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美国广播管制中的公共利益标准1论文
美国广播管制中的公共利益标准
(1)论文
论文摘要:
本文对美国广播管制中的公共利益标准
(1)的发展变化脉络加以整理,对相关的制度、判例和学说进行了讨论,并讨论了公共利益概念的变动,以及公共利益和行政裁量、管制改革之间的关系,并兼及谈论了公共利益标准对于转型中国的可能意义。
论文关键词:
广播管制公共利益标准行政裁量管制改革目次一、公共利益标准的缘起
(一)1912年广播法和年度广播会议
(二)1927年广播法二、联邦广播委员会时期的公共利益标准
(一)1928年的政策声明
(二)1929年”大湖”案判决(三)根据节目内容对许可申请的拒绝三、联邦通讯委员会时期对公共利益标准的适用
(一)《1934年电信法》中的公共利益标准
(二)蓝皮书(三)1960年节目政策声明(四)市场化的解释进路1.广播业的放松管制2.简化的许可延展申请3.公平学说的废止四、最高法院和公共利益标准
(一)NelsonBrothersv.FRC
(二)FCCv.PottsvilleBroadcasting(三)FCCv.SandersBrothersRadio(四)NBCv.UnitedStates(五)RedLionBroadcastingCo.v.FCC(六)CBSInc.v.DNC(七)FCCv.WNCNListener’sGuild五、围绕美国广播管制的公共利益标准展开的讨论
(一)公共利益与行政裁量
(二)变动中的公共利益概念(三)公共利益与广播管制改革六、结语与启示美国早期的广播管制机构是联邦广播委员会(FederalRadioCommission,简称FRC),其后继者是联邦通信委员会(FederalCommunicationsCommission,简称FCC)。
在过去近百年里,在美国广播管制政策中,没有哪个问题象”公共利益”这样引起了这样的普遍关注和争论。
批评者认为公共利益”是空洞的,为管制机关的行为,既没有提供指导,也没能施加约束。
”前任联邦通讯委员会主席ErvinDuggan也指出,”一个成功的FCC政制制度,常常在对公共利益标准的热忱和厌憎之间,来狂乱的振荡”。
事实上,在美国广播管制的历史上,不同的时期,为公共利益标准赋予了不同的含义。
而本文就试图勾勒出美国广播管制中公共利益原则的产生、发展和变化的粗略脉络,以期对我们当下”公共利益”的讨论有些约略的启发。
一、公共利益标准的缘起
(一)1912年广播法和年度广播会议《1910年船舶无线电波法》(WirelessShipActof1910)对船只上无线电波的使用予以规制,但是在泰坦尼克海难之后颁布的《1912年广播法》(RadioActof1912),才是第一部对广播加以全面规制的法律。
这部法律授权商务和劳工部对美国公民提起的建立广播电台及所使用特定频率的使用。
但是根据该法的规定,商务和劳工部无权拒绝公民的申请,因为当时认为无线电波频率是足够用的。
但这带来了美国1920年代广播电台数量的过度增长。
因此商务部长赫伯特·胡佛连续四年召开了年度广播会议,在会议上政府与广播业代表进行磋商,试图建立一个自我管制体系。
在1925年第四次年度广播会议上,赫伯特·胡佛首次表述了广播通讯中的”公共利益”概念,他写道:
天空是一种公共传媒,它的使用必须是为了公共福祉的需要。
只有在公共福祉存在的情况下,电台频道的使用才具有正当理由。
广播领域中考量的支配因素将总是在于,受众是大量的乃至数以百万计,节目是面向全国发送的。
在广播公司和听众之间的冲突中,不存在适当的界限,而且我也不准备说谁就比谁优先。
他们的利益是相互的,因为谁离开了他者也不能存在。
广播年度会议普遍认可了公共利益概念,并建议通过立法对此予以整合,但因他们无法对其给出一个可接受的概念而搁浅。
但尽管如此,如国会议员WallaceH.White所指出的,”公共利益”概念还是受到了《1927年广播法》的高度关注:
最近的广播会议…认识到在目前的科学发展水平下,对广播电台的数量必须有所限制,它建议只向其运营能给公众带来福祉,或者为公共利益所必须,或者将对该法发展有所裨益的广播电台颁发许可…如果这写入法律之中,广播业主的优越地位将并非是自利的权利。
这取决于要以确保公共利益为依归。
FCC前任局长NewtonMinow也认为从1927年广播法开始,”公共利益、便利和需要”就成为广播管制中激烈争论的焦点。
在立法中写入公共利益的目的在于,在这个阶段法院对1912年广播法作限缩的解释,并认为商务部不能去创设法律中没有的规则或规制。
因此用当时参议员ClarenceDill的话说,胡佛”给每个申请人…以许可证,这招致了当下的混沌无序。
”所以在在1927年和1934年颁布的法律里,写入公共利益,是为了让商务部去创设新的规则、规制或标准,去适应迅速发展的技术和不断变迁的情势需要。
(二)1927年广播法1912年广播法对商务部的权力作了相当的限制。
国会在1927年广播法中,将广泛的管制权力授予联邦广播委员会,但要求机关的行为必须以公共利益为依归,从而作为对裁量权的约束。
1927年广播法中搭建了一个公用设施管制模型,在该法看来,广播电台被视为是对有”特权”使用稀缺资源者的”公共信托”。
(publictrustees)。
联邦广播委员会对这个公共信托模型作了这样的解释:
【尽管事实上】关乎广播电台管理的良知与判断,一定是个人化的…但广播电台本身的营运,必须好似它为国家所有…好似共同体内的公民应当拥有广播电台,只是将其移交给认为最适合的人,伴随着这样的指令,”按照我们的利益管理电台”,每个电台的确立,都应由这样的概念确定。
但是并非从广播法的立法史中,就一定能推演出”公共利益,便利且必需”原则。
FCC前局长Minow曾经追忆他同参议员ClarenceC.Dill的一段谈话,按照Dill的说法,当时就如何界定对广播电台的管制标准正陷入僵局之时。
一个从州际商务委员会借调到参议院的年轻律师说,”好,那么’公共利益,便利和必需’如何?
这是我们所需要的。
”Dill回答说,”这听上去相当好,所以我们也决定将使用它。
”因此,美国广播管制中公共利益标准的出现,带有了一定的偶然性。
但是更困难的工作在于,如何在具体的广播管制情境下,对公共利益标准的含义加以界定。
二、联邦广播委员会时期的公共利益标准
(一)1928年的政策声明在1927年广播法颁布后,联邦广播委员会在1928年首次对公共利益标准作出了全面系统的解释。
联邦广播委员会认为公共利益标准不仅适用于对节目内容的规制,也适用于对技术事项的规制;认为广播电台不应仅仅为了自己私益而运营电台,而是要优先考虑听众的利益。
FCC的政策声明,也是建立在如是对公共利益标准的观察之下:
总之,委员会愿意指出,当将”公共利益,便利或必须”标准适用于广播电台之中,它大概并非是一个绝对而是一个相对的事项。
由于频道数量有限,而且愿意从事广播业的人远比能容纳的量多的多,在许可中,委员会必须能从申请者找到能够或多或少提供更好服务的人。
然而,就要因那些提供更多服务的人的利益,而牺牲那些提供较少服务的人。
首先必须强调的是听众的而非私人广播公司或广告商的利益、便利和必须。
(二)1929年”大湖”案判决在这个政策声明颁布一年之后,联邦广播委员会在1929年的”大湖案”判决中,对公共利益标准作了进一步的阐发。
这个案例涉及到在芝加哥地区三个电台请求分别修正其技术设备所引发的冲突。
在评价他们相互竞争的请求时,联邦广播委员会将如下四个标准作为在公共利益标准下度量许可申请人绩效的基准:
1.电台应满足”听众中所有重要团体的品位、需要和欲求…在合理的比率下,提供多姿多彩的节目…这包括由有古典音乐和轻音乐组成的娱乐,宗教,教育,重要的公共事件,对公共问题的讨论,天气,市场报告以及新闻等等,可以让家庭所有成员都能找到自己感兴趣的问题。
