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创新社会管理
中共贵州省委党校贵州行政学院讲稿
2015
创新基层社会管理,推进社会和谐稳定
行政管理教研部副主任、教授邱中慧
一、社会管理的基本结构和特点
社会管理是通过政府主导、多方参与,规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。
从社会权利和社会治理两个方面来理解我们当前正在建设和完善中的社会管理体制,社会管理就是以实现和维护社会权利为目标,发挥多元治理主体的作用,提供、调整和增进社会福利,推动个人发展和社会有序和谐的过程。
在这个规程中,社会权利是社会管理的根本目标,社会治理是社会管理实现的基本机制。
按照社会权利和社会治理这两个标准,我们比较容易把社会管理与政府管理、企业管理、公民社会组织的自我管理清晰地区分开来。
这是三种不同管理主体所承担的管理,有不同管理手段,并且有不同的价值取向。
企业管理要采取经济手段应对市场风险,收益最大化、成本最小化是其基本价值;政府管理有更为宽泛的内容,但管理主体是作为公共权力代表的政府,其采用的手段多样,包括行政法律经济等,遵循的原则是稳定和安全;社会管理在很大程度上也是政府管理的内容,但是与其他形式的政府管理相比,手段上更少一些强制性,更强调社会的自主性和参与性,价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的维护。
公民社会是由大量的组织组成的,这些组织是根据自愿原则形成的,在法律和内部约定的条件进行自我管理。
但是诸多的公民社会组织也要服从政府的管理,更重要的是,它们参与着政府主导的社会管理,并在其中扮演着重要角色。
与这三种管理相比,
社会管理有三个突出特点。
首先,社会管理的主体是多元的,政府虽然在其中发挥着主导作用,但是无法替代社会组织以及公民个人的作用;其次,社会管理是以服务为主要内容的,因此管理的手段更侧重于协调和参与;再次,社会管理是以维护和增强社会权利为价值取向的,强调公平,并不谋求效益的最大化和政府的全部包办替代。
由于社会管理的“治理化”特征,使得其与政府管理、企业管理、公民社会组织管理等三种类型的管理存在着交叉和相互学习借鉴的关系。
所谓的交叉,指的是政府、企业、公民社会组织都是社会管理的主体,承担着社会管理的职能。
即便是企业这种功能单一的组织,也随着其社会责任意识的增强,更积极地参与到社会管理之中。
作为社会管理的重要内容,社会服务的生产和提供也在从企业、公民社会组织那里学习,以提高服务的质量和效率。
近年来公共服务的市场化改革,以及把公共服务转包给公民社会组织就体现了这点。
由于价值取向的差异,社会管理与其他三类管理,特别是政府管理和企业管理存在着一定的矛盾。
与可以使用强制手段的政府管理相比,社会管理是一种“柔性管理”,更侧重于通过提供社会服务来协调各类社会关系,把个人、社会组织与国家的意志有机地结合在一起;与追求经济效益单一目的的企业管理相比,社会管理具有鲜明的“社会性”,要考虑到全社会的全面利益以及个人权利。
然而,社会管理也能够给政府管理和企业管理提供有力的支持。
对于政府来说,管理社会是其职能之一,社会管理的有效实现,可以减少或避免政府对强制手段的使用,因此,社会管理在本质上是政府管理的延伸。
对于企业来说,有效的社会管理可以为企业提供高质量的劳动者和良好的社会环境,减少企业的社会性支持。
对于公民社会组织来说,社会管理将为其发挥作用提供更大的空间。
社会管理与服务的关系,社会管理是对人的活动的管理,它包含管理和服务两个方面。
但传统的社会管理过于强调社会控制而忽视社会服务,,这种管理模式的缺陷就是把人民群众看成是管理对象而不是服务对象,不符合以人为本、执政为民理念的要求。
在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的今天,应该改革这种以社会控制为主的管理模式,将服务纳入到社会管理之中,实行管理和服务并重、以服务促进管理的新模式。
社会管理与社会服务是相辅相成的,必要的社会管理是搞好社会服务的基本前提,而优质的社会服务又是促进社会管理的重要手段。
要突出社会服务,融管理于服务之中。
这是由我们党的性质、宗旨和执政理念决定的。
我们党的性质、宗旨、执政理念是全心全意为人民服务,以人为本,执政为民,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
还要看到,通过加强服务可以从源头上减少社会矛盾,减轻社会管理压力。
在现实生活中,某些违反法律或社会规范的人,并不是故意以身试法、冲撞社会秩序的。
如果有关社会管理机构和工作人员能更多考虑到群众利益,关心群众疾苦,为他们提供适当的服务,帮助他们排忧解难,进行必要的疏导,使矛盾得到化解、情绪得以蔬通,这部分人就可能不会越轨。
因此,将服务引进管理,融服务于管理之中,实际上是管理职能的前移。
它既是管理观念的革命,也是管理手段的创新,可以使管理更加科学化和人性化。
二、为什么要加强和创新社会管理
在新时期,为什么要加强创新社会管理呢?
