土地调控政策对土地利用规划的影响.docx
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土地调控政策对土地利用规划的影响
《土地利用规划与管理》课程作业
题目:
我国现行的主要土地调控政策对土地利用规划的影响
我国现行的主要土地调控政策对土地利用规划的影响
摘要:
在我国的城市化进程中,城乡建设用地规模的不合理扩张对农地造成了很大冲击,造成这种城乡用地无限扩张的根本原因是规划约束不力。
在对土地利用实施总量控制时,要控制城乡建设用地规模,必须树立以保护耕地为中心的思想,实行区域城乡建设用地的整体控制和严格的耕地保护制度,严格执行城乡建设人均用地标准,盘活存量土地,提高土地的利用率和产出率。
关键词:
建设用地规模控制耕地保护土地利用规划影响
土地利用规划的核心,是控制建设用地的规模,促进土地节约集约利用。
我国人口、工业化和城镇化三个高峰期的到来,加剧了土地需求的矛盾。
18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住,基本农田“红线”不能动,建设用地规模要压缩,耕地要保护,城市发展以内涵为主不要扩张外延等一系列的问题如何圆满解决,都要靠土地管理的“龙头”——土地利用规划来协调和控制。
因此,实施诸如建设用地规模控制和耕地保护为主的土地调控政策,以节约集约用地为理念的土地利用规划研究具有重要的理论价值和现实意义。
一、建设用地规模控制政策
建设用地是经济社会活动的重要基础,建设用地规模变化与经济社会发展有着密切的关系,实行建设用地规模控制对土地利用规划有着重要的影响。
2013年4月27日,国土资源部印发《关于下达〈2013年全国土地利用计划〉的通知》,要求统筹安排城乡建设用地,控制大城市建设用地规模,合理安排中小城市和小城镇建设用地,对农村地区实行新增建设用地计划指标单列。
在统筹安排城乡建设用地方面,按照城镇化发展总体部署,控制大城市建设用地规模,防止大城市过度扩张;合理安排中小城市和小城镇建设用地,促进中小城市和小城镇健康发展;对农村地区实行新增建设用地计划指标单列,单列规模不得低于国家下达计划指标总量的3%~5%,确保符合土地利用总体规划和一户一宅条件的农民建房用地,促进城乡统筹发展。
1.目前我国建设用地利用现状
根据全国土地利用变更调查,到2005年底,我国共有建设用地3192.24万公顷(47884万亩),其中,居民点及工矿用地2601.51万公顷(39023万亩),交通运输用地230.85万公顷(3463万亩),水利设施用地359.87万公顷(5398万亩)。
1997年~2005年,我国建设用地总规模从2918.04万公顷增加到3192.24万公顷,增长了9.40%,年均增幅为1.00%,有效保障了经济社会各项事业发展的必须用地,对改善城乡面貌,促进经济发展、社会进步等起到了积极作用。
单位建设用地二三产业产值从1996年的19.63万元/公顷增加到2005年的50万元/公顷,增长了1.5倍,年均增幅高达10.94%,从总体变化态势来看,建设用地集约利用水平稳步提高。
同时,城镇工矿用地在城乡建设用地中的比例由1996年的25%提高到2005年的30%,城乡建设用地结构得到进一步优化,确保了我国城镇化、工业化进程的顺利推进。
但也要清醒地看到,我国建设用地利用在部分地区还存在一些不尽如人意的地方,土地资源粗放浪费现象依然突出。
一些地方在城镇建设中盲目攀比,贪大求洋,搞花园式工厂、宽马路和大广场,土地资源浪费十分严重。
工业用地利用强度普遍偏低,部分地区单位土地投资强度每亩只有几十万元,工业用地平均产出率远低于发达国家水平,全国工业项目用地容积率仅为0.3~0.6,造成了隐性的土地闲置。
农村建设用地与农村人口的变化呈逆向发展趋势,1997年~2005年,我国乡村人口减少了9633万人,而农村居民点用地却增加了11.75万公顷(176万亩),农村建设用地利用效率普遍较低。
由于我国人多地少,土地的粗放利用,实际上进一步加剧了人地矛盾。
(1)城市化进程中建设用地迅速增长,土地利用率低
目前,由于现行土地使用费用低,导致外延开发成本较低,而旧城区改造费用高,因而大部分地区在城市化进程中都是以外延性扩张为主,导致建设用地急剧增加。
而部分地区在建设用地面积急剧扩张的同时,忽略了存量土地的内部挖潜,土地利用率低。
(2)建设用地利用结构与布局不合理,土地产出率较低
建设用地布局不合理,土地经济效益就得不到充分发挥。
