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从当前危机看政府在市场经济中的角色选择
从当前危机看政府在市场经济中的角色定位
摘要:
改革开放三十年,我国由传统的计划经济向社会主义市场经济转化,由此带来了持续高速的经济增长。
但是,需要注意的是,在当前全球金融危机的环境下,政府主导型市场经济使得经济增长乏力。
为此,如何正确定位在市场经济中的角色,释放新的经济增长动力,成为了摆在政府面前亟待解决的问题。
本文试图从当前全球金融危机的背景出发,通过分析政府与市场的关系,剖析我国政府主导型市场经济存在的弊端,从而探讨政府在市场经济中的角色定位问题,提出建立有效政府的重要性。
关键词:
市场经济有效政府角色
一、政府与市场的关系
市场具有自我调节机制,而政府参与市场经济的手段就是政府干预。
在市场经济中,市场调节与政府干预是紧密相联、相互交织、缺一不可的,政府与市场共同对经济运行和发展起作用。
市场经济的局限性导致“市场失灵”。
市场经济是最有效率和活力的经济运行载体,它既蕴育着刺激微观活力的功能,也包含着完善市场规则和宏观调控的性能,但是另一方面,市场经济也有其局限性,表现为:
一是市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展;二是自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面——垄断;三是市场机制无力于组织与实现公共产品的供给;四是市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化;五是市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界,实现经济秩序。
上述市场调节机制的缺陷容易使市场调节的缺陷大于优势,导致“市场失灵”,因而必须借助政府——这只“看得见的手”来纠补市场失灵。
政府干预的无限性导致“政府失灵”。
市场失灵为政府干预提供了基本依据,但是,政府干预也非万能,同样存在着“政府失灵”的可能性。
政府失灵一方面表现为政府的无效干预,即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当,不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。
比如对生态环境的保护不力,缺乏保护公平竞争的法律法规和措施,对基础设施、公共产品投资不足,政策工具选择上失当,不能正确运用行政指令性手段等,结果也就不能弥补和纠正市场失灵。
另一方面,则表现为政府的过度干预,即政府干预的范围和力度,超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要,或干预的方向不对路,形式选择失当。
比如不合理的限制性规章制度过多过细,公共产品生产的比重过大,公共设施超前过度,对各种政策工具选择及搭配不适当,过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序等,结果非但不能纠正市场失灵,反而抑制了市场机制的正常运作。
因此,市场调节与政府干预都不是万能的,都有内在的缺陷和失灵、失败的客观可能,关键是寻求经济及社会发展市场机制与政府调控的最佳结合点,使得政府干预在匡正和纠补市场失灵的同时,避免和克服政府失灵。
金融危机并非市场失灵所致。
海内外不少人普遍认为,此次金融危机是由缺乏政府干预的市场造成的,是自由市场失灵的证明,并以此论证在政府与市场经济的关系上须更加强化政府干预而限制市场调节的作用。
而事实上,这种看法是不成熟的,此次危机在很大程度上恰恰是“政府失灵”的表现。
我们不难看到,在此次金融危机的发源地美国,一方面,政府借宏观调控之名,长期人为地维持低利率政策,另一方面,政府通过房地美、房利美等机构和多种手段,不当干预房地产市场,以致信用透支的窟窿越扯越大,市场信号被长期歪曲,虚假繁荣的泡沫越吹越大,终至不可收拾。
这正是政府干预不当致使市场调节被长期扭曲所造成的一切不良后果的最终爆发的结果,也是市场调节机制最终对这些后果所作出的强制平衡。
因此,要正确地汲取危机的教训,最重要的是反思政府干预方面存在的问题。