对此,可从以下五个方面来理解:
第一,社会结构的深刻变化使社会管理任务日益繁重,需要加强和创新社会管理。
随着社会主义市场经济的发展,我国社会转型加快,经济成分、利益主体、就业方式、分配方式、组织形式日趋多样化,有力地推动了经济社会发展,但也带来了一系列新的社会矛盾和社会问题。
如随着工业化不断推进,城乡建设用地拆建补偿等引发的各种社会矛盾显著增多;由于非公有制经济和各类新社会组织发展,没有“主管机构”的新单位不断增加,越来越多的“单位人”转为“社会人”,成为新的管理对象;农村大量剩余劳动力进入城镇务工,使城市流动人口急剧增加,需要大幅增加社会管理和服务资源投入等。
这些,使社会管理任务日益繁重,原有管理力度和管理体制已不能完全适应新形势下社会管理的要求。
第二,社会矛盾日趋复杂使社会管理难度增加,需要加强和创新社会管理。
我国改革开放和现代化建设进入关键阶段,社会运行在总体适应经济发展的同时,也出现大量不协调、不健康、不稳定现象,增加了社会矛盾的复杂性,加大了社会管理难度。
如一些地方因利益格局调整使社会纠纷、集体上访、群体性事件增多,而原有的利益诉求表达渠道不够畅通,需要不断改进;价值取向多元化造成不同价值观之间的碰撞乃至冲突,一些与社会主义核心价值观相背离甚至颓废腐朽的思想乘机而入,部分社会成员诚信缺失、道德失范,助长了不良社会现象滋生,需要强化和改进社会舆论、社会治安管理;各种社会问题相互交织,使社会矛盾呈现联动特征和连锁效应,牵一发而动全身,解决起来困难较多,需要不断加强和改进维稳工作等。
第三,大力推进社会建设,需要加强和创新社会管理。
经过新中国60多年的建设,特别是30多年的改革开放,我国经济体制改革突飞猛进,成绩世界瞩目,而与之相配套的社会管理体制改革却明显滞后,直接影响到改革发展的大局。
加强和创新社会管理,实际上就是要补齐社会管理这个“短板”,促进经济社会的协调发展。
加强以改善民生为重点的社会建设,是转变经济发展方式的内在要求。
推进社会建设,既要发展社会事业、完善公共服务,也要不断加强和改进社会管理。
加快社会建设,必须大力推进社会管理创新,尽快形成与社会主义市场经济发展相适应的社会管理体制机制。
第四,加强和创新社会管理是实现社会和谐的重要保证。
社会转型的过程也是一个分化加剧的过程,社会分化的直接结果就是不同阶层的出现和利益矛盾的产生,不同的社会群体有不同的利益要求而且相互之间呈现排斥性,这一方面加大了社会发展的风险,同时也对社会整合提出了更高的要求。
加强和创新社会管理,有助于充分发挥多元社会主体在利益协调和利益平衡中的作用,保证公共政策的公正性,实现社会和谐。
第五,加强和创新社会管理是增进人民福祉的有效手段。
随着人民群众物质生活水平的不断提高,其社会需求也呈现出一些新的阶段性特征,对公共服务的需求越来越大,政府单方面提供的公共产品和公共服务已难以完全满足人民群众的需要。
只有加强和创新社会管理,调动社会多方力量参与社会管理和公共服务,才能有效整合各种社会管理资源,提供充足的社会服务,满足人民群众多样化、层次化、个性化的服务需要,让人民群众从社会生活和公共服务中得到实惠、尝到甜头、享到幸福。
三,创新社会管理的出发点和落脚点、方向与路径
群众满意不满意——社会管理的出发点和落脚点。
社会管理是以维系社会秩序为核心,通过政府主导、多方参与,规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险,为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。
社会管理是社会建设的一个重要内容,也是推进社会建设、实现社会和谐的重要手段。