”2.对节目应定期加以审查,以确定电台是否总是满足公共利益的要求。
3.当两个电台申请同一个波段时,有着更久运营记录的电台处于优势地位;当两个电台所提供的服务有着实质区别时,能提供更好服务的电台处于优势地位。
4.与”一般公共服务电台”相对,不允许有”宣传电台”存在的空间。
[11]大湖案判决被认为是联邦广播委员会最重要的判决之一,因为”它包括了那些后来发育成重要管制政策的概念芽苗。
”大湖案判决牢牢的将节目内容确立为判定公共利益的标准,这也成为后来美国联邦通信委员会所发展出来的公平学说的基础。
[12](三)根据节目内容对许可申请的拒绝尽管根据1927年联邦广播法第29条的规定,确立了不审查原则,认为不得对任何广播通讯或者广播电台传递的信号进行审查制(censorship),不得干涉广播通讯途径保护的言论自由权。
但是联邦广播委员会还是在两个案例中,根据公共利益标准,根据它对许可申请人项目的审查实践,作出了撤销两个电台许可的决定。
案在1930年,联邦广播委员会拒绝了对KFKB电台许可的延展。
因为这个电台是为JohnBrinkley医生所使用和控制的,他将这个电台来实现自己的个人利益,电台的四分之三时间都在播出”医疗问答”节目,这个节目一般就是Brinkley回答听众求医问药的问题,Brinkley一般在回答中会建议听众去他自己开的药房拿些他开的药。
联邦广播委员会判决Brinkley诊疗患者的实践侵害了患者的健康和安全,并因此侵害了公共利益。
Brinkley认为联邦广播委员会违反了广播法第29条确立的禁止审查制的原则,但是上诉法院驳回了他的诉讼请求。
认为”在对申请人许可延展是否符合公共利益、便利或必需的要求时,委员会只是在确实无疑地行使它的权利,去关注申请人过去的行为,这并非审查制。
”[13]法院也同意联邦广播委员会的见解,认为广播和公共利益休戚相关,并指出,由于”电台频道的数量是有限的”,联邦广播委员会有权对”服务的特性和质量”予以考量。
[14]2.Shuler案联邦广播委员会还拒绝了对洛杉矶的KDEF电台许可的延展。
这个电台主要播出的是三一教派激进牧师BobShuler的布道,他在布道中对犹太教徒、罗马天主教、洛杉矶的执法官员等等的人进行猛烈的攻击。
而Shuler认为联邦广播委员会的决定,侵犯了宪法第一修正案上的言论自由权利和第五修正案上的正当法律程序权利。
上诉法院面对的一个问题就在于,联邦广播委员会拒绝Shuler许可延展的决定,是构成事先抑制,还是只是事后惩戒。
上诉法院判决认为,尽管公民有表达或发表自己观点的权利,但条件在于”他不得滥用权利”。
法院认为联邦广播委员会拒绝延展”滥用该权利来发布诽谤和虚假信息”的电台许可,”并非对言论自由的否定,而只是在其立法性职权范围内,国会所授予管制权力的应用。
”法院判决Shuler的广播电台不符合联邦广播委员会在审查许可延展时所需遵循的”公共利益”标准。
[15]三、联邦通讯委员会时期对公共利益标准的适用
(一)《1934年电信法》中的公共利益标准1934年电信法授权FCC以公共利益为基础,针对有线和无线通讯的管制权限。
在该法中,要求FCC根据公共利益行事的条款,达近百条之多。
实际上FCC几乎绝大部分管制权限,都是在”公共利益”主题下展开的。
[16]例如根据1934年电信法第307条和第309条的规定,当电信服务的申请人符合”公共利益、便利和需要”的要求时,FCC可以给予其附限制的频率使用许可,也同样按照这个标准,来对许可延展的申请进行审查。
但是在1934年电信法中,对”公共利益”的界定技术和方式前后并不一致。
[17]而且1934年电信法只是将1927年广播法中确立的公共利益标准照搬过来,并没有任何实质性的变化,在它的立法史中也看不到任何有意义的说明。
正如罗宾逊教授所指出的那样,”法律本身没能界定的,立法史也没能予以说明。
”[18]
(二)蓝皮书在1946年,联邦通讯委员会出版了题为《许可申请人的公共服务责任》的工作报告,对这份报告的通俗称谓是”蓝皮书”。
