行情况,梳理我市土地差别化供应的现状,重点是产业用地差别化供应现状。
5、深圳市土地差别化供应政策创新与探索
2012年2月29日,我市土地管理制度改革总体方案获国土资源部、广东省人民政府联合批复,全面推进土地管理制度改革工作,并不断推陈出新,应系统梳理在改革方案框架内,针对产业类型、以及土地来源(国有土地、原农村集体经济组织继受单位土地)的不同,在土地供应政策上的创新与探索。
6、土地差别化供应机制完善的建议
实施土地差别化供应,不仅仅需要市规划国土委继续充分发挥其在土地供应方面的职责,还应充分发挥市发改委、市经贸信息为等产业主管部门、各区政府(新区管委会)等相关部门在土地供应方向、供应规模、审批流程等方面的职能和责任,长远来看,还需建立共同责任机制、考核机制及监管机制来明确各单位职责,共同发挥作用。
二、国有土地供应方式梳理
差别化土地供应政策涉及与《物权法》等法律及我市相关法规关于经营性建设用地使用权应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让的相关规定的衔接和协调,必须首先梳理国家、省、市土地供应的有关政策规定。
(一)国有土地供应方式
土地供应方式是指土地所有者向土地使用者提供在一定年限内的土地使用权时所使用的方式或方法,主要包括划拨、出让(协议、招标、拍卖、挂牌)、租赁、作价出资(入股)、授权经营等,其中划拨方式属于无偿供地,其他方式为有偿供地。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)第二十九条,“国有土地有偿使用的方式包括:
国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股”。
1、划拨
《中华人民共和国房地产管理法》第二十三条规定“土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。
1992年3月8日,原国家土地管理局第1号令发布《划拨土地使用权管理暂行办法》,明确了划拨土地使用权进行转让、出租、抵押等活动的条件、程序、监管等方面内容。
划拨作为起源于计划经济时代政府供应国有土地的重要方式,在当前市场经济背景下,其适用范围日益收窄,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》对以划拨方式供应土地做了严格规定,并制定了《划拨用地目录》明确了土地划拨的适用范围,明确规定“国家机关用地和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地,法律、法规规定的其他用地”可以以划拨方式取得外,其他建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得。
重要条款:
《中华人民共和国土地管理法》:
第五十四条建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:
(一)国家机关用地和军事用地;
(二)城市基础设施用地和公益事业用地;
(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;
(四)法律、行政法规规定的其他用地。
2、出让
以出让方式供应国有土地脱胎于香港,开始于深圳,并逐步推向全国,随着1988年《宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的修订,土地有偿使用的法律障碍被逐步扫清,国务院于1990年颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(中华人民共和国国务院令第55号)和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》确立了国有土地使用权试行有偿出让的制度,1994年《中华人民共和国城
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