加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。
社会管理的本质是以人为本。
社会管理,不是统治,不是管制,而是对人的管理和服务,社会管理创新的本质是以人为本。
社会管理中的以人为本,不是以某个人的利益为本,也不是以某些群体的利益为本,而是以最广大人民群众的利益为本。
社会管理以追求公共利益的最大化为价值取向,致力于建立公平公正的社会秩序,维护人民群众的合法权益。
群众满意不满意是加强和创新社会管理的出发点和落脚点。
在人民群众的根本利益面前,一切发展都只是手段,而不是目的。
社会管理的目标和价值取向是为了公众利益,为了社会共同利益,为了社会的公平、正义,强调的是公共性。
社会管理与行政管理既有联系又有所不同。
联系之处在于它们都具有公共性的特征。
但社会管理不同于行政管理。
行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动,带有明显的强制性;行政管理既管理社会的公共事务,又执行阶级统治的政治职能,其主体是政府。
社会管理主体除了政府,还有社会组织,它既用正式制度的手段也用非正式制度的手段对社会事务进行管理,例如道德、伦理、习俗、宗教等,具有强制性和非强制性二者结合的特点。
随着改革的向前推进,社会管理涉及的领域更加广泛,触及的问题更加具有根本性,与人的切身利益息息相关,如户籍制度改革、社会保障体制、公共安全体制等,均是人民群众最直接、最关心、最突出的问题。
如果把社会看成一个大系统,它是由政治、经济、文化和社会生活四个子系统有机构成的,这四个子系统之间相互联系、相互影响,经济的发展、政治的稳定都离不开社会管理体制创新。
社会管理的作用,越来越重要。
因此,加强和创新社会管理成为今后我们相当时期必须把握好的重点工作。
多方参与、共同治理——社会管理创新的方向与路径社会管理的公共性,是加强和创新社会管理的关键,应在充分发挥政府在社会管理中的主导作用的基础上,同时发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用,整合社会管理资源,形成多元治理结构。
加强和创新社会管理必须强化政府管理职能。
社会管理既是管理,更是服务,是融群众工作和民生工作于一体的活动。
作为政府,要进一步加强社会管理和服务职能,寓管理于服务之中,在管理中体现服务,在服务中实现管理,促进管理型政府向服务型政府转变;要明确管理权限,政府该管的事坚决管好、不该管的事要坚决退出,实现从无限政府向有限政府转变;要全面提升管理人员素质和能力,研究和把握新形势下社会管理的特点和规律,提高工作效率;要完善政策和法律规范,依法、依政策管理好应该管理的一些社会的事情,使社会管理走上科学化、规范化、法制化轨道。
加强和创新社会管理必须积极培育和发展社会组织。
社会组织是社会管理的重要依靠力量。
社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性等特征,在社会管理和社会服务方面具有自我协调、自我管理、自我约束、自我服务的作用和优势。
党和政府要探索和改革社会组织管理办法,加强对社会组织的监管和服务,引导和规范其健康发展,实现政府职能转变与社会组织发展的良性互动。
加强和创新社会管理必须广泛动员和组织群众参与。
加强和创新社会管理,要通过教育、激励和引导来培养群众的社会责任感和参与意识,激发群众参与热情,提高参与能力;采取一定措施让公众参与社会政策的讨论,赋予社会组织和社会成员更多的知情权、选择权、表达权和监督权,畅通民众反映意愿和诉求的渠道,形成社会公共政策制定的公众参与机制;健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度,使公共政策更加符合民意和公众利益。