在我国建设用地中,工业用地比重偏大,生活居住用地和其他用地比重偏低,而商业服务用地、道路广场用地、公共绿地所占比重及人均面积都低于国外主要大城市。
另外,许多工厂占据市区黄金地段,污染严重且土地价值在经济上得不到充分体现,单位面积土地产出率低,土地资源没有得到优化配置。
(3)农村建设用地浪费严重
主要原因一是部分乡镇(行政村)以“中心村建设”和“小城镇建设”为借口,大肆出售集体土地,违规建设小产权房;二是“一户多宅”的情形很多,特别是交通便利的地方急剧扩展,形成村内旧房无人住、村外新房争相建的“空心村”现象。
同时,因缺乏有效的合理规划,一些村民乱占地建房、多占地建房的现象明显,造成了土地资源的严重浪费。
2.建设用地规模控制的措施
在我国建设用地供需矛盾日益突出的情况下,要保障经济社会发展的合理用地,必须按照建设资源节约型社会的要求,立足保障和促进科学发展,严格控制建设规模,努力转变土地利用方式,加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变,厉行节约集约,防止粗放浪费。
通过严格控制建设用地规模促进形成土地节约集约利用的倒逼机制,以土地供应的硬约束来推动产业结构优化升级,进而实现经济发展方式的根本转变,促进经济社会又好又快发展。
(1)管住建设用地总量
根据产业结构调整和经济发展方式转变的客观需求,合理确定建设用地规模,在土地利用总体规划中做出总体安排,并将规划分解为年度用地计划,进一步强化土地利用总体规划的调控作用。
严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界,落实土地用途管制,重点加强对城乡建设用地规模的控制,建立健全城乡建设用地空间管制和建设项目用地前期论证制度,把建设用地规模控制真正落到实处。
(2)盘活建设用地存量
通过规划引导、税费减免、政策优先等手段,建立和完善盘活存量建设用地的激励机制,加大存量建设用地挖潜力度,有效整合城镇闲散用地,鼓励各地、各行业低效建设用地的增容改造和深度开发利用,积极推行节地型城、镇、村特别是城中村更新改造,大力提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力。
(3)用好建设用地增量
合理调控城镇工矿用地增长规模和时序,引导大中小城市和小城镇协调发展,有效控制城镇工矿用地过度扩张,从严控制城镇工矿用地中工业用地比例。
完善各类建设用地标准,严格审核各类项目用地。
统筹安排、科学配置各类基础设施用地,加强总体调控和规划引导,鼓励线性基础设施并线规划、集约布局,节约用地。
结合不同用地特性,积极探索地上地下统筹布局模式,促进基础设施用地效率和综合保障能力的提升。
充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,加快实行经营性基础设施用地有偿使用,增加土地取得成本,抑制粗放用地。
(4)优化建设用地结构
探索实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策,稳步推进农村建设用地整治,不断优化城乡建设用地结构,提高建设用地整体配置和利用效率。
控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例,促进城镇用地内部结构调整优化,依据国家产业发展政策和土地资源环境条件,合理制定产业用地政策,优化工矿用地结构,改变布局分散、粗放低效的现状,切实提高城镇工矿用地效率和效益。
(5)拓展建设用地新空间
继续深化各类建设节约集约用地试点,积极推广各项建设的节地技术和模式,科学引导城乡地上地下空间的开发利用,大力推进工业生产立体配置技术改造,积极探索交通、水利等基础设施建设的集约用地技术,努力以新技术、新模式拓展建设用地空间。
同时,注重开源与节流并举,加强对可建设未利用地开发的引导,积极拓展建设用地新空间,缓解建设用地供需压力。
二、耕地保护政策
中国建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾十分尖锐,尤其是在经济较为发达的地区,建设用地与耕地之间的争地矛盾尤为突出。
耕地保护是由中国国情决定的立国安邦的大事,伴随经济社会的发展,农业结构的调整、工业化与城镇化的整体推进以及生态环境保护与建设要求等均对耕地资源产生了巨大挑战。
