财政部门应如何建立防治小金库长效机制建设的浅议.docx
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财政部门应如何建立防治小金库长效机制建设的浅议
财政部门应如何建立防治“小金库”
长效机制建设的浅议
自落实财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》(财监字[1995]第29号,以下简称《通知》)以来,各级财政部门在治理“小金库”问题上取得了显著成效。
2009年,2010年中央纪委、监察部、财政部、审计署就开展“小金库”治理的范围、重点和政策作出了明确的规定,这充分说明了党中央、国务院对“小金库”专项治理工作的高度重视,也彰显了党中央坚决惩治和预防腐败的信心和决心。
十多年来,随着我国经济和社会各个领域的快速发展,各行政、事业单位和社会团体等组织之间的经济往来呈现前所未有的多元化、复杂化,而相应的法律法规体系却未及时建立健全,一定程度上为“小金库”的滋生提供了新的环境和条件,给治理“小金库”工作带来了新的问题和挑战。
一、对“小金库”定义的新理解与新分析
(一)对“小金库”定义的新理解
根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》(中办发[2009]18号)精神,“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其他形成的资产。
这一规定是判定是否“小金库”的新定义和新标准,从这一最新、最权威的定义可以看出,不管其资金来源是否合法的或违法的,只要不纳入单位规定账簿核算管理,就是“小金库”。
(二)当前“小金库”现状及基本特点
近年来,由于加大了“小金库”的查处力度,尤其是财政国库集中支付制度改革、非税收入收缴制度改革等一系列财政改革的推行,建立了较为完善的国库单一账户体系,各部门、各单位的财政性资金通过该体系运行,基本处于财政的全程监管之下,有效地减少了各部门、各单位私设“小金库”的条件,极大地增加了“小金库”存在的困难和风险。
在这种情况下私设的“小金库”更具有隐蔽性,形式更加多样化,资金存放周期短、周转快,难以确定其属性,为查处带来了极大的难度。
当前“小金库”具有以下新的共同的特点:
一是手段狡猾,更具有隐蔽性。
随着党中央惩治和预防腐败斗争的不断深入,“小金库”的存在也更加具有隐蔽性。
比如做账外账、假账,甚至不做账、公款私存等,仅限个别主要领导与具体承办者知道,即使案发后也都有着共同的防御心理和“攻守同盟”行为,给查处带来很大的困难。
二是其存在领域具有集中性、特定性。
经过多年的清查治理,各单位普遍私设“小金库”的现象已大大减少,“小金库”现象正在向掌握着资金分配权、国有资源管理权和关系国计民生的重要部门和行业集中,诸如交通、教育、卫生等领域。
三是“集体负责”,具有小团体共伙性。
利用“小金库”实施违纪违法行为,由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气,让单位全体干部职工共同以奖金和补贴等名义私分国有资产,可谓是“利益均占,风险集体共担”。
四是问题难定性。
通过查处“小金库”多数单位都是领导假跑项目,以请客送礼和业务往来为名,行自己贪占、个人得好处之实。
用假发票、白纸条,在“小金库”如数报销,少则几千多则几万元,这些钱的性质兼而有之,分辨不清难以定性,只好以违纪处理。
(三)“小金库”的来源、存在形式及开支去向
“小金库”的资金来源及形成大多与其职权、职能、资产的所有权有关。
利用这种权力搞账外收入,甚至其权限大小同“小金库”数额在一定程度上呈相关性。
“小金库”的资金多从如下渠道而来:
一是收入不入账,即“瞒”、“截”。
这是最常见的一种形式。
即采取收入不入账或少入账的方法,把正常的经营收入和预算外收入隐瞒或截留下来,账外设账、逃避监督;或把经营收入、营业外收入、预算外收入转移到下属单位或业务往来单位,甚至私放私存,形成“小金库”。
二是虚列支出。
通过弄虚作假、套取资金设立“小金库”也是一种较为普遍的方式。
