城投行业调研报告修订版.docx
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城投行业调研报告修订版
城投行业调研报告
城投行业调研报告
1行业界定
本白皮书研究的主要服务对象是中国承担城市基础设施投融资和建设任务的地方政府融资平台企业(以下简称“城投企业”)。
目前国民经济行业分类中并没有该行业分类。
2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号文(以下简称“国务院2010年19号文”),对地方政府融资平台公司进行了界定,认为地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。
地方政府融资平台的种类很多,包括:
(1)只负责公益性项目投融资业务的融资平台;
(2)既负责公益性项目投融资业务,又负责非公益性项目投融资业务的融资平台;(3)只负责非公益性项目投融资业务的融资平台。
“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、园林绿化、城市水系等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
城投企业是一种地方政府融资平台,但城投企业不等同于地方政府融资平台。
为了明确行业研究的边界,本研究报告所指的城投企业主要是负责城市公益性项目投资和融资业务的融资平台,即上述中的前两类融资平台,并不包括第三类融资平台。
2行业特征
城投企业是一类比较特殊的主体,与其他工商企业相比有着显著不同的行业特征。
2.1背景特殊
城投公司诞生于90年代开始的政府经营城市的大背景下,主要服务于城市基础设施建设。
这种特殊的背景决定了城投公司的发展与城市整体发展的大格局紧密相关,并随着经营城市理论和城镇化实践的不断深化、完善而发展壮大。
2.2职能定位不同
城投公司的定位是代表政府进行城市建设相关资金的筹集、投资、建设和管理城建相关项目和资产,并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。
2.3经营目标复杂
城投公司的经营范围一般较广,既有公益性的项目,又包含准经营性和经营性项目,因而城投公司内部又细分为公益性、准经营性和经营性三个不同性质的经营系统。
公益性项目追求实现政府目标和最大限度的社会效益;准经营性项目兼顾有限的经济效益;经营性项目则以实现经济效益为主要目标。
2.4以政府信用为依托
城投公司作为政府公益性和准公益性项目的代融资主体,自身的融资能力极为有限,必须积极争取与所承担任务相匹配的政府财政、土地、政策等支持,在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保代融资任务的顺利完成。
同时以政府信用为依托进行融资。
2.5需要强大的资本运作能力
由于城投公司承担了大量的政府公益性项目代融资任务,这种任务动辄数亿数十亿,单一融资模式很难满足建设资金需求,因此对于投融资创新、资源整合与建立多元化投融资格局具有非常迫切的需求。
因而,城投公司比一般企业更迫切需要强有力的资本运作能力。
2.6经营和管理水平有待提高
在国家分税制下,地方政府财权和事权不匹配,基础设施投资的资金不足,为解决地方政府基础设施投融资问题,地方政府开始搭建基础设施投融资平台企业。
国家对于规范这类主体行为的法律、法规不够健全,在现阶段城投企业运行存在很多不规范的地方,如:
城投企业不是完全的市场化运行主体,经营和管理的决策受当地政府影响比较大,部分企业存在出资不实、资产划拨随意性、内部制度不健全、债务担保行为不规范等问题。
近期国家监管部门出台的规范行业发展政策,对于这类主体的发展具有重要的影响。
3行业发展概况
中国最早的城投企业可以追溯到20世纪80年代末和90年代初,上海市1987年成立的上海九四公司,后更名为上海久事公司。
负责对上海市城市基础设施建设进行投资和融资。
上海久事公司分别于1991年、1992年和1998年发行了三期企业债券,这也是中国最早的“城投债券”。
1994年国家实施分税制改革,对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分,地方政府为缓解大量公
共基础设施投入的财政压力,开始城市基础设施融资平台的搭建。
1998年我国政府为了应对亚洲金融危机,实施积极的财政政策,加大基础设施的投资力度和信贷支持力度,城投企业在此期间得到快速发展。
2008年以来,地方政府为了落实四万亿计划的配套资金,利用城投企业进行大量的银行借款和发行“城投债券”。
在此期间,城投企业再次快速发展,其债务规模大幅增长,引起了中央政府和社会各界的关注。
目前没有完整的城投企业统计数据,只有全国融资平台的统计数据。
根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》(2011年35号文)显示,至2010年底,全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6,576家,其中:
省级165家、市级1,648家、县级4,763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。
按照职能划分,以政府建设项目融资功能为主的3,234家,兼有政府项目融资和投资建设功能的1,173家,还进行其他经营活动的2,169家。
城投企业产生背景和原因主要有以下两个方面:
3.1分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配
地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不匹配。
1994年我国实行分税制改革,极大地改变了中央政府和地方政府财政收入支配能力,而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。
1994年实行分税制后,地方财政收入占比急剧下降。
随着经济社会发展,地方政府既要支持地方经济发展,又要履行相当的事权,而且这些事权的刚性较强;而且近年来随着城市化率的提高,城市基础设施投资所需支出基数大,且快速增长,这些因素导致了地方财政收支缺口加大。
3.2国家预算法对地方政府举债的约束
1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定,地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。
除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。
