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公共管理
公共管理学
第一章绪论:
公共管理学的视野
1,公共管理学与公共行政的概念
《牛津英语词典》对行政一词的解释是:
一种行政的活动,这种活动又被解释为处理事务,指导或监督执行,运用或引导;管理一词则被定义为通过自己的行动引导,控制事务的过程,照料或看管。
《韦伯斯特词典》对行政一词的解释大同小异,但它对管理一词作了更全面的解释,界定为“管理的行动会艺术”,“引导或监督商业一类的事务,特别是指商业活动项目中的计划,组织,协调,指导,控制等执行功能,以对结果负责”,“为达到目的而明智地使用各种手段”。
我国学者往往从组织实体或管理主体的角度(即以国家,政府等统治组织,还是工商企业组织的不同)来区分这两个概念。
公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动,行政官员或行政人员在这种活动中所制定的政策和法律,关注的焦点是过程,程序以及办公室的管理(传统的公共行政学或公共行政学院主要是为培养政府的职业文官而设的学科或机构)。
公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动,它主要关注的不是过程,程序和遵照别人的指示办事以及内部取向,而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。
2,公共管理和私人管理的区别
第一,公共管理与私人管理的使命不同。
第二,与私人管理相比,公共管理的效率意识不强。
第三,与私人管理相比,公共部门尤其是政府管理更强调责任。
第四,就个人管理方面而言,公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理要复杂和严格的多。
公共物品概念
我们可以把政府的基本职能概括为提供公共物品。
这几乎已成了当代西方经济学家的共识。
公共物品是指具有消费的非竞争性和非他性,自然垄断性以及收费困难等特征的物品。
公共物品可以从不同角度来加以划分。
一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。
凡是严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。
另一种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品(硬公共物品)和无形的公共物品(软公共物品)。
还有一种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。
全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务,地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务。
第二节公共管理学范式的兴起
作为一个相对独立的研究领域或学科,公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末二十世纪初。
一对传统公共行政学范式的批评
在20世纪二三十年代所形成的,并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治—行政二分法的基础上的,它将自己的研究对象主要集中于行政或官僚体制上,以组织的内部取向,注重机构,过程以及行政原则的研究,并以行政效率作为追求的最高目标。
第二次世界大战后,传统的公共行政学途径受到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的批判。
行为主义革命从体制的研究转向对政治行为的研究,使公共行政学失去了在政治学中的中心地位。
然而,传统行政学的根基并未真正动摇,新的范式并未确立。
二公共管理范式的出现
20世纪七八十年代,公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。
波齐曼在《两种公告管理概念》一文中说:
在70年代末的美国大学中,几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径:
一种是来自公共政策学院的政策途径(thepolicyapproach),简称为P—途径;另一种是来自商学院并受传统公共行政学影响的商业途径(thebusinessapproach),简称为B—途径。
三公共管理范式“新”在何处
将公共管理途径归纳为如下几个方面:
(1)拒斥公共行政学和执行研究。
(2)一种乐观的规范研究领域。
(3)以顶层管理者的战略决策为焦点。
(4)通过案例研究来发展知识。
(5)为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。
新公共管理必须研究的四个重要且有争论的主题:
(1)公共部门和私人部门之间的差别和相似性
(2)组织变迁
(3)正在变化着的公共管理主体的角色和关系
