中外突发事件应急管理对比分析.docx

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中外突发事件应急管理对比分析

中外突发事件应急管理对比分析

当今世界，人类社会面临的发展机遇增多，面临的挑战也不断增多，各国都受到突发事件及其导致的公共危机的困扰，如何有效应对已成为各国的共同难题。

对比分析中国与其他发达国家突发事件应急管理工作做法与相关案例，可以有效学习借鉴别人的长处，促进我国突发事件应对管理工作更加规范、科学发展。

一、相关概念

（一）突发事件的界定

1、突，指突然，猝然；“发”指迸发、暴发；“事件”指历史上和现实中已经发生的大事情。

2、突发事件：

指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

（二）突发事件的特征

1、突发性

2、破坏性

3、紧迫性

4、聚众性

（三）突发事件的分类

（1）根据事件本身的特征分类：

1、自然灾害。

如2008年年初南方雨雪冰冻灾害、2008年

汶川大地震、青海玉树地震等。

2、事故灾难。

如松花江水污染事件、山西襄汾特大溃坝事

故、最近的河南平禹矿难（10月16日6时许，中国平煤神马能源化工集团平禹煤电公司四矿12190工作面发生煤与瓦斯突出事故，当班下井276人，其中239人经及时抢救撤离安全升井，37人遇难）。

3、公共卫生事件。

2003年抗击SARS、2008年三鹿奶粉事

件、2009年抗击甲流等。

4、社会安全事件。

2008年贵州瓮安事件、2009年湖北石首

群体性事件、2009年新疆乌鲁木齐“七・五”事件

（二）可以预警的突发事件，按照突发事件的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

二、我国突发事件应对管理工作基本情况

（一）取得的成绩

2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速推进突发事件的应急管理工作，各级政府加快了突发事件应急管理预案建设，建立健全了突发事件应急管理机制建设、体制建设和法制建设，初步形成了“一案三制”协同推进的局面。

（1）突发事件应急管理预案建设

近年来，国务院组织制定了国家突发事件总体应急预案，以

及专项和部门应急预案，各省区市也编制了省级总体应急预案。

黄冈按照“横向到边，纵向到底”的原则，全市已编制市级总体预案1个、专项预案22个、部门预案75个；县市区级政府总体应急预案、专项预案、部门预案889个；基本完成了街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位预案编制工作。

（2）突发事件应急管理机制建设

经过几年的实践努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、问责机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等。

（3）突发事件应急管理体制建设

目前，我国已初步形成了以中央政府领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。

各级政府既有非常设指挥机构，又有常设办事机构（应急办）。

根据实际需要，还要设立相关突发事件应急指挥机构，如雨雪冰冻灾害应急指挥部。

应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、应急管理执法检查等职能，规定了在突发事件中采取措施、组织实施的权限。

（4）突发事件应急管理法制建设

目前，我国应急管理法律体系基本完成。

现有突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件。

2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施是我国应急管理法治化的标志。

（二）存在的问题

（1）应急体制并不健全

　　目前，不论是国家层面还是地方层面的各类应急预案，都只针对特定突发事件，对于复合性突发事件仍不能充分应对。

如2008年初南方雨雪冰冻灾害,除了雪灾超出常规外，还遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。

雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，如果说“九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处。

（2）缺乏防范意识

　　面对突发事件,地方政府部门往往采取非常规措施，尤其是特别重大的事故，国家领导人还会亲临一线，不计成本、不惜代价开展工作。

而平时，既缺乏防范意识，又缺乏防范措施。

　　（3）缺乏有效的协调机制

　　各级政府下属的应急管理办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职能。

在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，但是社会各部门在面对突发公共事件时还不能进行有机的结合，缺乏有效的内部协调机制。

　　（4）信息建设有待进一步规范

　在信息的规范上缺乏统一的信息标准，有的地区专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，但是对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，加之通讯网络和数据传输网络缺乏联动机制，因而加大了信息互联和技术共享的难度。

如2008年1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，就与各信息部门发布混乱通车信息有着极大的关系，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去，造成京珠高速出现严重堵车境况

