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经济效益评价
(六)經濟效益評估-案例分析
(二)
報告人:
姜渝生(國立成功大學都市計劃系教授)
1.課程內容整理
今天要談的經濟效益評估實例是交通建設。
台灣開始進行重大交通建設的經濟效益評估至今已有30多年了,似乎效果還不是很理想。
今天試舉軌道、公路、及機場各一個例子來說明。
交通建設的成本項目是比較清楚的,一般分為土地取得成本、興建成本、設備重置成本、營運維修成本等項;比較複雜的是效益,交通建設的效益最主要的是:
(1)運輸時間節省
(2)運輸成本節省
依學理而言,在無扭曲及外部性內部化之理想情況下,交通建設的效益已充分反映在運輸時間節省及運輸成本節省中,不必再計算其他的項目。
但由於這樣的理想狀況並不存在,因此我們一般會再加上兩類效益:
(1)環境改善效益
(2)土地使用及經濟發展方面效益
前者包括空氣污染改善、噪音改善、交通安全改善等;後者包括交通建設對土地開發、都市發展、經濟發展等方面之衝擊效果。
用路人之時間及成本節省係以消費者剩餘的概念計算,理論上應該計算CV或EV值,但由用受補償需求函數無法觀察得到,故通常用市場需求函數計算其消費者剩餘。
而且運輸需求函數一般難以得到,故一般係就改善前及改善後之運量,以二分之一法則估計之。
在估計時,應該分為一般使用者、轉移使用者、衍生使用者三類分別計算後加總,有些計畫並未如此細分。
空氣污染、噪音、交通安全這三方面的改善效益有些計畫有計算(其中之部分項目或全部),有些則沒有,如果未計算時並不太會產生扭曲的結論,因其佔總效益的比例不太大。
空氣污染及噪音的邊際改善效益常以特徵價格法附著於房價估計之,生命價值可以人力資本法或願付價格法估計之,大部分案例係使用人力資本法。
環境生態方面的社會成本台灣的案例都沒有加以計算在內,據我了解,只有一個案例嘗試予以計算,但並未放入最後的評估中。
對於土地使用及經濟發展方面的效益,各案例大都係在一些假定下進行估計,所使用的方法甚多,台灣因為在這方面的基礎研究不足,資料也缺乏,所以並無法進行較深入的估計。
這方面的估計要特別小心,因為交通建設所帶來某一區位的土地其產值之增加,未必是淨增加,有部分可能只是地區間的轉移。
地區間的轉移在傳統的經濟效益評估中是不計算在內的,只有在考量地區的分配公平性時才會予以評估。
以上談的都是資源使用的效率觀點,益本評估時除了效率之外還有公平問題。
公平與效率之間有權衡關係,一般的考量方法有三:
(1)特定效率水準下求公平之最大化
(2)特定公平水準下求效率之最大化
(3)所得分配權重
台灣的交通建設經濟效益評估只有非常少數有考慮地區間的公平問題,使用之方法為區域之所得分配權重。
案例一:
台南市鐵路地下化
此一計畫的成本包括興建成本及營運維修成本兩項,鐵路地下化沒有土地取得問題,故沒有土地取得成本,也無需考慮台鐵之車輛購置,故沒有設備重置成本。
此一計畫的成本估計有將財務成本調整為經濟成本,這是正確的作法,台灣有許多案例都沒有調整這一部分。
由於台灣的資本市場並無太大的扭曲,外滙亦相當開放,所以不予以調整時影響並不大。
所見到過去有調整的案例,其調整幅度大約經濟成本為財務成本之九成多。
在效益方面,此一計畫考慮之效益包括:
(1)騰空土地
(2)旅行時間節省
(3)車輛耗油節省
(4)旅客延誤減少
(5)人員傷亡減少
(6)平交道維修成本減少
並說明不考慮場站開發效益、沿線土地增值與國民所得增加,其所說明理由如下:
(1)因場站開發之租金收入僅是經營者本身財務之利益,並非社會大眾之利益,故不予考慮。
(2)沿線土地增值因有部分效益已反映在時間節省效益與行車成本節省效益中,不應再重覆計算。