(4)公共服务组织的战略顶层
诚然,作为一种新途径或新范式的“公共管理”,迄今尚未成熟,人们对它也有许多批评。
有许多批评的确击中要害,或是指出了它的局限或一些无法解答的难题。
但是,目前它与公共行政学派,政策分析学派已取得并驾齐驱的地位。
第三节什么是公共管理学
这是西方学者一直争论的问题,也是我国学者目前感兴趣和争论的问题。
一对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解
1是将公共管理学等同于公共行政学,这种用法常见于日常公共部门管理活动中,也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。
2是把公共管理学当做公共行政学的一个分支学科,是关于公共行政的项目设计,组织结构化,政策和管理计划,经由预算系统的资源配置,财政管理,人力资源管理,项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。
3是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径,新范式或新的学科框架。
二公共管理学研究的对象
公共管理学是一个研究公告管理活动或公共事务管理实践的学科,可以将它界定为一门综合地运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科,它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品;或者说公共管理学是一门研究公共组织(主要是政府)如何有效地提供公共物品的学问。
三公共管理学的学科特征
公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别可以作如下简要的刻画:
第一就研究对象与范围来说,公共管理学并不像传统的公共行政学那样,将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上,而是把研究对象扩大到其他政府机关(立法机关和司法机关)和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
第二公共管理学更具跨学科,综合性的特点。
第三公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”,由重视机构,过程和程序的研究转到重视项目,结果与绩效的研究,这使得战略管理,公共管理的政治环境,项目执行,绩效评估,公共责任及公共管理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理的核心主题。
第四公共管理学也涉及大量的公共行政学没月涉及的其他主题。
第五公共管理学既是实证(重视研究,从经验中汲取知识),又是规范的(提倡研究“应该不应该”的问题,用以规范公共管理行为)。
第六公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上,是将这种实践中产生的新理论范式,反过来成为指导这种实践的模式。
四公共管理学的研究途径和方法
公共行政学在其发展的不同阶段,采取了不同的研究途径或研究方法。
研究途径
早期的公共行政学主要采用制度或法理的研究途径(形式主义的研究方法),侧重于对政府制度,机构,法规方面的研究;20世纪20年代,受“科学管理革命”的影响,公共行政学都采用了所谓的“原则”研究途径,注重对一般的行政管理原则的探索和概括。
三四十年代之后,受政治学“行为主义革命”的影响,公共行政学推崇经验科学的研究方法,把观察,实验,模拟,抽样,访谈,调查一类的方法用于对行政行为的研究;第二次世界大战尤其是五六十年代之后,公共行政学者广泛地运用运筹学,系统分析,损益分析,案例研究,计算机模拟等新的研究方法及手段。
公共管理是一个跨学科,综合性的研究领域,它可以有不同的研究途径,方法或观点。
首先,公共管理学可以从不同的社会科学学科的框架中加以研究,在西方(美国)公共管理学发展中形成的较有影响力的学科途径有政治学途径,管理学途径和经济学途径。
其次,可以从某些社会科学的理论,假设或模型出发来研究公共管理过程。
由此形成的研究途径更是多种多样。
1公共管理学更多地以经济学为基础,因此,经济学途径已成为公共管理学研究的一个主导途径。
2公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论,成为一种公共政策的研究途径。
3新制度主义或新制度学派是一种新的,影响在不断加强的公共政策研究途径。
研究方法
公共管理学的基本研究方法有:
(1)系统分析系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征,从事物的整体出发,着眼于整体与部分,整体与层次,整体与结构,结构与功能,整体与环境等的相互联系和相互作用,求得优化的整体目标的现代科学方法。
(2)比较分析比较分析法的要点是通过对不同的事物或同一事物在不同的情况下等进行比较,从中找出共同点,本质的或规律性的东西。