如一些单位通过编制虚假开支名目和开支对象,截留、套取、骗取财政资金(工资、福利、救灾款物等);一些单位以劳务费、办公费、工程费等名义,通过直接购买假发票虚列支出;有的单位利用建设项目的机会,由分包单位开出假工程结算单计入成本,转移资金存入“小金库”,套取现金,将款项转移到账外。
三是以收抵支。
这其实是收入不入账的一种变化形式。
如将支出直接与应收款相抵,既逃避了税收,又逃避了监督,在账外形成了“小金库”;将房屋等资产出租给酒店等市场经营者,对应收取的租金部分或全部不收取,而通过在承租方开支招待费、或由承租方提供等值物品等进行收支相抵,双方既隐瞒了收入和支出,又少缴了税金。
四是转移隐匿。
如在“工会账”、“食堂账”中列收列支,将“工会账”、“食堂账”变成其私设“小金库”的“避风港”;或将账外资金委托他人保管;或以项目费、协作费等名义将资金通过各种形式转移到其他单位开支等。
随着我国社会主义市场经济的发展,“小金库”的存在形式也呈现出多样化的特点,如实物、现金、存款、有价证券、外币、资产等等。
“小金库”的资金通常有如下去向:
一是以为职工谋福利为借口乱发奖金、补贴。
二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账,名曰为公,实则为私,今天给人以方便就是图明日自己的便利。
三是小团体旅游的费用。
四是购置不便公开的商品。
五是少数几个人私分。
六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。
七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税,结果等于二次发放工资、奖金等。
(四)“小金库”的危害以及产生根源
1、“小金库”是违纪违法腐败行为滋生的土壤。
“小金库”为少数领导者违规使用资金提供了条件,成为贪污挪用或集体私分的对象,导致某些部门单位腐败问题层出不穷,成为滋生腐败的“温床”。
一是腐蚀了党的领导干部。
由于“小金库”管理和支配往往掌握在党员领导干部手里,且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无帐等现象,这样,不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌,而且给少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”;二是助长了“拜金主义”。
“小金库”已成为一些单位领导干部游山玩水、乱奖滥发、隐瞒报账内容等非正常开支的重要渠道,对“拜金主义”思潮的滋生起着推波助澜的作用;三是损害了干群关系。
少数党员领导干部凭借“小金库”请客送礼、侵占私分、贪污挪用等不法行为,一旦被揭露,在群众中会造成恶劣的影响,容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任,这种损害领导干部公仆形象的行为,同样也严重损害了干群关系。
2、“小金库”造成国有资产流失。
现在“小金库”的资金数额越来越大,有的“小金库”的数额已上十几万、上百万,甚至上千万,“小金库”的资金大多来源于截留或转移的各种收费罚没收入、国有资源有偿使用收入等,给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。
中央对“小金库”禁止与查处,可谓是三令五申,但却屡禁难止,其原因有三:
(1)部门利益驱动是“小金库”存在的思想根源。
部分领导干部财经法纪意识淡薄,自我监督意识不强,在思想上不重视财经政策、法规和规章的学习,对财经政策、法规不熟悉。
工作中忙于事务,不重视管理,特别是财政财务管理,放任自流,有些内部控制不健全,甚至有的领导干部受部门利益驱动,置国家财经法规于不顾,私设“小金库”、账外账以满足一己私用。
(2)财政财务管理制度执行不严。
为进一步深化财政体制改革,从源头上预防和治理腐败,近年来实行财政国库制度改革,清理单位银行账户,但部分单位执行制度不严格、不到位,私存部分资金,设置账外账,这些资金既未纳入财政部门监管,也不向本单位职工公开,非常隐蔽,难以发现和查处。
(3)外部监督不健全。