(3)國民所得增加效益通常只發生在資源未充分使用地區,因市價不等於社會成本時,方才可加以估計,故在已接近資源充分使用之假設下,即可不加以計算。
上述之成本及效益,分項目分年估計之至計畫的目標年,然後進行折現與評估。
由最後所得到的效益總數值,可顯示鐵路地下化對台鐵而言其效益主要為人員傷亡減少及平交道維修成本減少,比例不到總效益的3%,約有半數的效益為平交道去除後地區交通改善的效益,另一半則為騰空土地的效益。
因此,由經濟效益的計算可反映,鐵路地下化工程本質上應為都市改造工程,由鐵路局及交通部門負擔成本是不公平的,應由都市縫合觀點去主導,可創造更大效益。
假如鐵工局在執行時未充分考量都市縫合效益的創造,對騰空土地也沒有充分利用,是非常可惜的。
案例二:
國道東部公路
在成本方面,此一案例的成本項與一般交通建設相同,沒有特別的地方,也都沒有納入環境生態方面的社會成本。
在效益方面,此案例考慮的項目為:
(1)旅行時間節省
(2)行車成本節省
(3)肇事成本節省
(4)產業東移效益
(5)地方經濟效益
(6)觀光效益
(7)土地增值效益
其中旅行時間節省效益區分為司機、乘客、貨運分別估計之,是比一般案例較為詳細的地方。
最後的評估結果如下:
(1)僅考慮運輸效益時,蘇花段、花東段之淨現值均為負數,益本比分別為0.6與0.7,而投資報酬率僅為5.6%及6.0%。
(2)若加計國民旅遊及工程人員之消費收益,淨現值仍為負值。
(3)除上述運輸效益、國民旅遊效益及工程人員效益之外,若再加計土地增值效益,各項效益指標雖然有提高,但效果並不明顯。
(4)將產業東移之效益計入,員工產值增加所帶來之效益甚為明顯,淨現值為正值,而蘇花段、花東段之益本比分別為3.0及2.6,投資報酬率分別為14.9%及15.2%。
(5)為測試產業東移績效變化對經濟效益評估值之影響,分別將產業東移績效以80%、60%計算,各項指標仍能符合投資原則。
上述的評估結果,充分顯示了這一類以促進地區發展為主要考量的交通建設,在估計經濟效益時的難題。
剛剛已說過,交通建設對土地使用及經濟發展方面的效益不易估計,因缺乏資料與基礎研究,一般的交通建設如果不考慮這方面的效益時也許經濟效益仍會大於經濟成本,故不致產生扭曲的結論。
但在以促進地區發展為主要效益之計畫中,如果不估計這方面的效益時常常不可能通過經濟效益之評估。
問題在於,所估計交通建設對產業東移、地區發展方面的效益,如果沒有配套計畫時是否能真正實現呢?
台灣有不少典型交通建設並沒有產生預期的促進地區發展的效益可為殷鑑。
由此一案例及其他類似案例可反映,促進地區發展為主要目標之交通建設,在估計促進地區發展之效益時,似乎應該要有具體的配套計畫,並且要併案同步去推動,才不會發生交通建設完成之後,並未產生如預期的經濟效益之狀況,而導致投資的浪費。
案例三:
南部國際機場
這一案例在成本方面與一般交通建設相同。
在效益方面要特別說明的是,國際機場的使用者有國人及外國人,機場之自由貿易港區引入的廠商可能為國人或外國人所投資,國人則可能來自國內之轉移、國外的轉移、或新增加。
這些分配問題要予以釐清才不會高估了不該計算在內的效益,這方面與內陸運輸系統在計算效益時通常不考慮分配問題有些不同,須特別注意。
而在計算產業方面的效益時,亦不能直接使用產值為效益,而應扣除成本計算其淨效益。
綜合上述的三個案例,可大致歸納國內過去多年來交通建設的經濟效益評估作業中常見之錯誤包括:
(1)有些計畫之成本所涵蓋內容不完備:
諸如未考慮設備的重置成本
(2)直接以財務成本作為經濟成本:
普遍出現的狀況
(3)成本效益項目考慮不完備,忽略外部性:
有些計畫未考慮空氣污染、噪音、或交通安全;環境生態方面的負效益(成本)則都沒有考慮。
(4)加入不該加入的效益項目:
有些屬於地區間轉移的效益不可計入,土地增值可能導致其他地區的效益減少,所以要計算的是淨增加。
(5)效益之計算重複:
常有的現象
(6)效益之計算方法不適當:
主要出現在土地增值及地區發展方面
(7)折現率之使用不適當:
社會折現率非常複雜,有些計畫與財務評估之折現率混淆
(8)評估結果的意涵:
有預算限制時與沒有預算限制時的決策是不同的,互斥計畫以益本比或內生報酬率為指標有時會產生不正確的結論
(9)敏感度分析意涵:
不同敏感度之估計值其意函為何以及應有之配套措施通常未見探討
(10)運量預測高估以及未說明清楚假設條件:
為了使計畫通過經濟效益評估常常見到這樣的錯誤
(11)計畫是否需要以及替選方案的評估其評估重點有所不同,很少計畫有重視這點
今後交通建設的經濟效益評估應特別注意的主要課題包括:
(1)軌道系統之外部效益未充分反映在評估中:
軌道系統有許多外部效益,如果不評估在內時,會使其效益低估而導致不可行。
(2)公路系統之外部成本未充分反映在評估中:
相反,公路系統常有外部成本,未評估在內會導致扭曲結論
(3)軌道系統可創造的外部效益未在規劃中充分掌握:
諸如由鐵工局主導會錯失了鐵路地下化都市縫合效益的創造
(4)運輸建設可能產生的環境生態影響未在規劃中充分因應
(5)促進地區發展之效益常高估:
雖然不易估計,但不宜錯誤估計,而導致決策扭曲,要將促進地區發展的配套計畫也併案納進來
(6)國際機場與港口為國家對外門戶,應視為經濟發展問題,而非只是運量供需問題:
交通部門與經濟部門對此常有不同想法
2.
簡報投影片
3.
提問與討論
提問一
台北捷運有新北投支線,曲度較大,噪音較多,因此班次在某ㄧ時段要減少,後續上陽明山的纜車應有蠻高的運量,若民眾的抗爭不解決,可能會影響纜車計畫,您的看法如何?
有人提議引進磁浮系統,但我認為茲事體大。
回答:
此個案的細節我不太清楚,所以不知要如何回答。
如果要用經濟效益評估來評估也還是可以,先把方案設定清楚,然後把成本及效益項目全部列出來計算之,再來看看它的歸屬問題,影響哪些人,最後就效率和公平兩方面下結論。
要不要纜車的評估是屬於0、1選擇,而不是一般的A、B、C互斥方案的選擇。
提問二
交通部民用航空局代表問:
您提到機場的興建,像現在全台灣的機場數目蠻多,未來新建機場的案子比例上可能不多,相反的,目前局裡金額較大且較常推動的案子是將空軍基地改建成符合標準規範的機場,而作了一些改善的工程。
像這樣的工程它主要是為了保護飛航的安全,基本上它的效益是很難估算的,它做的工程只是一些購買土地、剷平土方,減少障礙物等,像老師剛剛所說的那些效益評估基本上都用不到。
我們以後做這樣的計畫,在撰寫計畫書時已經可以預知它在財務或是經濟效益上的數字一定是很不好看的,只能從非量化方面的效益加以著墨。
像這樣的案子,老師能否給一些建議?
回答:
提幾點看法供參考。
有關機場數目的問題,台灣現在有很多機場,但很多都不是國際機場,我剛剛提到的案例是指國際機場。
國內很多機場是不一定需要的,尤其高鐵通車後,根據日本跟法國的經驗,西部走廊內部的航線,例如台北台中、台北台南等航線會繼續存在的可能性都不大。
通常估計運量時,要分清楚兩個不同的概念,即運輸需求和運量,兩者並不是同一件事情,運輸需求是消費者產生的需求數目,運量則是考慮供給後實際最後反應出來的乘客數目。
高鐵通車後,對國內航線的衝擊是非常明顯的,高鐵一來,很多人就會使用,航班的運輸需求就會減少,需求減少後航空公司因應之道就是裁減班次,但裁減班次後服務水準降低乘客更少,於是最後可能停止航線。
其次關於現有機場的改善問題,這是屬於既有設施的改善,要用增量的概念去評估,即投入多少資本可增加多少效益。
第三,有關能否量化的問題,我們看很多運輸規劃的報告會提到許多不能量化的效益,但事實上其實大都可以量化的,而所謂可以量化但不能貨幣化,事實上也大都可以貨幣化的。
比方說開一條高速公路挖一個山洞對環境生態的影響不能貨幣化嗎?
