丹东市土地利用总体规划说明.docx

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丹东市土地利用总体规划说明

丹东市土地利用总体规划说明

（2006—2020年）

丹东市人民政府

二〇一一年十二月

附表1：

丹东市土地利用结构平衡表（2006—2010年）

附表2：

丹东市土地利用结构平衡表（2006—2020年）

第一章规划修编背景

第一节自然社会经济概况

一、自然概况

（一）位置与范围。

丹东市位于辽宁省东南部，地理坐标为东经123°22′—125°42′，北纬39°43′—41°09′。

东南与朝鲜民主主义人民共和国隔江相望，东北隔浑江与吉林省相接，北连本溪、辽阳，南界鞍山，西南与大连市毗邻，南临黄海，区域面积1522197公顷，占辽宁省土地总面积的10.28%。

（二）地质地貌。

丹东市主要由长白山余脉和千山山脉东延部分构成。

山体多呈北东向延伸，部分呈东西向和北西向展布，属辽东丘陵东部。

自北向南依次排列着中低山区、低山丘陵区和波状平原区3个次级地貌单元，形成北高南低的地势特征。

山地和丘陵约占总面积的72%，平原谷地占28%。

（三）气候条件。

丹东市位于欧亚大陆东岸中纬度地带，属湿润性暖温带季风气候。

丹东是我国北方雨量最多的地区，年均降水量670—1200毫米，年均温8.5℃，1月均温-8℃，7月均温22℃。

与内陆相比，冬暖夏凉，气候湿润，四季分明。

（四）水文水系。

丹东市水系发达，全市共有大小河流1361条，分属鸭绿江水系、大洋河水系和沿海水系，河库众多，水源丰沛，水质优良，水资源总量占辽宁省的1/4。

全市人均水资源3846立方米，为辽宁省的4.5倍，水资源条件得天独厚，为辽宁乃至东北的“水都”。

（五）植被资源。

丹东市植被资源丰富，仅林地就占全境总面积的64.27%，为辽宁省重点林区之一。

有林地面积列全省第一，森林蓄积量4010万立方米，列全省第二，森林覆盖率达65.9％，列全省第三。

全市有670000公顷森林划为国家公益林和省级天保工程，其中国家公益林358000公顷，省级天然林312000公顷，是辽宁省东部的重要生态屏障。

林下中草药等野生植物资源种类繁多，品种齐全，列入保护名录的野生植物有418种，宽甸县是辽宁省稀有的天然中草药库。

（六）矿产资源。

丹东市矿产资源种类较多，有能源、金属、非金属矿产63种，其中已开发利用的45种。

硼、大理石、黄金以及铅锌等，在全省乃至全国占有重要地位。

丹东地区的地热资源比较丰富，全市目前共有温泉17处，约占全省1/3。

（七）旅游资源。

丹东市旅游资源占地150000公顷，有国家级、省级以上风景名胜区、自然保护区和森林公园24处，为中国最美的边境城市、优秀的旅游城市和辽宁省园林城市，现正积极创建国家环保模范城市和生态城市。

二、社会经济发展概况

（一）人口与区划。

到2005年，丹东市总人口为241万人，其中城镇人口为141万人，农村人口为100万人。

现辖东港市、凤城市、宽甸满族自治县和振兴、振安、元宝三个市辖区，60个建制镇、4个乡（含3个民族乡）、24个街道。

丹东大陆海岸线长125公里，沿海有大鹿岛、獐岛等岛屿。

（二）交通条件。

丹东市交通便利，四通八达，已形成陆、海、空立体交通运输格局。

现已开通丹沈铁路、丹沈高速公路、丹大高速公路。

民航可直达北京、上海和韩国首尔。

现正在建设东北东部铁路和丹通、丹海高速公路。

沈丹、丹大铁路也正在规划建设中。

丹东港作为中国东北东部地区唯一国际商港，现拥有大东、浪头两个港区，共有生产性泊位16个。

（三）经济社会发展。

2005年，丹东市地区生产总值达到326.31亿元，其中，第一产业52.47亿元，第二产业133.33亿元，第三产业140.51亿元。

全社会固定资产总额为123.12亿元；外贸进出口总额为19.44亿美元；全年财政收入达到39.12亿元，其中地方财政收入16.82亿元，地方财政支出为38.86亿元；全年税收总额为33.83亿元；职工工资总额为26.33亿元，农民人均纯收入达到4178元。