市场波动本来就是市场机制发挥调节作用的过程和方式,适度的政府干预可以熨平波动,但如果长期地干预不当或干预过度,就会破坏市场调节机制,即便这种干预避免了市场一时的短期波动,也是在长期中埋下更大波动乃至全面危机的隐患。
由于种种局限,理论上完美的政府干预在任何国家都很难达到,因此,在政府与市场的关系上,对政府干预的盲信是不可取的。
与此同时,在一切能够破坏市场的力量中,政府又是最强大的力量,而这种力量往往会由于各种原因而被滥用,因此,在政府干预市场的问题上一定要非常审慎和有所节制。
二、我国政府在市场经济中的角色定位现状
改革开放把我国带入了一次历史性转折之中,在肯定改革与发展成绩的同时,我们更需要关注的是一些长期困扰我国改革与发展的深层次问题。
20世纪70年代末,我国政府确立了“改革开放”的基本国策,启动了具有中国特色的渐进式改革。
进入20世纪90年代以后,我国政府又作出了一项重大决策:
由传统的计划经济全面转向社会主义市场经济。
随着改革开放的不断深入,我国经济迸发出前所未有的活力,创造了二十多年的持续、高速增长的“中国奇迹”。
在这一过程中,我国政府本着“以经济建设为中心”的理念,始终扮演着市场经济主导者的角色。
尽管随着我国市场化程度不断提高,民营经济迅速发展,但国有经济的固定资产投资仍然保持在一个较高的水平,且政府在投资和经济建设方面的主导作用非但没有减弱,反而有进一步强化的趋势。
由此,我国现行的经济体制是政府主导型的市场经济。
一方面,政府主导型市场经济可以借助于政府的力量改变过去一穷二白的状况,有助于社会经济在大体稳定的前提下完成转型,实现高速增长。
但是,另一方面,在这种体制下,增长主要靠的是政府主导的大量的投资(这一点从我国GDP的构成中明显表现出来,以政府主导的投资取代了家庭消费需求而成为总需求中的主导力量),而不是企业家的创新,不是技术进步,迟早会出现增长的乏力。
我国目前经济发展困难的根本原因不在于金融危机,而在于我们这种政府主导下的数量型增长已经走到头,而技术进步型增长仍未实现,金融危机仅仅是加速了政府主导型市场经济的种种弊端的凸显。
党中央早就提出了经济增长方式的转型,但至今这一目标仍未实现,而阻碍增长方式转型的正是这种政府主导型的市场经济体制。
政府主导下的“重投资、重出口、轻消费”的经济增长模式,导致消费需求不足,经济增长乏力。
消费需求是一个国家总需求中最重要、最稳定的需求,企业投资、生产的决策也是以满足家庭的消费需求为目标。
因而,各国政府都非常注重国内的消费需求,并通过各种政策手段努力实现消费需求的稳定、合理增长。
而我国在政府主导型市场经济体制下“重投资、重出口、轻消费”的经济增长模式过度依赖于投资和出口,忽视了消费需求的重要性,这种明显投资导向或出口型特征,被认为严重到患上了“依赖症”的地步,会对经济社会的长期发展产生非常不利的影响:
一方面,如果国民经济长期保持高速增长,但同时大多数人的收入水平和生活质量又得不到明显改善的话,人们生产的积极性就会受到严重损害;另一方面,从经济增长本身而言,如果没有较高、稳定的国内消费需求而始终依赖于大量的投资和出口,就会面临着宏观经济波动的风险,一旦由于某种原因使得投资或出口大量减少的话,经济增长的速度就会迅速下降。
事实上,我国这种过度依赖于投资和出口的经济增长模式已经显露出较为严重的弊端。
近年来,我国一直处于内需不足的状况,对此,政府采取的主要措施就是通过扩张性的财政政策或货币政策来增加投资。
在当前金融危机的影响下,我国出口又受阻,政府抛出了集中在基础建设项目上的4万亿投资也难以拉动整个社会的总需求。
实际上,导致国内消费需求不足的根本原因其实就在于政府控制了太多的经济资源,从而削弱了广大居民的消费能力。
政府主导下的资源配置不平等,既不利于加快推进国企改革,又不利于民营经济的发展。
我国政府主导型市场经济一个显著的特点是政府直接控制国有企业,并通过国企控制整个经济,因而在资源配置上,不可避免的倾向于国有企业。
垄断行业职工数占中国职工总数的7%,但是工资收入占全国工资总数的30%。
国有企业越做越大,大量收购并购,形成了“国进民退”的局面。
“政府主导”导致国有企业对政府的过于依赖,缺乏竞争意识和创新意识:
一方面,国企在发展过程中得到了政府在资金、税收、补贴等方面的大力保护和扶植,获得了优越的发展;另一方面,国企的领导不是企业家,而是有一定行政级别的国家公务员,这种身份决定了他们的工作不是创新,而是政治与社会活动,这使得国企在企业竞争力和创新力至关重要的国际竞争中明显处于劣势,也在客观上破坏了市场竞争机制,妨碍了自由市场的真正发育和成熟。
此外,虽然民营经济从无到有,已经撑起了国民经济的半边天,但是“政府主导”的本质性特征是坚持国家对经济的绝对控制,民营经济的发展仍然受到诸多限制,有些还相当严重:
第一,很多法律政策未落实到实处,例如国务院促进民营经济“三十六条”中的许多规定至今仍然是一纸空文;第二,政府扶持政策往往惠及不到,例如此次金融危机中民营企业受冲击最大,而政府四万亿投资对它们的帮助最小;第三,政府设置民营企业行业准入歧视性限制颇多,大量的民营资本被排斥在市场之外,例如中石油、中石化几乎收购了所有的加油站,民营加油站要么面临断油,要么失去定价权。
政府主导下行政成本居高不下,导致公信力下降。
政府要承担对市场经济活动的干预职能,包括组织公共产品的供给,维持社会经济秩序等等,自然需要履行这一职能的相应机构和人员。
而政府主导下的政府行政内在扩张性与社会对公共产品日益增长的需求相契合,极易导致政府干预职能扩展和强化及其机构和人员的增长,由此造成越来越大的预算规模和财政赤字,成为政府干预的昂贵成本。
伴随着我国经济的高速增长,国家财政收入快速增长,但是由于在政府支出方面存在着预算的“软约束”,导致政府自身的“消费”呈现过度增长的势头,突出表现在两个方面:
一是从政府人工成本占全国总人口的比例指标看,财政供养的人数居高不下;二是从政府行政管理费用支出占财政支出的比例指标看,呈不断上升的趋势。
政府主导不可避免地要形成以GDP为中心,造成经济社会发展的严重失衡。
很多具有高社会效益的公共产品,如教育、科技、文化、卫生等,因低私人收益而鲜有私人企业愿意提供。
在这种情况下,政府就必须承担提供这些产品的责任,以确保、促进社会福利水平的提高。
长期以来,政府主导型市场经济促使政府把工作重点放在GDP增长上,在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。
除了对铁路、公路等基础设施建设还比较重视,使我国的交通运输状况有了很大的改善外,对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社会保障、教育、医疗等方面的公共产品,在理论和认识上是高度重视的,但是在实际的投入方面却逐年减少力度。
由此,就导致这些公共产品的供给大大滞后于我国经济发展的客观要求,市场的外部环境及社会发展方面的问题逐步突出,广大老百姓很难从经济增长中不断地分享好处。
政府主导导致集权化趋势明显,权力寻租现象日益严重,腐败屡禁不止。
政府主导市场经济体制下,政府集权化趋势明显,政府干预经济的能力较强,掌控垄断资源较多,极易出现较为严重的权力寻租和腐败现象,从而导致一个官僚化的市场经济或权贵市场经济的形成。
如企业为了争取自身经济利益,通过合法特别是非法的形式向政府争取优惠特惠,通过对政府决策或政府施加影响,寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许或其他政治庇护,垄断性地使用某种市场紧缺物资等。
在这种情况下,大权在握的政府官员极有可能受非法提供的金钱或其他报酬引诱,做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为。
可见寻租和腐败现象因政府干预成为可能,又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。
其主要危害在于不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失,而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动,并且通过贿赂增大经济中的交易成本,反过来给国内外企业增加了负担,不利于企业成长和吸引投资,从而成为政府干预失灵的一个重要根源。
三、我国政府在市场经济中的角色定位建议
我国政府主导型市场经济中,政府作为一种以国家强制力为后盾的社会公共权威组织,既是改革动力,又是改革阻力。