全世界有很多論文在探討這方面社會成本的貨幣化問題,因為牽涉個人價值判斷,其結論差異會較大而已。
又比方說生命值多少錢?
實際分析結果差異很大,有的約一千萬,有的上億,因為它所用的假設條件及方法不一樣,調查對象不一樣,結論就不一樣。
因此基本上大部分的成本及效益是可以量化及貨幣化的,但研判時應該要小心,做適當的解讀。
當然還是有一些是真正無法量化的。
提問三
蘇花國道目前受到環保團體爭論,有兩派的意見,ㄧ派是說會對東部造成正面影響,另ㄧ派認為經過了一些特殊的地質,會對環境造成衝擊。
這個規劃案我似乎沒看到環境成本上的考量,是不是中橫有這方面的問題,所以東部國道未考量進去,或是有其他的因素?
回答:
環境生態方面的社會成本沒有考量,台灣實務界每個計畫都沒有考量。
規劃者如果比較有理念時,他可能在報告書最後的後續研究建議提到有關對環境生態方面的影響,因為沒有資料或無法量化,所以沒有考慮進來,建議後續進行相關研究;但有些則不提。
我剛剛說明過,其實是有方法量化及貨幣化的。
順便提出一個非常有趣的觀察,我去年有很長一段時間在參與東部的永續發展規劃,那時我發現到一個非常有趣的事情,東部贊成蘇花高跟反對蘇花高各有兩派人,但他們的理由是相同的都是觀光,贊成蘇花高的人認為這樣才能帶動東部的發展,反對蘇花高的人認為蘇花高並不會促進東部的發展,要促進東部的經濟發展就是要沒有蘇花高。
兩派的說法理由都一樣,其差異主要是對東部觀光發展的想像是不一樣的。
贊成的人主要是希望很多人來東部,非常多人來東部的時候,東部的經濟就發展起來,因為來的人可能會消費,積少成多。
反對的人想法不一樣,他認為太魯閣的品質是可以拿出去的,花蓮應該要有類似國外的環境生態為主的觀光勝地的願景,很多人從世界各地都來觀光,一住就是三天起碼,有較高額的消費,而得到較高的效益,而不必付出因為一大堆人來所造成對環境品質的衝擊。
兩派想法都為了觀光,但對蘇花高的主張卻相反,非常有趣。
提問四
首先非常謝謝舉辦這樣的研討會,讓我學到很多,其實這三天聽下來,我有非常多的疑問,但都濃縮在姜老師30年經驗最後兩張投影片中。
經過剛剛的討論,似乎還是沒有一個明確的解答,因此產生了一個問題,剛剛處長提到各單位的計畫會提送到經建會,進行計畫之間的比較評估,經濟效益評估時很重要的是評估指標,華老師所提焚化爐的案例,與姜老師所提的3個案例,它的評估指標都有不同處,如果計畫的財務計畫可行、經濟效益也可行,我的問題是:
送到經建會時,如何做資源分派?
如果沒有ㄧ致性的評估指標,要如何進行資源分派呢?
以上是第一個問題。
第二個問題是提到東部永續發展計畫的問題,經建會也在推動永續發展的指標,有70幾個指標,可不可能進到經濟效益評估系統,讓那70幾個指標也能變成貨幣化?