第二节土地利用现状分析

一、土地利用结构分析

根据2005年土地利用变更调查数据，全市土地总面积为1522197公顷。

具体土地利用结构为：

（一）农用地结构。

2005年末全市有农用地1268455公顷，占土地总面积的83.33%。

其中，耕地面积206802公顷，占土地总面积的13.59%；园地面积43015公顷，占土地总面积的2.83%；林地面积978340公顷，占土地总面积的64.27%；牧草地面积10100公顷，占土地总面积的0.66%；其他农用地30198公顷，占土地总面积的1.98%。

（二）建设用地结构。

2005年末全市有建设用地71143公顷，占土地总面积的4.67%。

其中，城乡建设用地面积49309公顷，占土地总面积的3.24%；交通水利用地面积17507公顷，占土地总面积的1.15%；其他建设用地面积4327公顷，占土地总面积的0.28%。

（三）其他土地结构。

2005年末全市有其他土地182599公顷，占土地总面积的12.00%。

其中，水域面积132681公顷，占土地总面积的8.72%；自然保留地面积49918公顷，占土地总面积的3.28%。

二、土地利用效率分析

（一）土地利用程度。

2005年末全市土地利用率为88.00%，远低于辽宁省95.09%的平均水平；土地垦殖率为13.59%，大大低于辽宁省27.63%的平均水平；土地开发强度为4.67%，远低于辽宁省9.25%的平均水平。

（二）土地利用效益。

2005年末全市建设用地地均二、三产业产值为38.49万元/公顷，低于辽宁省52.20万元/公顷的平均水平；建设用地地均固定资产投资额为17.31万元/公顷，远低于辽宁省30.69万元/公顷的平均水平；地均地区生产总值为2.14万元/公顷，远低于辽宁省5.41万元/公顷的平均水平；城镇化率58.51%，略低于辽宁省58.7%的平均水平；森林覆盖率65.9%，大大高于辽宁省35%的平均水平。

第三节上轮规划实施评价

一、上轮规划主要指标执行情况

《丹东市土地利用总体规划（1997—2010年）》（以下简称上轮规划）实施9年来，各项指标执行情况如下：

（一）建设占用耕地指标。

上轮规划确定的新增建设占用耕地指标为2667公顷，1997—2005年已使用建设占用耕地指标2063公顷，结余指标604公顷，结余率22.65%。

（二）补充耕地指标。

上轮规划确定的土地整治补充耕地指标为6067公顷，1997—2005年已补充耕地3060公顷，尽管未达到规划目标，但完成了耕地占补平衡任务并略有结余。

（三）耕地保有量指标。

上轮规划确定的耕地保有量为208745公顷，2005年耕地面积206802公顷，与规划目标相比耕地保有量缺口量为1943公顷，主要原因为农业结构调整占用耕地超过规划指标。

（四）基本农田保护指标。

上轮规划确定的基本农田保护面积为180942公顷，基本农田保护率为87.02%。

2005年，丹东市基本农田保护面积180942公顷，较好地完成了上级下达的保护任务。

（五）新增建设用地指标。

上轮规划确定规划期内全市新增建设用地面积为5475公顷。

1997—2005年新增建设用地面积为2809公顷，结余指标2666公顷，结余率48.69%。

新增建设用地规模基本能保障丹东市经济社会发展的合理用地需求。

二、规划实施的主要成效

上轮规划实施期间，全市严格实施土地利用管理，较好地协调了各类、各业、各区域用地矛盾，规划实施成效显著：

（一）土地宏观调控能力得到提高。

上轮规划实施期间，全市严格执行土地用途管制和土地利用年度计划管理，规范批地、供地、用地秩序，较好地协调了各业用地矛盾，土地管理参与宏观调控的针对性和有效性不断增强。