（5）缺乏明确的问责机制

　　在中国现行的政府体制下，由于相关单位的职责不清，许多事务管理上条块分割严重，责权利关系没能理顺。

谁负责、对谁负责的问题没有以法律或制度形式加以明确，激励机制和惩罚机制错位。

遇到突发公共事件，事发地政府的主管部门需要同时向其所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。

在现有的绩效考核体系下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡自己的利弊得失。

一些地方政府往往是尽量“捂盖子”、“报喜不报忧”、“多报喜少报忧”，揣摩领导意图讨领导喜好。

遇重大突发性危机事件，往往是有利益各部门拼命抢，有责任却相互推或往上推，对危机事件处理分析草草了事。

三、美日突发事件应急管理的基本做法

近年来,突发事件应急管理成为各国重点关注的问题。

美国是世界上最为重视应急管理的国家之一,它的应急管理体系有两个显著特点:

一是组织机构完备、职能明确;二是重视突发事件的日常管理。

日本是自然灾害发生相当频繁的国家,在多年的应急管理的经验中,日本建立了综合治理的应急管理机制。

（一）美国突发事件应急管理的基本做法

（1）美国突发事件应急管理

　　1.完备的应急管理机构。

美国的突发事件应急管理体制是一套具有针对性的中枢指挥系统,具体包括三个部门:

一是国土安全部。

国土安全部将应急管理扩展为五个阶段:

准备、阻止、回应、重建和缓解。

二是联邦应急计划的相应机构与联邦调查局。

联邦应急计划通过联邦政府调动资源以补充州和地方政府突发事件的应对能力。

三是联邦紧急事务管理局。

美国联邦一级机构称为联邦紧急事件管理局,隶属美国国土安全部。

　　2.高效的应急管理的指挥联动系统。

911中心是美国的城市应急指挥联动系统,从突发事件的上报、紧急程度的判断、联动指挥到应急现场支持,采用统一的指挥调度平台,借助网络、语音系统等各种高科技通讯手段,为突发事件做出有序、快速、高效的反应。

　　3.专业的教育、培训机制。

美国政府非常重视消防教育训练,全国各大中小城市均设有消防训练中心,内部设备完善,有高楼救生训练场所、烟雾试验室、水中救溺训练池等模拟救灾实际情景的训练场所,不仅对消防队员进行训练,还向学校和市民开放。

　　4.规范的法律、法规体系。

美国适用于应急管理的法律、法规、法案很多,除了《国际安全法》以外,最重要的就是《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》。

美国各州都有州紧急状态法,州长和市长有权根据法律宣布该州或市进入紧急状态。

（2）美国应对“9·11”事件

　　1.政府的积极应对。

第一次撞击爆炸后,纽约市市长朱利安尼接到报告马上赶往现场,OEM中心主任通过无线电指挥系统启动了应急预案,同时,相关部门的官员赶到世贸大厦北楼,各方救援队伍和各项救援物资的调配工作也有条不紊展开。

　　2.媒体的有效报道。

事件发生后,美国广播公司取消了一切娱乐节目,24小时提供有关恐怖事件的最新消息。

政府积极与媒体相互沟通,纽约市长多次通过媒体发表讲话,介绍紧急救援情况,民众的焦虑感大大降低。

　　3.社会公众的应急意识。

在飞机撞击发生爆炸时,双子塔楼里面的工作人员超过2万,撤离人员只有几个楼梯可以使用,但在遭受袭击到倒塌的一两个小时里,大部分人有序而安全地撤离,这与美国对社会公众的危机防范意识的培养密不可分。

　　4.社会参与力量的动员。

在应对突发事件中,纽约市长发动群众进行城市救援,动员公众开展大范围的献血活动和募捐工作。

这不仅降低了政府突发事件应急管理的成本,提高了应急工作的效率,还使公众消除恐惧,缓解了危机在公众中产生的副作用。

（二）日本突发事件应急管理的基本做法

（1）日本突发事件应急管理

　　1.综合性的应急管理体制。

日本的应急管理体制是以内阁首相为最高指挥官,由内阁官房来负责总体协调、联络,并通过内阁会议等决策机构制定危机对策,由各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系。

应急组织体系分为中央、都道府县、市町村三级制,在灾害发生时,成立相应的灾害对策本部。

　　2.极为完善的法律体系。

1961年日本正式出台了《灾害对策基本法》,该法在应急实践中不断完善,为日本各级政府科学、有效地应对各种突发公共事件提供了强有力的法律保障,对提高日本整体应急管理的能力和水平有着不可低估的作用。