回答:
華老師:
這有關經建會政策方面的選擇,這個問題不太好答,不過我現在有個感想。
像姜老師已經有30多年的經驗了,看過不少的計畫進行了益本分析,最後還是覺得效果並不是很理想。
這牽涉到益本分析做了以後的品質誰來控管的問題。
昨天有人提到一個很好的意見,但不知如何來推動,就是會計單位檢核最後有一句話,一切要符合GAAP的規定,有一個社會性的考試,是代表整個社會的,我們現在缺的是客觀的、匿名的評估制度,顧問公司寫了報告提到經建會,經建會人力有限,不知如何評估,我們益本分析的技術問題沒有一個評審制度,這個制度的建立恐怕要政府來推動,益本分析中有許多技術問題,內行人都知道,可惜就是沒有一個評審制度,應思考是不是要成立一個協會,成立一個制度來推動。
姜老師:
先談第二個問題,經濟效益的評估前提是貨幣化,它是經過錢的計算,有些指標可貨幣化,有些不容易。
事實上我認為指標是不要多的,多是沒有用的,要增加指標不難,要減少指標才是關鍵,如果有70個指標給在座各位,希望每個人增加十個指標,我想每個人都可以做到,就算加起來有些重複,但也許一下子就變成100個指標了,重點不是在指標的數目而是在其關鍵意義對政策的推動有沒有真正的助益。
回答你第一個問題前,先容許我說一下台灣的都市交通問題在那裡,通常都市交通問題就是四個字:
人多車多,人多的意思就是人口都市化,所以人口多,但這點台灣並不特別嚴重;車多:
台灣也沒有特別車多,基本上跟國外是一樣的,台灣的都市交通問題根本在於缺乏大眾運輸及不執法,大眾運輸發展不起來又跟我們不執法有關係。
我們的都市大眾運輸使用比率跟北美及澳洲一樣是個位數,事實上台灣應該跟荷蘭、日本、香港、新加坡等高人口密度的國家一樣,他們的比率都是30、40、50、60、70甚至到80這種數字,為什麼我們的大眾運輸發展不起來?
因為我們不執法,為什麼不執法?
因為影響選票。
我們瞭解這樣的問題本質,就該在制度的建構上解決之。
最有效辦法是讓地方政府的首長願意去執法,讓地方民意代表不排斥執法。
要達到這樣的目的也許只要設四個指標:
一、地方政府有無發展公車,這很容易有客觀的指標;二、有無交通執法;三、有無取締違規停車;四、有無取締路霸。
四個指標就夠了,交通部可以依據地方政府的指標來評估交通建設經費的分配,若指標好,交通建設就給你。
只要建立這樣的機制,地方首長就面臨兩難,不執法不得罪選民,但爭取不到建設經費,權衡一下,會適度執法的,這樣就建立一個正向的推行機制。
我們現在在推動很多政策構想,比較缺乏一個有效落實機制的考量,比方說現在好談永續,就有一大堆的永續指標,但指標與政策及如何落實如果沒有結合起來,效果就有限。
這是我的一些想法,比方說經建會也可以用上述的方式,經建會在審查各部會的計畫時,有交通的、有水資源的、也有一些其他類別的,如何去評估何種類別較好應給予較多的資源呢,這很困難,因為各部門的計畫其性質都不一樣。
所以建議可以設定幾個簡單的指標,將各部會或地方政府不願意主動去推動但應該做的事情,比方說環境污染改善、生態維護等就把這些列為指標,做為公共建設資源分配的依據,就會導引各部門在研擬發展計畫時會比較著重國家的整體發展方向,這應該會有一些幫助的,以上的看法供參考。
經建會:
為強化公共建設財務計畫審議功能,本會張副主任委員於去(94)年11月29日召開「研商強化公共建設計畫經濟及財務效益之審查相關事宜」會議,結論略以:
鑑於各類型公共建設計畫各有其評估技術,各中央部會應於一年內完成各該類型公共建設計畫之成本及效益評估規範,及適當之實際案例在案。
為進一步建立經濟及財務效益分析之一致性作業規範,本會於去(94)年12月編訂完成「公共建設計畫經濟效益評估及財務計畫作業手冊」,並已提供各機關作為擬訂計畫及審核計畫之參考。
本會復於本(95)年1月再函請各次類別主辦機關務必提供不同類型公共建設計畫效益評估基本規範及適當之案例,俾利後續增、修訂作業手冊。
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