[19]报告提出了在处理许可延展申请时所需考虑的基准,以试图阐明联邦通讯委员会对公共利益标准的看法。
蓝皮书认为公共利益要符合这么四个要求:
第一,一定比率的”固定”(sustaining)节目;第二,当地新闻的实况转播;第三,要有致力于对当地公共事务讨论的节目;第四,削除过度广告。
但联邦通讯委员会并没有完全吸纳蓝皮书的见解,但是也没有对它加以批判。
应该看到,各类节目安排应当均衡合理,这是公共利益标准的必然要求;但是蓝皮书强调固定节目的合理比率,这可能会危及商业电台的利润率。
[20](三)1960年节目政策声明以1950年代后期举行的一系列听证会为基础,联邦通讯委员会认为有必要对公共利益标准作出额外的说明。
在1960年它颁布了”1960年节目政策声明”,开列出了如下通常为公共利益所必须的节目的十四项要素:
1.给予地方居民以表达自我的机会;2.地方禀赋的发展和使用;3.儿童节目;4.宗教节目;5.教育节目;6.公共事务节目;7.社论;8.政治广播;9.农业节目;10.新闻节目;11.天气和市场报告;12.体育节目;13.对弱势群体的服务;14.娱乐节目。
这些类别之间有着一定程度的交迭和重合,而这些被认为是公共利益标准的证据。
而1960年节目政策声明中也规定广播公司要去确证公众的品味、需要和欲求,并设计制作节目以满足他们的需要。
(四)市场化的解释进路在1970年代末开始,联邦通讯委员会开始以”市场”为根据,对公共利益标准作重新解释。
在市场化的解释进路下,认为只有在市场确实无法保护公共利益时,才有必要进行规制。
曾任联邦通讯委员会主席的MarkFowler清晰的表达了他打算采取市场化的广播管制进路的想法:
简单的说,我坚定的认为我们正处于终结公共信托模型下的广播管制的时刻。
无论你将其称为”父爱主义”也好,还是”保姆主义”也罢,如此专制的”老大哥”,是应该终了了。
我信奉的是市场化的管制进路…在这条即将到来的进路中,委员会应该尽可能尊重广播公司关于怎样才能更好的吸引听众的判断,因为这是以公共利益为依归的。
[21]1.广播业的放松管制在1981年的广播放松管制裁决中,联邦通讯委员会废除了关于节目日志,商业节目的时间限制,对公共问题以及非娱乐节目的要求。
[22]联邦通讯委员会认为这是在”去除因一个特定的量化的指针而带来的幻象上的安慰”,而国会也在电信法中,有意识的通过公共利益标准,给予联邦通讯委员会最大的灵活性,以处理广播领域不断变迁的情况。
正如判例中指出的:
”【联邦通讯】委员会的创设,并非是要单单提供确定性。
相反,国会的要求在于要让委员会按公共利益行事。
我们以为,这样的利益要求我们在必要时进行管制,在有正当理由时放松管制,而首要的在于,确保以最低的成本和最少的文牍工作,来提供最大量的服务…”[23]。
在废除了许多规制节目和商业活动的政策之后,联邦通讯委员会暗示在解释公共利益标准时,关注到广播公司所享有的宪法第一修正案上的权利:
它指出”警告广播公司不能从事特定节目实践,或者为这些节目建立起刚性指南的政策,所带来的根本性问题是关乎广播许可的宪法权利。
因此必须清晰且有说服力的说明这些政策符合公共利益标准,否则这些政策将不再存续。
”[24]美国哥伦比亚特区上诉法院在电信研究和行动中心诉联邦通讯委员会案中,认可联邦通讯委员会对市场化进路的笃信。
[25]法院判决认为公共利益标准最好应留任给联邦通讯委员会裁量,指出”如果委员会发现市场进路提供了控制广播业弊端的最好方法,那么可以依赖市场力量来控制广播业的弊端。
”2.简化的许可延展申请广播许可延展申请的申请人原来要提供关于节目编排、守法情况以及公共服务的信息。
而1980年后实施的简化延展程序(SimplifiedRenewalApplication,SRA)可以简化延展申请程序,削减给行政机关和申请人带来的文牍负担。
在新程序下,许可延展的申请人只需要填写明信片方寸大小的信息,回答关于所有权性质、是否涉及外国政府利益、品质以及公共文件归档四个问题即可。