　　3.高水平的应急研究和人才培养。

日本政府特别重视灾害防范的研究工作,每年投入约400亿日元的专项科技研究经费。

日本的防灾科学技术研究所、东京大学地震研究所都是世界著名的防灾科技研究机构,在一般灾害的研究、震灾对策研究等方面处在国际领先水平。

　　4.广泛的应急教育和社会宣传。

日本各都道府县教育委员会基本上都编写有《危机管理和应对手册》或者《应急教育指导资料》等教材,指导各类中小学开展灾害预防和应对教育,以及通过广播、杂志、互联网等媒体为公众提供各种应急教育。

另外,日本开展“灾害管理日”、“危险品安全周”等宣传活动,宣传效果十分理想。

（2）日本应对新潟地震

2004年10月23日,日本新潟县中越地区发生里氏6.8级大地震。

地震发生后,日本政府立即设立了相关机构调查灾情并展开救灾工作,日本自卫队也迅速投入到救灾和运送灾民的工作中。

　　1.快速做出决策。

地震发生4分钟后,日本首相官邸便设立了“官邸对策室”,负责调查灾情。

24日一早,设立了“非常灾害对策本部”负责调查灾情和指挥救灾。

随后,政府调查团赶赴灾区,并启动相应的预案。

　　2.救援队伍迅速到位。

地震发生4分钟后,防卫厅便设立了“灾害对策本部”,半个多小时后,陆、海、空自卫队的飞机相继飞往灾区。

此外,陆上自卫队各驻地都有一支由二三十人组成的24小时救灾部队,随时准备前往灾区进行救助。

　　3.应急物资充足。

地震发生后,东京都衫木区立即决定向新潟灾区运送2000瓶饮用水和近2万份食品;长野、宫城、山形、福岛等县市也向灾区提供了医疗队、食品和毛毯等救援物资。

此外,“非常灾害对策本部”决定启动储备的约9万份救灾食品提供给灾区。

四、美日两国突发事件应急管理的经验借鉴

（一）将突发事件应急管理作为政府的一项重要职能

　　美日两国都把应对突发事件当成政府一项重要的管理职能,以政府行政首长担任最高领导全面领导国家应急工作,将应急管理纳入政府日常管理。

同时,在发达国家,民众也通过非政府组织介入管理,政府和社会团体共同承担责任,便于引导公众积极支持和参与,最终提高政府的应急管理效率和效果。

（二）将应急管理机构建设作为政府的一项重要职责

　　发达国家中央政府通常组成专门的应急管理委员会,作为议事协调机构,进行跨部门的综合性决策和指挥,并为行政首长提供决策的辅助和咨询。

同时,发达国家大都从中央到地方建立了专门的应急管理机构,突发事件发生时可以有效地指挥和调动关键性资源,统一指挥,快速响应。

　　（三）将应急管理的法制建设作为一项重要原则

　　西方一些发达国家大都建立起了以宪法和紧急状态法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度。

纵观国外有关政府应急管理的法制建设,有两种立法模式:

一是紧急状态法与突发事件应对法分别立法,如美国于1976年通过的《国家紧急状态法》。

二是紧急状态法与一般突发事件应对法合并立法,如日本于1961年出台后又几经修订的《灾害对策基本法》。

总的特点是,政府应急管理机制通过一系列相互配套的法律、法规加以规定。

将政府应急管理纳入法制化的轨道,是世界各国建立政府应急管理机制普遍遵循的一项原则。

　　（四）将提高民众的应急能力作为一项重要的任务

　　西方发达国家非常重视通过教育、培训及演练,培养社会的危机防范意识和民众应急反应能力,把突发事件应急知识的宣传和必要的应急演练作为政府日常工作中的一项重要任务,并使其经常化、制度化和法定化。

美国、日本等国家的各个城市都设有专业的训练中心,开展突发事件预防与应急的教育和训练,提高社会民众的安全防范意识和应急反应能力。

　　（五）将强化应急资源的保障作为一项重要措施

　　在新形势下,应急的难度越来越大,技术要求越来越高,重视应急研究、人才培养和应急物资的储备是各国普遍的经验。

美国、日本等西方发达国家具有完善的人才培训制度和专门的应急救援队伍,拥有充足的应急保障资金和物资储备,同时不断改进技术装备和应急通信系统,为应急的有效实施提供了可靠的保障