四、我省如何加强和创新社会管理。
1、创新社会管理,必须坚持解放思想,大胆探索实践。
思想是行动的先导。
贵州省在推进社会管理创新过程中,立足省情实际,解放思想,更新观念,勇于创新,在创建服务型党组织、创新社区管理机制、提高基层管理和服务水平等方面进行了积极有益的经验。
2、创新社会管理,必须疏通群众诉求渠道,创新矛盾调解的方式方法。
贵州要针对矛盾多发的重点领域和重点问题,始终以化解社会矛盾为主线,着力源头治理、源头预防,强化排查调处、多调联动。
一是针对重大决策重大工程领域引发矛盾较多的问题,全面建立了重大决策重大工程社会稳定风险评估机制。
二是针对涉法涉诉信访较多的问题,建立有效的联动机制。
三是要充分发挥社会组织和非公经济组织的作用,化解社会矛盾。
3、创新社会管理,要加强城市社区自治组织建设,充分发挥其管理与服务功能。
落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》,启动《城市居民委员会组织法》修订工作,扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。
加强城市居民委员会建设,强化城市社区区域性社会管理职能,发挥好社区内业主委员会、物业管理机构、专业合作组织、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。
通过立法明确规定居委会在城乡社会管理中的地位和作用,强化居委会的自治管理功能;明确居委会与社会工作者团体、业主委员会之间,以及居委会与其他城市管理部门之间的相互法律关系。
如天津市在社区里大力推行居务公开,充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用,让居民广泛参与社区事务,实行民主化管理。
贵州遵义通过基层民主协商完善社会管理
4、创新社会管理,必须紧紧围绕重点和难点问题,进行强势突破。
贵州是一个多民族的西部欠发达地区,社会管理遇到的新情况、新问题层出不穷,因此我们必须提早入手,以强大的信息化建设为基础,建立完善了预警、网控、打击、防范、协作和便民六大特色机制,实现了“六个创新”,将问题突出并具有代表性的流动人口管理、重点人员管理、虚拟社会管理、基础治安管理和社会组织管理作为工作的着力点和突破口,掌握了社会管理的主导权。
针对流动人口,贵州省公安机关全面实行实有人口管理,试点推行“居住证”制度,认真落实“以证管人、以房管人、以业管人”措施,取得了明显效果;针对刑释解教人员衔接断档、底数不清、情况不明、漏管失控等问题,以“出监(所)接茬无缝对接、安置帮教无一遗漏、异地流动有效管控”为目标,依托公安金盾网,建立和运行了“贵州省刑释解教人员信息系统”,在贵阳市两城区和各市、州、地所在地试运行后,现已在全省推开。
六盘水市把社会治安综合管理、特殊人群管理、禁毒等工作纳入村(居)民自治的重要内容,切实发挥群众“自我管理、自我教育、自我监督、自我服务”的作用。
贵阳市招聘400名流动人员协管员,对流动人口开展各方面的管理和服务。
针对重点青少年群体,着眼于最大限度教育、感化、挽救失足青少年,帮教挽救工作取得重要突破。
对瓮安“6.28”事件中涉案未成年人及“问题生”、“后进生”和社会不良青年,借助家庭、学校、社会“三位一体”的工作网络,采取“结对帮教”、“因人施策”、“整体联动”、“心理矫治”、“谈心回访”、“轻罪消除”等方法,开展了富有成效的帮教工作,取得了良好的整治效果、社会效果和法律效果。