FCC的区域运营局对其中的百分之十申请进行随机现场检查。
[26]在1984年的黑人公正传媒团体诉FCC案中,质疑简化的许可延展申请是否违背了对联邦通讯委员会”公共利益,便利和必要”的授权要求。
[27]上诉法院对简化的许可延展程序予以支持,认为电信法并不要求FCC去就与节目相关的问题进行问询,它可以使用简化程序去判定公共利益标准。
3.公平学说的废止公平学说(FairnessDoctrine)要求广播许可申请人的节目必须涵盖”富有公共意义的争议话题”,并提供播出相反观点的”合理机会”,从而展现出针对该问题的一幅均衡完整的图景。
[28]但是公平学说常常因为有可能侵犯宪法第一修正案的权利,而遭受攻击;学者们更是对广播管制的实效和正当性加以质疑。
在1985年FCC发布的一个被称为《1985年公平学说报告》的通告中,认为公平学说完全违背其目的,并且产生了钳制电台的”寒蝉效应”(chillingeffect)。
在1986年的电信研究和行动中心诉FCC案中,法院支持了FCC对新的图文广播形式予以豁免的决定。
罗伯特·博克法官撰写的判决意见中,认为公平学说并未成文化,这导致了该学说最终的消蚀。
在另一个判例Meredith公司诉FCC案中,法院认为FCC没有对公平学说的合宪性问题进行足够的考量,因此发还给FCC重新处理。
目前,公平学说正处于消逝之中,普遍认为它违反了宪法第一修正案,也有悖于公共利益原则。
四、最高法院和公共利益标准公共利益标准并非是置身于真空之中的标准。
因此对最高法院的判决加以关注,对于公共利益标准的把握和厘清,会具有特别重要的意义。
因此在本部分中,将对一些相关的美国联邦最高法院判例加以简要的整理和评介。
(一)NelsonBrothersv.FRC在1933年,美国最高法院碰到了第一宗涉及公共利益标准的判决。
联邦广播委员会将560千赫的使用权排他性的赋予了印第安那州的WJKS公司,废止了在同一波段的WIBO和WPCC广播电台的许可。
WIBO是NBC的一个分支电台,而WPCC则是一个宗教电台。
最高法院支持了联邦广播委员会的决定,认为它有权对不同电台的节目进行评估和考量。
[29]法院认为在授予许可时,联邦广播委员会必须依照”公共便利、利益或必要的要求”行事。
因此在该案中,联邦广播委员会要对这样安排给公众带来的利益,各个广播电台提供的服务,以及公众其他的合理要求等因素进行综合考量。
(二)FCCv.PottsvilleBroadcasting在1940年的该判决中,最高法院将公共利益标准描述成界定联邦通讯委员会职权的”试金石”。
最高法院指出”在任何时候,对委员会职权的度量标准,都是公共利益、便利或必要。
”认为公共利益标准同许可中需要考虑的其他复杂因素一样,是可以具体化的,认为公共利益标准是”柔顺的裁量运作手段”。
[30]国会授权FCC依据公共利益标准,根据自己的经验和判断来改变政策,在相互竞争的政策间作出抉择。
[31](三)FCCv.SandersBrothersRadio在SandersBrothers案中,最高法院认为公共利益标准不要求联邦通讯委员会面对新广播电台申请时,一定要考虑对已有电台的损害。
在此,法院对公共利益标准作了限缩解释,暗示联邦通讯委员会无权对电台的节目、商业活动或者政策加以监控。
判决这样写道:
法律并不打算去规制许可申请人的商业活动。
没有给予委员会这样控制电台节目、商业管理或政策的权力。
简言之,如果有可得的波段,而且广播不会给他人带来干扰,当申请人表明自己的能力,有足够的设备和经济能力来使用好配置给他的频道时,广播领域是对任何人都开放的。
[32](四)NBCv.UnitedStates在1943年的NBC案判决中,最高法院支持了联邦通信委员会的”链广播”(络)规则,该络规则容许分支络机构自由的不受约束的选择节目。
该判决是最高法院支持联邦通信委员会广播管制职权的最为全面的论述,原因在于:
①判决确认了联邦通信委员会针对广播产业的普遍管制权力;②判决确认了公共利益标准是检测联邦通信委员会管制权力的试金石;③判决认为从宪法上看,公共利益也并非是一个空洞的标准;④因为频道是有限的,所以管制就是必须的。
这样的稀缺理念可以作为公共利益标准和节目内容管制的正当化理由;⑤认为管制将可能带来的许可的撤销或者不再延展,并不构成对广播公司宪法第一修正案权利的侵犯。
[33]而以下这段判词更是经常性的被援引:
法律本身确定委员会的权力不限于广播通讯的工程技术方面。
要求我们要将委员会看成有几分类似交通部门,监控各波段,令其不会相互干扰。
但法律并未将委员会的权力仅限于这样的交通监控,委员会还有确定交通组分的义务。
(五)RedLionBroadcastingCo.v.FCC在1969年具有界碑意义的RedLion案判决中,最高法院支持了联邦通讯委员会的公平学说,法院的判决意见强调了这么三个原则:
1.广播的独特性。
”当希望开设广播电台的个人明显超过能够配置的频率数量时,再去主张个人因宪法第一修正案而享有不可逾越的从事广播的权利,并将其同每个人都享有的言说、写作或出版的权利相提并论,是没有意义的。
”2.信托原则。
”第一修正案中,没有什么内容可以阻止政府要求被许可人同他人分享自己的频率,而且被许可人要作为受托者来行事。
”3.公共利益原则。
”是受众的权利,而非广播公司的权利,居于至上的地位。
”法院的判决还附加了这样一个限定,认为如果1969年判决后广播技术的发展证明了公平学说总体的效果将带来节目数量和质量的减少而非增加时,则应对其重新加以考量。
(六)CBSInc.v.DNC最高法院在1973年的CBS案中,指出联邦通讯委员会”必须要为了维护广播法及作为其后继者电信法中的第一修正案价值,而’走钢丝’”。
法院引到了RedLion判决,指出”由于技术变迁,广播产业始终处于动态发展之中,这使得规制变得更加困难;十年前合适的今天不一定合适;今天可以接受的也许过了十年就过时了。
”[34](七)FCCv.WNCNListener’sGuild在1981年的该案中,WNCN电台的买主期望将电台节目的类型由经典音乐变为摇滚,从而引发了双方的争执。
最高法院支持了FCC不介入对电台节目制式规制的决定。
法院认为”市场化规制是在执行法律上的公共利益标准时,一种受宪法保护的手段。
”[35]电台娱乐节目的形式应由市场和竞争决定,而非FCC审查决定。
五、围绕美国广播管制的公共利益标准展开的讨论很难为”公共利益”给出一个精确的定义。
AveryLeiserson曾给出过一个多少有些实用主义但是有局限的定义,认为”一个令人满意的公共利益标准,在于行政行为能得到那些有影响力的政治团体的普遍接受。
”因此相应的政策必须要能够回应这些政治团体的期待和欲求。
而对公共利益的整体界定是非常困难的,而且公共利益也往往并非就是个别利益的加总总合。
(一)公共利益与行政裁量在广播管制中,公共利益概念不仅有助行政机关裁量权的运作,提高它适应变化情势的灵活性;而且它还可以增加政策的可接受性,为广播管制以及有权威规则和政策的制定赢得重要的支持。
因此传统上法院给予联邦通信委员会以确定什么是”公共利益”的广泛权限。
如最高法院在1981年所指出的:
我们的判决意见中反复强调,【联邦通讯】委员会关于怎样才是对公共利益最好的遵从的判断,应受到实质上的司法尊重…委员会在以对相互竞争政策之间的理性权衡为基础的,对公共利益标准的执行,不应被置之不理…因为’当国会一开始对【联邦通信】委员会以授权时,在公共利益标准下对政策的权衡,就是委员会的任务之一。
’[36]
(二)变动中的公共利益概念在美国广播管制的历史上,围绕公共利益概念展开的冲突,也常常不断往复重现。
时常会认为法律中关乎公共利益的模棱两可的规定,阻碍了公共政策的发展和摹绘,因为国会也常
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