(3)实验分析这种方法的本质是通过设计模拟实验,将事物的各个因素,事物的发展过程再现出来,以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。
(4)案例分析案例分析的要点是对已经发生的公共管理事件,分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述,以脚本等形式说明一个事件有关的情况。
第四节市场经济与公共管理
公共事务管理是国家或政府的基本职能之一,公共管理学主要以政府的公共管理活动作为研究对象。
一公共管理的起源和演变
尽管在原始社会就存在某种公共管理活动,但是作为一种专业职业的公共管理或行政管理活动则是伴随着阶级和国家的产生而出现的。
国家或政府的公共管理活动的范围,内容和方式并不是一成不变的,而是随着社会经济的发展而变化的。
二市场经济国家的政府管理实践
现代市场经济可以说是一种将市场调节与政府调控相结合,以市场机制作为社会资源的主要配置手段的经济体制或经济运行方式。
或者说,“现代市场经济”,在一定意义上说由民间自己通过市场交易实现“私人物品”的供给,而由政府组织供应的“公共物品”这样一种经济运行机制。
首先,在市场经济发展的不同时期,政府干预的范围,内容,力度和方式不同。
在20世纪30年代以前,西方各主要的市场经济国家都相信自由竞争,自动调节,自由放任原则。
1929-1933年的西方资本主义世界爆发了有史以来最严重的经济危机,不仅资本主义制度以沉重的打击,而且宣告了“自由放任”“自动均衡”的理论和政策的破产。
然后凯恩斯主义成为西方经济学的主导流派,各西方市场经济国家普遍采用了干预主义政策。
20世纪70年代以后西方市场经济国家出现了以低经济增长,通货澎胀,财政赤字,高失业率为特征的“滞胀”现象,西方新自由主义经济思潮由此兴起。
其次,由于经济发展水平,政治文化和历史传统等方面的差别,各市场经济国家的政府公共管理模式(即政府干预的模式)也是不同的。
主要有如下几种基本模式:
(1)英美的市场主导模式
(2)欧洲或莱茵模式
(3)东亚的政府主导的模式
三21世纪我国公共管理面临的挑战
1市场经济对我国政府管理提出的挑战
在目前以及将来一段长时期内,政府进行公共管理体制的创新,建立一个与市场机制发展同步,灵活,高效,精简,协调的新政府管理体制成为一个迫切的任务。
2“入世”对我国政府管理提出的挑战
经济全球化将人类社会带入了一个快速变化的新世纪,“入世”后我国各级政府的行政管理将面临严峻的挑战:
(1)“入世”对政府管理方式的冲击
(2)“入世”对政府管理法制化提出了相当高的要求。
(3)“入世”对公务员素质和能力提出了更高的要求。
对我国来说既是机遇也是挑战
第二章公共组织理论
第一节公共组织概述
一公共组织的定义
组织是人类社会最普遍的现象
组织是人们相互交往中形成的一定行为关系的集合;组织有着某种特定的目标;组织是一定的机构和行为方式;组织有其内在的精神意识,这种精神意识并非一个自发形成。
而是有意养成的,最终系统化为组织文化,组织是一个开放系统,随着组织环境的变化而有机发展
组织定义为:
组织是指在一定的社会环境中,人们通过相互交往而形成的共同心里意识,并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二公共组织的构成因素
公共组织的构成因素主要包括以下方面:
1组织人员
2组织目标
3职能范围
4机构设置
5职位设置
6权力与职权
7权责划分
8规章制度
9团队意识
10组织设计
11支持硬件
12技术和信息
三公共组织的类型
1财务——会计标准分类
2公共权力标准分类
(1)强制型公共组织
(2)半强制型公共组织
(3)非强制型公共组织
3权威与等级机构标准分类
(1)古典模型
(2)官僚模型
(3)第三部门行政模型
第二节公共组织结构
一管理层次和管理幅度
管理层次和管理幅度是我们研究公共组织的两个重要概念
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数
管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单
位,部门的数目。
二公共组织的一般结构形式
1直线结构
2职能结构
3直线—职能结构
4矩形结构
三我国政府组织的结构
1纵向结构
(1)两级制
(2)三级制(3)四级制
2横向结构
(1)按地区划分
(2)按服务对象划分(3)按行业和产品类型划分
四行政组织体制的基本类型
1首长制和委员制
2层级制与职能制
3集权制与分权制
4完整制与分离制
第三节公共组织的过程和行为
一组织权力及其运作
1权力来源
权力来源可以分为纵向权力来源和横向权力来源。
纵向权力体现了组织层级制的特征,因而权力来源因所处职位的高低而不同。
对于组织高层管理者而言,权力来源主要有四个方面:
(1)正式的职位
(2)所控制的资源
(3)对决策前提和信息的控制
(4)居于组织中心的位置
2权力的运行
组织中权力的运行不是单纯的自上而下的,个人的权力可以流向任何方向,因此,可以将权力划分为自上而下的权力和,自下而上的权力和横向的权力。