日前,中国国家发展和改革委员会透露,2014年中国将加快构建农业可持续发展长效机制,保障农产品质量安全和生态环境安全,并启动重金属污染耕地治理、农业面源污染治理等工程。
这有可能成为中国截至目前为止最严格的耕地保护制度。
1.我国耕地资源利用现状
据第二次全国土地调查所公布的数据,我国耕地面积为203077亩,中国用不到全球7%的耕地上解决了占世界22%人的吃饭问题。
在现有的经济技术条件下,可被农林牧副渔业和城乡建设利用的土地占总面积的三分之二,其他三分之一则是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠,利用难度很高,成本极大。
人多地少是中国的基本国情。
(1)体质量差,生产力水平低
在中国现有耕地中。
中低产耕地比例相对较高。
根据不同的高中地产指标。
中国共有高产耕地28551千公顷,占总耕地面积的2154%;中产耕地49341千公顷,占耕地总面积的37.24%;低产耕地54603千公顷,占总耕地面积的41.22%。
中低产耕地面积占全部耕地面积的78.46%。
总体质量不高,决定了中国耕地的生产力水平低下。
我国耕地粮食单产量是300—350kg/亩,与发达国家或农业发达国家相比,粮食平均单产量相差100一200kg。
(2)地中各种障碍因素较多
在全国耕地中,基本无限制、质量相对较好、有灌溉设施的耕地只占全部耕地的39.9%。
而耕地中存在各种各样障碍因素的占60.1%。
主要障碍因素有溃涝、干旱、缺水、风沙、盐碱、水土流失等.由于耕地受障碍因素的制约,严重的影响农业生产水平的提高。
(3)地资源贫乏
据统计。
我国耕地后备资源即使全部开发成耕地.人均增加耕地也不足0.1亩,而且建国以来。
经过长期开发.剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地。
因此.我国必须要保护耕地.切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。
2.我国耕地保护存在的问题
近年来,我国由于城市化进程加快以及一些人为因素,造成耕地锐减,我国的耕地保护面临着日益严峻的形势。
(1)耕地面积急剧减少
2012年,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办就加快推进农业科技创新有关情况举行的发布会上指出,中国农业的人均占有的自然资源非常少,目前人均大概只有1.38亩的耕地,不到0.1公顷。
以此同时,我国人口却以年平均1000万人的速度增加,人均耕地已低于专家测算的维持温饱的最低极限的人均耕地0.1公顷的水平,处于理论上的“饥饿线”之下。
全国有30%(666个)县(市)人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线,其中近70%(463个)的县(市)人均耕地低于0.5亩。
(2)耕地质量不断下降
我国低于辽阔,但由于自然条件影响,耕地质量表现以中等为主,中、低产田所占比例超过60%。
且近年来耕地质量有不断下降的趋势。
据调查统计,目前全国有50%左右的耕地不同程度存在环境恶化和地力下降问题,每年造成的经济损失约为50亿元;受到水污染,重金属、氟化物、农药、化肥、地膜等多方面土壤污染不断增加,自然灾害损毁耕地持续增长,水土流失和土地沙化、盐碱化亦直接影响到耕地质量,造成耕地养分流失,土壤退化。
(3)后备资源严重缺乏
据土地利用总体规划工作前期调查数据表明我国可开发耕地后备资源已锐减至不足500万公顷,且分布不均,主要集中在干旱缺水,交通不便的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平原以及沿海滩涂。
由于其自身质量差,开发后极易引起风蚀、沙化、水土流失和次生盐渍化等土地退化和生态问题。
因此,靠开发后备土地资源来实现耕地占补的数量平衡已经十分困难,要实现耕地占补的质量平衡更是难上加难。
(4)粮食安全问题渐已显现
耕地面积的不断减少,造成我国粮食播种面积呈现下降趋势。
如2011年,我国粮食的总产量约为57121万吨,按照每人每年400公斤的最低需粮标准,粮食总产量与需求量存在较大差距,已向耕地保护工作敲响了警钟。
三、建设用地规模控制和耕地保护对土地利用规划的影响
土地利用规划是对一定区域在未来一段时间内土地利用超前性的计划和安排。
是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。