（二）耕地和基本农田得到有效保护。

上轮规划实施期间，全市通过逐级落实耕地保护目标责任制，实现了耕地占补平衡，落实了180942公顷基本农田保护任务，农用地整治力度进一步加大，耕地特别是基本农田质量得到提高。

（三）城镇和重点项目用地得到保障。

上轮规划实施期间，全市科学调控了建设用地增量，沿江沿海开发开放用地得到保障，新增城镇工矿用地864公顷，新增交通、水利等基础设施用地1945公顷，建设用地地均生产总值从1996年的20.48万元/公顷提高到45.82万元/公顷。

（四）土地生态环境质量得到提升。

上轮规划实施期间，全市林地、水域、湿地等重要生态用地面积有所增加，各类自然保护区、森林公园、水源保护区和风景名胜区得到保护，工矿废弃地得到修复整治，土地生态系统服务功能稳步提高。

三、存在的问题与不足

（一）规划指标分配不够合理。

主要表现在县（市、区）指标需求的不平衡以及部门用地需求的不平衡。

由于上轮规划规划编制时经验少、时间紧，人员、技术、资料等相对缺乏，规划调研时间短，没有充分吸取各方面的意见，对全市的经济增长预测偏低，对各县（市、区）的用地需求预测不够准确。

同时在编制规划时，由于各部门重视程度不够，导致规划编制不够科学、合理，这些因素到目前已经影响了规划的实施。

（二）公众参与程度较低。

上轮规划在编制、实施过程中，公众参与主要表现在规划调整的听证和专家论证上，重点只是衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观全局的角度来审视规划的协调性，广大社会公众并没有真正参与制定规划方案中来，公众参与和社会监督的作用没有真正得到发挥。

（三）规划缺乏弹性和预见性。

上轮规划方案以刚性为主，弹性不足，对未来土地趋势变化预测不够准确，对经济形势变化及经济社会发展需要缺乏必要的预见性。

另外，由于受计划经济思想的沿袭，规划内容中一些应由市场机制调节的用地安排过细，而对土地利用的质量效益、结构、布局和时序安排上的控制与引导重视不够；受社会发展水平限制，规划前瞻性不够，上下级规划之间反馈不充分，使得下级规划处于被动状态，规划确定的目标任务，不能完全满足经济社会发展的合理需求。

第四节规划修编的必要性

一、适应宏观发展政策调整的需要

上轮规划经国务院批准实施以来，丹东市经济社会形势发生了巨大变化。

在科学发展观引领下，全市经济社会逐步走上了城乡统筹、区域统筹、人与自然和谐发展的轨道；国家实施了东北老工业基地振兴战略，辽宁沿海经济带发展也上升我国家战略，为丹东市带来了难得的历史性机遇，丹东市经济社会逐步进入了一个快速发展的阶段；农业发展步入新的历史阶段，农业生产方式正逐步从粗放型向集约型转化。

在此背景下，上轮规划已经出现了许多不适应新形势的地方，规划思路和内容需要调整和更新，因此，有必要及时进行规划修编，以利于满足丹东市经济社会持续发展对各类用地的合理需求。

二、保障经济社会可持续发展的需要

随着国家扩大内需、加强基础设施建设、加快城镇化策略的实施，使丹东市交通、水利等各项建设工程相继开工建设，非农建设占用了大量的土地尤其是耕地，保护耕地尤其是保护基本农田的压力增大；社会主义新农村建设目标、农业结构调整政策的变化及加大土地生态保护力度等，使丹东市土地利用格局发生了很大变化。

丹东市近几年地区生产总值每年以17%左右的速度增长，全市经济社会发展已经步入快车道，全面建设小康社会的步伐将进一步加快。

因此，为保障丹东市经济社会发展目标的实现，需要进行规划修编。

三、统筹和优化土地利用格局的需要

上轮规划中由于土地利用结构和布局调整及土地用途管制没能充分满足土地宏观调控的需要，统筹区域和各类用地的能力不强，土地利用分区调控与管制措施不够健全，因而使规划的可操作性受到一定影响。