自上而下的权力运行的目的是控制下属。
自下而上的权力运行目的是控制上级。
横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。
3组织授权
组织授权包括外部授权和内部授权,外部授权指组织间的授权,内部授权指上级把权力委派给下属,让下属更加自主完成任务。
二组织冲突和协调
1组织冲突
目标与顾客的冲突
功能和领域的冲突
目标间的冲突
2组织协调
水平协调
垂直协调
3组织合作模式
位,部门的数目。
二公共组织的一般结构形式
1直线结构
2职能结构
3直线—职能结构
4矩形结构
三我国政府组织的结构
1纵向结构
(1)两级制
(2)三级制(3)四级制
2横向结构
(1)按地区划分
(2)按服务对象划分(3)按行业和产品类型划分
四行政组织体制的基本类型
1首长制和委员制
2层级制与职能制
3集权制与分权制
4完整制与分离制
第三节公共组织的过程和行为
一组织权力及其运作
1权力来源
权力来源可以分为纵向权力来源和横向权力来源。
纵向权力体现了组织层级制的特征,因而权力来源因所处职位的高低而不同。
对于组织高层管理者而言,权力来源主要有四个方面:
(5)正式的职位
(6)所控制的资源
(7)对决策前提和信息的控制
(8)居于组织中心的位置
2权力的运行
组织中权力的运行不是单纯的自上而下的,个人的权力可以流向任何方向,因此,可以将权力划分为自上而下的权力和,自下而上的权力和横向的权力。
自上而下的权力运行的目的是控制下属。
自下而上的权力运行目的是控制上级。
横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。
3组织授权
组织授权包括外部授权和内部授权,外部授权指组织间的授权,内部授权指上级把权力委派给下属,让下属更加自主完成任务。
二组织冲突和协调
1组织冲突
目标与顾客的冲突
功能和领域的冲突
目标间的冲突
2组织协调
水平协调
垂直协调
3组织合作模式
(1)对危机的感知,即组织成员意识到组织变革的重要性
(2)变革方向的确定,即通过分析环境变化,确定组织改革的目标及方案。
(3)变革,即变革方案的实施,对改革所影响到的成员进行沟通,推行到新的组织观念,制度和行为模式。
(4)监督调整
3组织变革趋势
关于组织变革趋势的研究主要从三个方面研究:
(1)着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。
(2)着眼于组织结构的变化
(3)着眼于组织功能的变化
第三章政府改革与管理
政府与市场是人类社会的两种最基本的组织形式,也是推动,控制和影响社会发展的两股强大的力量。
第一节治理理论
一治理理论的实践基础
自从有了人类社会,就有了处理群体生活的组织活动,就有了解决合作事务的具体实践。
公共管理就是这样一种实践活动,它的历史可以追溯到国家产生以前。
二治理理论的研究途径
1政府管理的途径
著名的公共管理学家胡德将新公共管理途径的主要内容概括为:
(1)即时的职业化管理
(2)明确的管理目标和绩效评估
(3)强调产出控制,用项目预算和战略管理取代传统的预算和管理。
(4)实行部门分权,破除部门之间的藩篱,建立网络型组织。
(5)引入市场竞争机制
(6)强调运用私营部门的管理风格和方法。
2公民社会途径
3合作网络的途径
三网络治理的实践类型
1全球治理
特点:
(1)治理的主体是世界范围的公共行动者
(2)治理的客体是正在影响或可能影响全人类的跨国性问题
(3)治理的体制是一系列用以解决跨过性问题和管理全球公共事务的制度安排。
2民族国家的治理
这里特指是民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。
合作网络的主要有三种表现形式:
(1)政府间合作网络
(2)政府项目执行网络
(3)公私合伙网络1财政补助2特许经营权3公私合营企业
3社区治理
社区治理是对社区合作网络的管理。
社区部门经常通过以下几种方式来提供公共服务,促成公民与政府进行合作。
一是志愿服务
二是利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资源。
三是消费者控制
四网络治理的多重困难
1可治理问题,并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决,在市场和政府气不了作用的地方,合作网络也不一定能有效的发挥作用。
这就向合作网络提出了可治理性问题。
2合法性问题,这主要是指在相互依赖的环境下,社会公众对民主政治的认同危机。
3有效性问题,治理能力与治理需求之间是产生有效性问题的直接问题。
4责任性问题
合作网络要想进一步发展,就必须认真建构和完善责任机制,以增强网络的责任性和回应性,可以从以下几个方面来强化:
第一,加强行政伦理建设,重塑职业主义精神。
第二,完善公共责任制度,确保公民权利的实现。
第三,在合作网络中,政府也应有着特殊的责任定位。
第二节当代西方改革
一当代西方改革的浪潮
1西方各国政府改革的概况和特点