在外部监督方面,制度不全,体制不顺,机制不活的情况依然存在,对领导干部的监督没有达到全面、全程监控的程度,监督的广度、深度都有待加强,还存在领导干部任职多年从未监督的死角,尤其是对领导干部及所在单位违规设置“小金库”、账外账的严重违反财经纪律和廉政规定等问题的责任追究尚未形成一种态势,往往只是对单位进行处罚,对个人责任追究较少。
(4)内部监督不到位,致使内部监督控制制度形同虚设。
尽管相当多的部门都制定了财务务管的内部监督控制制度,但由于受各种因素的制约,内部监督控制制度执行不到位,就百色市近年来查处的“小金库”案件来看,大部份都设有内部控制制度,但都得不到执行,从而产生了“小金库”的行为。
二、当前财政部门在防治“小金库”方面存在的薄弱环节和问题
当前财政部门在防治“小金库”方面存在的薄弱环节和主要问题:
一是财政国库管理制度改革虽进展较快,但由于对改革的认识未完全到位,各项配套措施欠完善,技术保障水平较低,在改革运行过程中还存在许多问题,从而影响了治理“小金库”成果。
二是目前单位现金支付仍处于财政动态监控视野之外,一些预算单位通过各种方式套取现金,设置账外账,规避监管,成为财政资金支付管理的一个“盲区”,为“小金库”的滋生提供了条件。
三是预算单位银行账户后期监管的力度乏力,银行账户管理系统没能与国库集中支付系统有机的结合,加之目前实行零余额账户与基本账户双轨并行,造成对单位的违规转账行为监管困难。
另外就目前的账户管理情况看,单位基本建设账户管理混乱,一个单位有一项工程就开设一个账户,有的单位基建项目早已竣工决算由于种种原因迟迟不撤户,造成了基建账户多、管理分散,不利于监管和规范核算。
四是中央转移支付资金的打捆下达,一方面不利于专款专用,另一方面资产拨付流程长,时间久,容易造成资金的截留、挪用。
五是部分国有资产(资源)收入管理办法不够完善,为滞留、挪用留下了漏洞。
六是监管乏力甚至默许,一定程度上助长了“小金库”的发生。
目前“小金库”越来越隐蔽,手段越来越狡猾,单靠一两个部门难以应付,而相关部门协调配合还有待加强。
不仅如此,有的地方无法从财政上确保行政执法部门和单位的经费,因此就默许其从收费、罚款中自行解决,一些部门和单位便“大胆”操作,并善于“发挥”,毫无顾忌地设账外账,明目张胆地搞“小金库”。
三、进一步加强治理“小金库”的对策及建议
要彻底根治“小金库”,必须从切断“小金库”资金来源入手,消除其产生和存在的主客观条件,财政部门应建立包括思想教育、制度保证,组织协调和监督惩处为一体的综合治理体系。
(一)加强思想教育,使领导干部从主观上认识到“小金库”的危害性,做到警钟长鸣。
要使领导干部,特别是单位(部门)的“一把手”在思想上认识到搞“小金库”不仅违纪,而且违法,损害的不仅是单位、部门的利益,还有个人及家庭的悲欢荣辱。
通过典型案例,用发生在身边的人和事进行警示教育,克服侥幸心理,增强遵纪守法意识,增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。
各级领导干部要经常通过学习、反思和对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正。
(二)继续加强国库管理制度的改革,保证财政资金快捷畅通,从源头上防止“小金库”的滋生。
一是推进专项转移支付资金国库集中支付改革。
建立上下级专项补助资金国库集中支付的运行机制,建立专项资金的账户体系和支付模式,同时利用支付系统的全程跟踪、动态监控的强大信息功能,有效的保障在满足转移支付资金的规范运作的同时,避免资金的滞留、挪用,更好地实现专项资金所承载的各项政策的落实。
二是加快建立公务卡制度,把预算单位的现金支付纳入财政动态监管的视野范围内。
按照国库集中支付改革的要求,建立公务卡结算账户、零余额账户以及整个国库单一账户体系的有机结合,通过公务卡结算产生的电子转账信息,使单位的现金支付具有“雁过留声”特点,在国库动态监控系统的作用,财政部门和预算单位能及时掌握现金支付的全部信息并实现有效的监管。
三是清理各种过渡性措施。
首先,逐步取消预算单位银行账户实行“新旧账户同时运行”的过渡办法。