此外，近几年城市建设用地布局、重大基础设施布局等实际实施情况也与上轮规划偏离较大，特别是丹东东港同城化发展的进程加快，使得丹东都市区及其四大功能组团的用地格局发生了重大调整。

如果不及时修编规划，现实与规划将严重背离，使得规划失去了严肃性，规划的指导和调控作用也将日益削弱。

因此，有必要进行土地利用总体规划修编。

四、落实各项土地利用任务的需要

本轮规划确立了保护资源、保障发展和保育生态的多元化规划目标。

上轮规划由于规划目标过于单一，无法适应新时期工业化、城镇化和农业现代化的发展需要，急需建立全新的约束性指标和预期性指标相结合的规划指标体系。

与上轮规划相比，本轮规划在耕地保护理念上向数量、质量和生态全面管护转变，突出强调了土地生态环境建设，增加了土地利用功能分区管制要求，扩充了城乡建设用地空间管制等内容，耕地保有量、基本农田变化任务、新增建设用地及占用耕地、土地综合整治任务也发生了变化。

为落实上级规划下达的各项土地利用任务，必须进行规划修编。

五、提高规划科学性和可操作性的需要

土地利用是一个动态和开放的系统，只有对其变化进行连续不断的观察、监测、分析和评价，才能把规划的编制、实施和用地格局调整优化结合起来。

上轮规划编制手段主要是传统手段，急需采用地理信息系统、遥感、全球卫星定位系统等先进技术手段和方法，通过规划修编，逐步建立规划决策支持系统和规划实施监测与评价系统，实现规划编制、实施管理、动态监测、绩效评价的科学化。

第二章规划修编依据与过程

第一节规划修编主要依据

一、法律法规依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》；

（二）《中华人民共和国城乡规划法》；

（三）《中华人民共和国环境保护法》；

（四）《中华人民共和国森林法》；

（五）《中华人民共和国水土保持法》；

（六）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（七）《基本农田保护条例》；

（八）《土地利用总体规划编制审查办法》；

（九）《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

（十）《辽宁省基本农田保护办法》。

二、政策技术依据

（一）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

（二）《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发〔2003〕11号）；

（三）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

（四）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

（五）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）；

（六）国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；

（七）国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）；

（八）国土资源部《关于印发〈报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法〉的通知》（国土资发〔2006〕54号）；

（九）辽宁省国土资源厅《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的通知》（辽国土资发〔2005〕149号）；

（十）《辽宁省国土规划纲要（2006—2030年）》；

（十一）《辽宁省土地利用总体规划（2006—2020年）》；

（十二）《丹东市土地利用总体规划（1997—2010年）》；

（十三）丹东市国民经济和社会发展规划；

（十四）辽宁省沿海经济带发展规划；

（十五）丹东市土地利用总体规划修编前期工作成果；

（十六）市级土地利用总体规划编制规程和制图规范。

第二节规划修编简要过程

本轮规划修编工作主要包括修编前期工作、确定规划目标、制定规划方案、拟定规划大纲、编制规划成果和成果论证上报六个工作阶段：

一、修编前期工作阶段

2008年5月至2008年12月，市政府专门成立了由分管市长担任组长的丹东市土地利用总体规划修编工作领导小组，制定了工作方案，落实了工作经费，选定了技术协作单位，组织完成了现行规划实施评价，以及耕地和基本农田保护、优化城乡建设用地与布局、统筹区域土地利用、土地节约集约利用、土地利用战略、土地利用与生态环境建设、规划实施保障措施、丹东市用地需求预测等8个专题研究报告。

二、确定规划目标阶段

2009年1月至2009年4月，根据上级下达的土地利用调控指标，结合丹东市的实际，明确规划的指导原则，制定土地利用战略及规划基本策略，进而确定规划的总体导向目标和具体调控目标：