英国是新公共管理运动的发源地之一
美国是现代管理科学的摇篮
新西兰,澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最迅速,系统,全面,激进的国家。
欧洲大陆各国的行政改革有所不同,它不具有英,美,澳大利亚,新西兰那样行政改革的那种系统,全面,连续和激进的特点,但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩,或多或少是以新公共管理取向的。
2西方各国政府改革的背景和原因
首先,经济和政治因素在将改革提上议程上起了决定性作用。
其次,经济全球化的出现时当代西方各政府的一个推动力。
再次,新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。
最后,传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是当地西方新公共管理运动兴起的原因。
二当代西方政府改革的主要内容及措施
1政府职能的优化
2公共服务的市场化,社会化
3分权
4引入现代化管理技术
5人力资源管理改革
6机构的重组
三治理的新模式
1效率驱动模式
2小型化与分权模式
3追求卓越模式
4公共服务取向模式
四对当代西方政府改革的评价
出现了如下四个方面的重大变化:
第一,随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化,公共部门已从直接的经济活动中撤离。
第二,在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程,在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”的种种尝试,这些准市场的财政仍然是公共的,但引入了竞争机制,招标和合同承包。
第三,在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势,相对绩效的评估更加公开化,并受中央指导系统的严密控制。
第四,出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。
对于新模式的有效性,人们也提出了种种批判,这些批评涉及新公共管理改革取向及模式的理论基础,意识形态倾向,改革的总方向以及各种具体的改革措施等。
首先,人们批评新公共管理的理论基础和意识形态倾向。
其次,人们批评新公共管理改革的市场化和管理主义的总方向。
再次,人们还在“新公共管理”改革的各种具体措施提出了批评。
第三节转轨时期我国的行政体制改革
一历次机构改革的简要回顾
1第一次改革
2第二次改革
3第三次改革
4第四次改革
5第五次改革
6第六次改革
7第七次改革
8行政审批制度改革
二历次改革的成就、经验和教训
历次机构改革尤其是第七轮机构改革以及行政审批制度改革取得了显著成效,是我国政府管理体制和模式发生了明显的变化。
但是我国现行的行政体制和WTO规则要求相比,存在着较大的差距,存在许多亟待解决的问题。
三我国行政体制改革的新趋势
1我国行政体制改革的基本方向
2国务院机构改革方案
3试点城市深化公共行政体制改革方案
第四章政府间关系
第三节中国政府关系的现状和改革
一中国政府间关系的传统模式:
等级控制模式
有三个显著的特征
第一,在政府间的结构关系上,主要体现为层级隶属关系
第二,在政府间的权力分配上,实行中央高度集权。
第三,在政府间的横向关系上,阻隔多而联系少。
二中国政府间关系的新发展:
网络模式的端倪
1政府间关系等级制结构的变化
(1)准层级的压缩
(2)中心城市的发展对等级制的影响
第一,计划单列的实行及副省级市的确立对政府间关系等级制的影响。
第二,市管县体制的影响。
2地方的分权改革
(1)中央与地方经济关系调整中的权力下放。
(2)中央与地方政治关系调整中的地方扩权。
3横向联系的扩展
三我国政府间关系的进一步调整
1我国政府间关系进一步调整的必然性。
(1)信息技术的发展改变了政府的生存环境,要求政府压缩层级,分散决策权力。
(2)政治民主化的发展也加快了社会的变化节奏。
(3)市场经济发展的内在要求以及政府事务的日渐交织也推动着政府关系作出适应性的调整。
2我国政府间关系进一步调整的措施
(1)简化政府组织间的层级机构。
(2)地方的合理分权。
(3)加强横向合作
3走向一种网络模式的中国政府间关系
第五章政府作用
第一节现代市场经济中的政府角色
必须给予政府角色以正确的定位
一国外的学者关于政府作用问题的争论
西方市场经济已有几百年的历史,在关于政府和市场作用及其相互关系的认识上一直存在争论。
二现代市场经济中的政府行为模式
政府的作用或行为模式概括为如下五种角色
1公共物品的提供者
2宏观经济的调控者
3外在效应的消除者
4收入及财产的再分配者
5市场秩序的维护者
三国家神话和市场乌托邦
在关于国家和市场各自作用以及她们之间关系问题的认识,存在两种误区,一种是片面夸大国家或政府
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