一方面,地方政府财政收入无法满足财政支出需要;另一方面,地方政府不得列赤字,不得举债。
在这种背景下,地方政府开始组建城投企业,利用城投企业进行银行贷款和发行债券,来筹措城市建设资金。
城投企业因此成为地方政府的一个比较理想的预算外资金运作平台。
3.3目前城市建设的主要融资模式
现代经济的发展,使得政府财政投融资方式和资金来源形成多样化趋势。
既可通过财政预算安排筹集资金,也可通过信用渠道融资;既可通过金融机构获得资金,也可通过资本市场筹措资金;同时,还有许多其他筹资方式。
从目前地方政府投融资方式看,具体内容主要有以下几个方面:
(1)财政直接投资和银行信贷
(2)利用城建投资公司和土地收益
(3)发行城市建设债券吸引民间投资
(4)盘活存量资产,带动增量资产
(5)经营权特许融资方式:
主要包括BOT方式、TOT方式等
(6)资产证券化
4相关行业政策
4.1对国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》解读
143号文中多次出现:
政府债务、政府性债务和政府或有债务,因此,我们要明确政府债务、政府性债务和政府债务的区别和相互关系。
政府性债务包括:
政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。
如果按照2013年审计结果就是表1所涵盖的内容。
其中,政府负有偿还责任的债务即政府债务,政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务。
公益性问题预算法修正案规定举借的债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。
按照43号文规定,地方政府举债融资机制主要针对公益性事业。
那么何谓公益性是投资者和金融机构都需要注意的一个问题。
目前已有的相关文件资料中对于公益性的定义有一下几种:
(1)发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定:
公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。
公益性项目包含但不限于以下几类:
①城市开发、基础设施建设项目:
包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等;②土地开发项目:
包括土地整理、土地储备管理等;③公益性住房项目:
包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等;④公益性事业:
包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。
准公益性项目是指为社会公共利益服务,虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。
准公益性项目包含但不限于以下几类:
①公共服务项目:
包括供水、供电(电力)、供气、供热等;②公共交通建设运营项目:
包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场(民航)建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。
(2)《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目
(3)《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。
从以上政府规定中,明确都提到属于公益性的只有:
市政道路、公共交通、保障性住房。
所以对于公益性的定义目前尚无统一规范,还需要等待相关政策细则的明确。
43号文规定:
鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。
政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
社会资本独自或者与政府共同成立特别目的公司(以下简称SPV)进行公司建设和运营合作项目,投资者或SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。
2规范的或有债务
43号文规定:
剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。
地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。
地方政府依法担保范围:
《中华人民共和国担保法》(1995年)是规定和约束担保行为的根本法律。
它规定的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。
该法第八条规定:
“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。
保证是指保证人和债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担
责任的行为。
《新预算法》规定:
除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
由此可见,地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。
而且进一步根据预算法和43号文可以合理推测,政府融资行为仅限于公益性项目,不同融资方式是围绕的投资项目的运作方式、公益性和收益性来考虑。
从政府自身控制债务的角度出发,能够市场化运作的,一定会市场化;无法完全市场化的就考虑政府举债和PPP来运作。
3规范的政府性债务范围
根据预算法和43号文,不考虑现有的政府性债务存量处置,结合规范的政府举债融资机制,未来规范的政府性债务范围如下:
其中需要特别注意的是,43号文明确规定:
对于PPP形式运作,特别是社会资本与政府共同成立特别目的公司进行公司建设和运营合作项目所形成的债务,既不属于政府债务,又不属于政府或有债务,但是纳入政府举债融资机制,需要依靠财政补贴,而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。
所以存在一定关系,这是投资者需要注意的一点。
4存量债务处置和确保在建工程后续融资方式
(1)处置范围:
以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务
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