（一）确定总体导向目标。

根据丹东市国民经济和社会发展“十一五”规划及其远景规划，明确全市经济社会发展目标，据此确定基于保护资源、保障发展和保育生态的土地利用规划总体导向目标。

（二）明确具体调控目标。

根据辽宁省下达的各项土地利用调控指标，整合丹东市的资源禀赋、环境容量和经济社会发展需求，确定全市土地利用总体规划的具体调控目标。

三、制定规划方案阶段

2009年5月至2009年6月，根据省级规划的要求和丹东市的规划目标，从不同侧重点拟定多个规划备选方案，列出推荐方案，并通过对比、分析、评价，形成全市土地利用规模结构调整和空间布局优化的总体方案，提出土地利用战略、基本策略、规划目标和主要调控指标，明确保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地、协调土地利用与生态建设的途径，划定土地利用综合区和土地利用功能区并明确调控措施和管制规则，制定城乡建设用地空间管制分区方案，强化各县（市、区）土地利用调控，并提出实现规划目标的保障措施。

四、拟定规划大纲阶段

2009年7月至2009年9月，根据规划方案拟定规划大纲并征求各县（市、区）人民政府、市直有关部门和有关专家的意见。

市直部门主要征求了市财政局、市发展和改革委员会、市经济委员会、市住房和城乡建设委员会、市农村经济委员会、市人口和计划生育委员会、市林业局、市水利局、市交通局、市旅游局、环境保护局、市海洋渔业局、市信息产业局、市统计局、市电业局、丹东临港产业园区管委会、丹东环保产业园区管委会等部门和单位的意见，各县（市、区）人民政府主要征求了丹东市所辖的振兴区、元宝区、振安区、东港市、凤城市和宽甸县的意见。

与此同时，规划修编办公室组织有关专家召开规划大纲的专家评审论证会，就规划大纲中的政策、技术问题和规划方案等方面进一步听取专家的意见，对规划大纲进行修改完善。

规划大纲经市政府常务会审查同意后，上报辽宁省国土资源厅和国土资源部。

2009年9月10日，国土资源部对规划大纲予以正式审查通过。

五、编制规划成果阶段

2009年10月至2010年5月，根据国土资源部审查通过的规划大纲，进一步调整土地利用规模结构，优化土地利用总体空间格局，完善土地利用区域调控与管制方案，细化中心城区土地利用控制和土地利用重大工程，落实重点建设项目数量及用地规模，深化规划实施保障措施，并编绘规划成果图件，形成规划初步成果。

规划初步成果于2010年5月初进一步征求了各县（市、区）人民政府、市直各部门和有关专家的意见，经修改完善后形成规划成果送审稿。

六、成果论证上报阶段

2010年6月至2010年7月，对规划成果送审稿进行了专家论证和听证，根据专家和听证代表提出的修改意见和建议，对规划成果进行了进一步完善，经市政府常务会议审议通过后，由市政府正式上报省政府并转报国务院审批。