在104名帮教对象中,有96.1%的帮教对象均已转化改好,有54名未成年人的违法或轻罪记录被消除,其中30人先后考上了大学。
黔东南形成关爱留守儿童长效机制。
黔东南州高度重视关爱留守儿童工作,成立了妇联、团委、关工委、教育等部门的关爱留守儿童联系制度,形成关爱留守儿童的长效机制,建立“留守儿童”档案和联系卡制度,实施“爱心妈妈”结对帮扶制度,加大对贫困“留守儿童”的资助力度。
还为城镇在校学生、少年儿童缴纳部分医疗保险费,把广大留守儿童纳入新农村合作医疗范畴。
该州还专门下发了《关于切实做好关爱“留守儿童”各项工作的通知》,把解决“留守儿童”教育、学习、生活、管理等方面的问题纳入地方党政工作重要议事日程,形成各部门齐抓共管、群策群力的关爱“留守儿童”工作格局。
具体工作:
一是研究解决关爱“留守儿童”工作实施过程中的重要情况和重大问题,就关心外出民工、关爱“留守儿童”工作的措施、计划、项目提出建议、方案和出台政策意见。
二是协调各部门联系自身工作实际,有针对性开展关爱“留守儿童”工作,逐步实现工作的互动和联动,形成合力。
三是讨论需要制定的政策规定及有关重点工作。
四是定期或不定期总结通报关爱“留守儿童”工作的情况,表彰工作中的先进集体和个人。
5、创新社会管理,必须加强治安混乱地区和突出治安问题的排查整治。
着力深化“平安贵州”建设。
严厉打击影响人民群众安全感的各类刑事犯罪,加强社会治安防控体系建设,大力实施“社会管理创新和平安创建工程”,按照全面设防、一体运作、有效管控、精确打击的要求,建立健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、专群结合、打防管控一体化的社会治安防控体系。
要紧紧抓住容易发生治安问题的城乡结合部、城中村、中小旅馆、出租屋、娱乐场所等重点部位和场所,加强日常监管,及时发现和堵塞防控漏洞,精确打击违法犯罪。
要加快推进“天眼”工程建设,将视频监控系统建设作为公安机关战斗力新的增长点,探索建立“政府主导、统一规划、公安主管、分类建设、运营商承建、社会参与”的建设运行模式,真正构筑打击违法犯罪的“天罗地网”。
着力推动基层平安创建规范化建设,继续深入开展平安县(市、区)创建活动,广泛开展农村牧区、城镇社区、学校、企业、家庭、寺院、市场、铁路、旅游景点等不同层次、不同类型的基层平安创建活动,努力扩大基层平安创建的覆盖面和影响力,提高人民群众的参与率和满意度。
6、创新社会管理,必须用好信息化这个撬杠,着力提高公安机关战斗力。
信息化是公安工作发展的必由之路,是破解社会管理难题的重要途径,是社会管理创新工作的有效载体。
有效推动了社会管理创新,从而大大提高了公安机关战斗力。
各级公安机关要全面深入地推动“大情报系统”建设应用工作,并且在预警防范、引领实战和夯实基层基础工作等方面,充分实现了情报主导警务的“大情报”工作模式。
省公安厅按照公安部要求完成了省级情报综合应用平台的门户网站、重点人员动态管控、重大事件预警防范、情报信息研判、情报信息管理、警情专题分析应用、数据资源管理等七大功能模块的开发设计,确保实现了部、省、市三级情报平台联动应用。
平台整合挂接了常住人口信息、暂住人口登记、上访人员信息、特种行业从业人员信息等19类公安内部信息资源和旅店住宿登记信息、网吧上网人员信息、刑释解教人员等5类社会信息资源共计3.4亿条数据。
在“大情报”系统建设中,始终坚持以应用为核心,积极总结实战应用中好的做法和经验,采取多种形式积极推行网上排查、网上串并、网上分析等方式方法,探索创新情报信息应用工作法、管理工作法、侦查破案法,大力营造全警应用的良好氛围,着力提高全警应用技能。