笔者认为,在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下,政府应当积极、适度、有效地行使对市场运作的宏观调控职能,发挥政府与市场的优势互补作用。
牢固树立以人为本的科学发展理念。
所谓以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。
在我国,要进一步深化行政管理体制改革,建设符合我国社会目标和价值取向的有效政府模式,必须牢固树立以人为本的科学发展理念。
具体有以下两点:
第一,行政的管理途径要以人为本。
一个有效的、具有企业精神的政府必须坚持顾客满意原则,还应强调“顾客导向”观念,即将政府服务对象视为政府应该回应的顾客,而政府的新的角色定位应该是“掌舵者”而非“划桨者”。
它要求政府官员必须改变公民义务本位、政府权利本位的思想,将公民视作自己的服务对象而不是传统的被管制对象。
人民同不同意、人民满不满意是衡量政府一切工作的唯一标准。
第二,行政的政治途径要以人为本。
政府应为公众提供参与行政的途径。
它要求公共政策的制定者必须摒弃传统的官僚主义思想,树立主权在民的理念,在制定和实施公共政策时始终代表广大人民群众的根本利益,使公民有广泛的渠道参与到政策制定的过程中,表达自己的利益需求,从而推进政治民主化的进程。
重新界定政府作用,转变政府职能。
要科学、合理地界定政府作用的有效性边界并不容易,它需要考虑的因素很多,如政府自身的适应性、市场与第三部门对政府的需求、公平与效率的目标、社会价值观念等等。
理想中的政府、市场和第三部门能够有效发挥各自作用范围的表现为:
政府作用的边界与市场、第三部门各自的作用范围密切相关,市场、第三部门能够有效发挥作用的领域延伸到哪,政府的作用范围可能就应该收缩到哪,反之亦然。
我国当前加快政府职能转变主要是要处理好政府职能的强化、弱化和转化问题。
第一,强化政府管理社会公共事务的职能。
政府应该将工作重点放在市场机制无法发挥作用的领域,在继续完善宏观调控、加强市场监管的同时,更要注重强社会管理和公共服务的职能,如积极扩大劳动就业、改善教育和公共卫生条件、完善社会保障、加强社会的安全管理、环境保护、建立健全突发事件应急处理机制等。
第二,弱化政府对于市场的微观管理职能。
政府应该放松或取消对市场的管制,大力推进行政审批制度改革,将属于企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,实行政企分开、政事分开,加快从直接管理企业生产经营的领域中退出,最大限度地减少对微观经济活动的干预,把市场能够解决的问题交由市场去解决。
第三,向第三部门转化部分政府原有的社会职能。
政府应该逐渐放松对社会领域的控制,把一些社会性、群众性、公益性、服务性的职能交给第三部门,充分发挥第三部门的自我调节和自我管理功能。
第三部门承担政府转移的职能主要包括社会福利职能、行业服务职能、公证和监督职能等。
全面推进依法行政,规范政府行为。
依法行政要求政府机关必须在法律的授权下获得行政权力,在法律规定的范围内行使行政权力,既不能违反实体法律规范,也不能违反程序法律规范,否则,必须承担相应的法律责任。
在我国,全面推行依法行政,要求政府通过完备的立法和严格的执法,规范政府行为,在各种权利主体之间实现公正,保护公民的基本权利不受侵犯。
主要有以下几点:
第一,加强法制教育。
加大对行政机关工作人员,特别是各级领导干部的法制教育力度进一步提高各级行政机关工作人员的依法行政意识,如法律优先于行政的意识、职权法定和权责统一的意识、执法者必先守法的意识等,从而为依法行政奠定良好的思想基础。
第二,落实违法行政法律责任追究制。
在现实操作中,诸如行政失职、行政越权、行政滥用职权、事实依据错误、适用法律法规错误、程序违法和行政侵权等违法行政行为依然存在。
为了进一步遏制违法行政行为的产生,更好地体现权责统一的原则,保障法律的权威性,维护行政相对人的合法权益,规范政府的行为,必须严格按照相关法律的规定,将违法行政法律责任追究制落到实处,为全面推进依法行政提供强有力的制度保障。
参考资料:
发展研究中心《信息参考》(2008-2009)
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