第三节规划修编主要成果

一、前期工作成果

前期工作阶段主要形成了以下成果：

（一）《丹东市土地利用总体规划（1997—2010年）实施评价报告》；

（二）《丹东市耕地和基本农田保护研究》；

（三）《丹东市城乡用地结构和布局研究》；

（四）《丹东市节约用地和集约用地研究》；

（五）《丹东市土地利用战略研究》；

（六）《丹东市统筹区域土地利用问题研究》；

（七）《丹东市土地利用与生态环境建设研究》；

（八）《丹东市土地利用总体规划实施保障措施研究》；

（九）《丹东市用地需求预测研究报告》。

二、规划大纲成果

规划大纲阶段主要形成了以下成果：

（一）《丹东市土地利用总体规划大纲（2006—2020年）》；

（二）《丹东市土地利用总体规划大纲说明（2006—2020年）》；

（三）《丹东市土地利用总体规划大纲（2006—2020年）指标测算数据册》；

（四）《丹东市土地利用总体规划大纲（2006—2020年）图集》。

三、规划文本成果

规划成果阶段主要形成了以下成果：

（一）《丹东市土地利用总体规划（2006—2020年）》；

（二）《丹东市土地利用总体规划说明（2006—2020年）》；

（三）《丹东市土地利用总体规划（2006—2020年）图集》。

第三章资料来源与数据采用

第一节基础资料来源

本轮规划修编中所采用的基础资料来源于丹东市国土资源局、市财政局、市发展和改革委员会、市经济委员会、市住房和城乡建设委员会、市农村经济委员会、市人口和计划生育委员会、市林业局、市水利局、市交通局、市旅游局、环境保护局、市海洋渔业局、市信息产业局、市统计局、市电业局、丹东临港产业园区管委会、丹东环保产业园区管委会等市直各部门、直属机构以及各县（市、区）人民政府，资料涉及丹东市1996—2005年经济社会发展、城乡建设、产业发展、基础设施建设、生态环境保护等各方面的相关资料。

第二节基础数据采用

一、土地利用数据

本轮规划修编采用的土地利用现状数据为辽宁省国土资源厅确认的2005年丹东市土地利用变更调查数据，历年土地利用数据主要采用丹东市1997—2005年历年土地利用变更调查数据，闲置低效用地数据主要来源于全市“四查清、四对照”成果。

土地分类在过渡期分类的基础上，根据本轮规划的需要进行了适当归并，将土地利用现状归并成两级分类，一级地类为农用地、建设用地、其他土地；二级地类为农用地中包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，建设用地中包括城乡建设用地（含城镇工矿用地和农村居民点用地）和交通水利用地、其他建设用地，其他土地中包括水域、自然保留地。

由于丹东市在2006年将元宝区蛤蟆塘镇更名为金山镇，2007年将东港市前阳镇的海龙村（整建制）、胜利村（部分）、新安村（部分）、平安村（部分）、友好村（部分）、安康村（部分）及大东港区域划入丹东市振兴区安民镇，将汤池镇划入丹东市振兴区，为了保证规划的现势性和可操作性，将规划基础数据按照新的行政区划进行了相应的拆分和归并。

根据新修订的丹东市城市总体规划，丹东市的中心城区城市用地规划范围包括老城片区、新城片区、金山片区、前阳南片区和临港东片区。

由于统计口径与变更调查资料更新不及时的原因，中心城区内的城镇用地变更调查统计数偏小，原因是部分工矿用地及农村居民点用地也应纳入城镇用地统计范围内。

上轮规划确定的1996年丹东市中心城区城市用地面积为4600公顷。

现据实调查，通过城乡建设用地内部转换，确定2005年丹东市中心城区建设用地面积为7689公顷。

二、相关规划数据

本轮规划修编中涉及的相关规划数据主要参考了《丹东市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》及“十二五”规划设想、《丹东市城市总体规划（2009—2020年）》以及全市交通、水利、能源、林业、农业、环保等部门的相关行业规划。

三、经济社会发展数据

本轮规划修编中的有关经济社会发展基础数据均采用了统计部门正式公布的法定数据。

其中人口基础数据综合了丹东市计生委、公安局和统计局提供的相关数据，并根据省级规划确定的人口数据进行了修正。

第四章经济社会发展战略目标

第一节经济社会发展优势分析

一、自然和旅游资源优势

丹东市自然资源丰富，林地面积占辽宁省林地总面积的17.19%，位列全省第一；有1361条大小河流和水丰、铁甲、土门子等大中型水库8座，水库水面达8779公顷；矿产资源种类较多，已探明储量的矿产资源有金属、非金属、能源等63种，温泉17处，其中硼、黄金、铅、锌等储量和产量在全国占有重要地位；拥有鸭绿江、凤凰山、青山沟、大孤山等风景名胜区，白石砬子、鸭绿江口滨海湿地等11个自然保护区，五龙山、蒲石河、黄椅山等7个森林公园，旅游观光资源面积达100000公顷以上。

2001年，丹东市被国家旅游局正式批准为中国优秀旅游城市。

二、便利的交通区位优势

丹东市铁路、公路、港口、机场等综合交通基础设施完备，现有丹东至沈阳铁路，丹东至沈阳高速公路、丹东至大连高速公路，丹东港（含浪头和大东港区）和丹东浪头机场。

东北东部铁路和沈丹客运专线、丹大快速铁路、鸭绿江公路大桥建