平台运行以来已碰撞比对产生重点人员预警信息868130条,抓获网上逃犯1116人(直接通过预警指令抓捕1022人),落实对重点人员管控、核实措施452150人次。
在系统建设过程中,采取多种有力措施,切实规范各类基础信息的采集、录入、更新和维护,切实为“大情报”系统真正发挥实战应用效能提供源头支撑。
7、创新社会管理,必须整合各种社会资源,不断提升社会综合管理能力。
公安机关是社会管理的中坚力量,但绝对不是包打天下的唯一力量。
社会管理涉及众多方面、诸多部门,只有建立党政统一领导,公安牵头,各有关职能部门积极参与配合的工作格局,才能实现有效管理。
坚持“警力有限,民力无穷”的理念,把各种社会资源广泛整合到维护社会治安稳定和社会管理创新工作中来,从而大大增强了社会掌控和管理能力。
全省1559个乡镇(街道)全部建立综治工作中心;16668个村(社区)建立综治工作站,覆盖率达92.47%,基层70%以上的矛盾纠纷通过中心(站、点)得到化解。
针对矿区、库区、工区矛盾纠纷和不稳定因素较多的特点,在全省全面开展了“平安和谐三区”创建活动,涌现了兴仁县“和谐矿区”,沿河县“和谐库区”等先进典型。
各地努力强化对流动人口的服务,推进以社会控制为主的治安管理向综合服务管理转变,努力维护流动人口在就业、劳动安全、同工同酬、子女就业等方面的合法权益。
8、创新社会管理,要着力加强和完善民生工程建设。
一要推进就业再就业工作。
落实好中央和省关于促进就业的各项优惠政策,重点抓好高校毕业生、下岗职工、农民工、“零就业家庭”等就业工作。
二要推进教育工作。
依法保障教育投入,确保各项教育经费按时足额拨付到位,加快中小学校布局调整和师资队伍建设步伐,逐步实现以县为单位的业务教育办学条件、师资配置、管理水平、教育质量上的均衡。
三要推进保障性住房建设。
扎实抓好城镇廉租房建设,加大农村危房改造力度,切实帮助解决城乡低收入家庭的住房困难。
四要推进城乡社会保障体系。
加大财政投入力度,大力发展卫生、文化、体育事业,提高城乡公共服务水平,着力解决好群众“看病难、饮水难、修路难”等热点和难点问题,以民生和谐促进社会和谐。
9,创新社会管理要着力加强和完善公共安全体系。
一要健全食品药品安全监管机制,完善食品药品安全标准,建立食品药品质量追溯制度,健全食品安全应急体系。
二要建立健全生产监管体制,完善安全生产法律法规体系、政策标准体系、技术服务体系,确保实现安全生产。
三要加强对城中村、城乡接合部的综合治理,全面统筹城乡一体化发展,加快对城中村、棚户区的改造步伐,深入推进城中村、城乡接合部的治安整治。
四要建立完善社会治安动态管控机制,不断完善以警防网、技防网、民防网、保安防范网、调解网为载体的治安防控体系,形成地面有特警巡警、义务巡逻警巡逻,道路主要通道有警务工作平台、治安卡点站岗,空中有电子视屏监控探头监视,夜间有城市联防报警、保安值守的立体治安防控网络。
五要完善应急管理体制,坚持预防和应急运作、常态和非常态结合的原则,加强全民风险防范和应急处置能力建设,提高危机管理和风险管理能力。
小结:
社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。
社会管理有其自身的特点,解决社会管理领域存在的问题,需要我们加强和创新社会管理,加强实践和工作落实,深化认识,总结经验,把握规律,开拓创新,全面提高社会管理科学化水平。
加强和创新社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。
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