撤销预算单位“基本存款账户”,将单位零余额账户视同单位“基本存款账户”进行管理;其次,研究对国库管理制度改革之前预算单位历年累积的年终财政结余资金(包括历年滚存留归预算单位使用的行政事业单位经费结余、项目经费结余和基建投资包干结余等)的处理办法,对工作任务已经完成和没有具体用途的预算结余资金要及时收缴国库,减少“小金库”滋生的资金来源。
四是加强银行账户管理的工作。
随着国库集中支付改革的进一步深入,现有的银行账户管理体系已不能满足改革的需求,尤其在动态监控上缺乏后劲。
下一步需要研究如何在国库集中支付系统内建立银行账户管理系统,把转移支付账户体系、预算单位的零余额账户体系以及各系财政部门的账户全部纳入大系统的监控之中。
相应的账户申报、审批、年检等日常管理工作流程也实行网上逐级申报、财政逐级审批为主。
进一步完善国库单位账户体系,夯实国库集中支付改革的基础,同时实现账户的透明管理,铲除“小金库”的滋生土壤。
五是加强财政资金的监管,做到有法必依,执法必严。
金和对下级调度现金等财政资金也都纳入国库集中支付系统,并且使其支付申请、审核、拨付各项要求统一起来,规范财政资金拨付程序和拨付办法。
进一步强化财政管理,硬化预算约束,按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的要求,建立健全分配、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制,坚持做到有法必依,执法必严是杜绝“小金库”的关健。
六是深化政府非税收入收缴改革。
首先要加强非税收入立项审批的管理,明确执收范围,为加强征收制定制度基础;其次注重强化国库管理职能,变被动接受资金缴库为主动通过执收系统全面、及时掌握政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况,使资金通过汇缴专户在国库单一账户体系之内运行,达到有效的避免公款私存、私设“小金库”、贪污挪用等情况。
七是必须加强对票据的管理。
从近几年来所查处的“小金库”案件的经验中得出一个结论,凡是产生的“小金库”都是与票据管理有关,不是虚开税务发票,就是收入不开具财政票据,支出乱开票据,因此,加强对告诉票据的管理就会达到从源头控制“小金库”的作用。
(三)建立多部门协调配合的监管机制。
建立由监察部门牵头,财政、审计、人民银行、税务、公安参加的,多渠道的监督网络;在加强财务监督和审计监督的同时,推行政务公开,发挥群众监督。
1、加强国有资产收益的管理。
结合全国范围内开展的行政事业单位资产情况清查工作,认真落实财政部公布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,在摸清“家底”的基础上,进一步掌握行政事业单位国有资产处置收入、对外投资收益、出租出借收入等国有资产收益情况,并严格按照《中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》,对各部门、各单位取得的国有资产有偿使用收入,坚决按照政府非税收入收缴管理的规定上缴国库或财政专户,由财政部门统筹安排,实行收支两条线管理,从源头上控制国有资产的流失。
2、强化各种监督,实行阳光作业。
所有财务、政务可以公开,尽可能公开,可以量化的尽可能具体,不留死角。
防止“暗箱”操作。
法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督,各有侧重,互为联动,协调发挥作用。
3、实行责任追究制。
对今后再新发现私设“小金库”,依据额度、结合情节,对单位领导和当事人给与相当的处分,把追究的重点放在私设“小金库”起主导作用的领导身上,凡发现设“小金库”的领导干部一律不得提拔,并对其进行按党纪政纪进行处分,使其从思想上尽快实现“小金库”不敢设、不能设、不愿设的转变。
4、提高全社会治理“小金库”的意识。
治理“小金库”是反腐败关口的前移,是从源头上治理腐败的重要举措。
要提倡全社会共同参与的意识,全民自觉抵制有可能产生“小金库”的各种行为,做到对人民群众宣传到位,形成强有力的全民监督。
二〇一一年四月二十六日
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