土地利用规划的核心是控制建设用地规模,促进土地节约集约利用。
耕地保护也日益成为土地利用规划的重中之重。
因此,将节约集约用地理念贯穿于土地利用规划的全过程,是实现土地可持续利用,推进资源节约型社会的必然选择。
1.节约集约用地与土地利用规划
实施诸如建设用地规模控制和耕地保护的土地调控政策,从本质上和目的上来说就是节约集约用地。
节约集约用地对土地利用规划起着监测和反馈作用。
信息反馈是实现土地节约集约利用控制的基本方法。
土地利用规划通过坚决有效的批后监督和管理土地利用规划的动态监测及规划信息系统来判定土地利用行为是否规范有序,是否符合土地节约集约利用的方向,对土地节约集约利用起着重要的监测作用。
同时,在规划的制定和实施中,可及时判断已经采取的规划措施是否能保障土地节约集约利用,发挥反馈作用。
通过反馈,及时变更或强化规划实施措施,提出一系列调控各业各类用地的目标及政策,从而使土地利用系统向有序、稳定、平衡的持续利用方向发展。
2.对土地利用规划修编程序的影响
土地利用规划的编制程序随着土地利用规划的理论发展已经比较成熟了,但要从建设用地规模控制和耕地保护的视角来编制土地利用规划程序还具有一定的挑战,尤其是涉及相关指标的设定,必须严格按照控制建设用地规模和保护耕地的原则来编制土地利用规划的程序。
在《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》中,其中,在第四章中节约集约利用建设用地中,明确强调要严格控制建设用地规模和保护耕地。
因此,实行建设用地规模控制和耕地保护的主要调控政策,必然会以此为规划理念来贯穿于土地利用规划的修编、实施和管理中,使其实施效果更加明显。
3.对土地利用规划修编方法的影响
土地利用规划是一个复杂的动态系统,但也是一个可控系统,即可以通过控制诸如建设用地规模控制和耕地保护等土地利用行为,使之与其相关因素动态协调,从而控制系统的状态。
土地利用规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划,其编制的过程是多目标的统筹协调过程。
因此,现行的主要土地调控政策或多或少都会对土地利用规划修编方法产生一定的影响和作用。
4.对土地利用规划内容的影响
土地利用规划的核心内容就是研究如何实现社会经济发展对土地数量、质量、结构和布局方面的供求平衡,以保证土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。
一般来说,土地利用总体规划的内容主要有:
确定土地利用方向;调整土地利用结构,确定各业用地指标;划定土地利用区,编制土地用途,确定各用地区域的土地用途管制规则;制定实现规划目标的行动路线、方案和政策措施。
其核心就是以节约集约用地的理念来合理安排好耕地及基本农田保护与非农业建设用地配置。
因此,在制定土地利用规划内容时,需要参考建设用地规模控制和耕地保护等调控政策,制定实现规划目标的方针、战略、方案和政策措施。
5.对土地利用规划实施和管理的影响
作为土地利用规划的继续和规划实施的重要保证,规划管理应该着眼于土地资源的节约集约利用,严格控制建设用地规模和耕地保护,并将其贯穿于规划管理的全过程之中。
实施建设用地规模控制和耕地保护的土地调控政策,可以作为参考原则,也可以作为硬性指标,对土地利用规划的实施和管理都有重要的影响。
四、结语
目前土地规划面临的主要问题是耕地保护指标难以完成,不能对建设用地进行有效的控制,这些问题的产生除了是土地利用规划修编本身的原因及现行土地土地利用规划管理制度本身的原因外,还和土地保护、开发之间的利益关系有重要联系。
因此,在开展土地利用规划还需要协调好各方利益,才能顺利的实施和完成土地利用规划。
总之,面对因我国人口、工业化和城镇化三个高峰期的到来而加剧的土地需求矛盾,需要以建设用地规模控制和耕地保护为主要的土地调控政策,辅之于土地管理的“龙头”——土地利用规划来协调和控制,实现经济、社会和生态的可持续发展。
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[5]周霖.有关我国耕地现状、问题及耕地保护分析[J].探索研究,2010(6).
附表1
耕地保有量、基本农田保护面积指标
附表2
建设用地指标
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