试论《巴塞尔协议》与银行的有效监管.docx

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试论《巴塞尔协议》与银行的有效监管

试论《巴塞尔协议》与银行的有效监管

　　内容摘要：

随着我国经济的发展，银行业的进一步国际化、全球化，对于银行监管的有效性问题逐渐被引上台面。

本文首先从巴塞尔协议的背景出发，试图从其发展的轨迹上找寻巴塞尔协议对于我国银行监管的意义所在。

另外一方面，本文从我国本身的监管传统出发，从监管的传统和我国的监管实际案例的角度，结合巴塞尔新资本协议的建设性的内容，广泛的联系日本、西欧、美国的经验，从而探询建设银行的有效监管的途径。

试图建立起以银行经理层的自身约束为首要条件，以银行内部的制度和风险评级改革为次要条件，以银行监管主管部门的监管思路和制度的变革为第三条件，以银行监管主管部门自身的制度改革为第四条件的，能够广泛的包括对外资银行的监管和对内资银行的监管的合理的银行监管结构。

　　关键词：

巴塞尔协议、对外资银行监管、对内资银行监管

　　TheBaselAccordand

　　EfficientBankSupervision

　　Abstract：

GoingwiththedevelopmentofChineseeconomic、thesteppinginternationalizationandtheglobalizationofbank,thebanksupervisioncallsmoreandmoreattention.ThisthesisbeginswiththebackgroundofBaselAccord,tryingtofindthemeaningofBaselAccordtoChinesebanksupervisionfromitsdevelopingtrack.Ontheotherhand,thethesisorigintothetraditionalChinesebanksupervision,standingthesupervisiontraditionandthesupervisioncaseinChinapoint,togetherwiththeconstructivecontentofBaselnewCapitalAccord,reviewingtheexperienceofJapan、WestEurope、USA,consequentlysearchingthewaytoconstructefficientbanksupervision.Tryingtobuildabroadrationalbanksupervisionframewhichconcludeforeignbankandlocalbank,bymakingthebankmangerself-moral-restrictionthefirstterm、theinherentbanksystemandriskevaluationrevolutionthesecondterm、thebanksupervisorauthoritysupervisionmodeandrulesthethirdterm、thebanksupervisorauthoritysystemrevolutiontheforthterm.

　　Keywords:

BaselAccord、ForeignBankSupervision、LocalBankSupervision

　　巴塞尔协议是国际银行界关于银行以及其他相关的金融机构的监管的一个重要法律文件，是当前影响全球金融界最为深刻的风险管理原则，其重要性就如同ISO标准在质量管理中的地位。

在我国加入世界贸易组织，银行业不日完全开放、国内银行业的丑闻层出不穷的今天，研究巴塞尔协议对我国银行监管的意义，并且找出一个合适的解决方案来解决我国银行监管目前遇到的种种难题，是我们目前急需解决的问题。

　　1.1历史以及出台背景

　　巴塞尔协议的产生有一个历史的过程，一般而言，我们所谈论的巴塞尔协议主要是指源于1988年7月巴塞尔委员会制定的“关于统一国际银行的资本衡量和资本标准的协议”，但就其系统考察而言，首先应该提到的是1961年3月的“稳定黄金市价协定”。

该协定规定，当某国货币发生危机时，其他国家不仅要在一定的时间内保持该国货币头寸，而且还要把本国所需要的黄金和外汇贷给该国，以稳定各国外汇市场，保证固定汇率制的继续运行。

在1972年3月，出台了旨在稳定多国货币对美元汇率的协议。

它是欧洲经济共同体国家（其中绝大部分为国际清算银行成员国）为缩小共同体内部各国间汇率波动的幅度，在巴塞尔召开上述国家的财政部长会所签订的巴塞尔协议。

1988年的巴塞尔协议全称为“关于统一国际银行的资本计算和资本标准的建议”，是由“巴塞尔银行业务条例和监督委员会”负责制定的，于1975年初成立了提议委员会，在国际清算银行的领导下工作.委员会的成员来自“十国集团”，由比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞典、英国、美国等中央银行的代表组成。

协议经过多年的征询，于1988年7月在12国颁布执行，并具有法律效力。

协议主要内容有资本的组成，即风险加权的计算，标准比率的目的，过渡期及实施的安排等4部分。

巴塞尔协议是80年代以来国际金融业一份十分重要的文件，其实质问题是信贷风险问题，它规定标准化比率的目标及过渡期的实施安排，资本与加权风险资产的目标标准比率，即资本充足率的标准目标要达到8％，其核心资本至少为4％。

巴塞尔协议着重从资本的构成和资产的风险权重方面强调资本与资产的关系，旨在促使国际银行业在规定的期限内达到资本与风险资产的最低目标比率8%，以加强国际银行系统的稳定性，减少国际银行业竞争中的不平等，力求创造一个公平竞争和安全经营的金融环境。

　　就其背景而言，从这几个协议产生的时间来看，基本上都是为了解决出现金融动荡问题。

1961年3月协议之前，爆发了战后第一次大规模的抛售美元、抢购黄金的美元危机。

1972年3月协议之前，美国政府宣布实行“新经济政策”，停止美元兑换黄金，导致大多数国家实行浮动汇率制，西方货币金融市场一片混乱。

1988年7月协议产生时的背景就更为广泛而复杂，诸如银行业务的全球化与各国银行间的激烈竞争，80年代初爆发的国际债务危机解决乏力，随着金融创新加快而出现的风险加大等等，德国赫斯特银行、意大BancoAmbrosian的倒闭更是其产生的直接导火索，于是产生以通过制定银行的资本和资产间的比率，定出计算方法和标准来加强国际很行体系的健康和稳定，以及通过制定统一的标准来消除在国际金融市场上各银行间的不平等竞争为主要目的的巴塞尔协议。

　　1.2修订理由

　　首先，从制度层面而言，1988年巴塞尔协议主要针对十国集团“国际活跃银行”（InternationalActiveBanks）的风险管理状况,厘定了不同信用资产的风险权重,按风险与资本匹配的原则核定了不同信用风险的最低资本要求,并提出了8%的最低资本充足标准。

该协议被誉为国际银行监管领域的一个划时代的文件,其基本原则、要求为各国银行及监管当局所普遍重视,已成为银行风险管理的国际基准文件。

但是1988年巴塞尔协议执行至今,也暴露出了许多缺憾与不足。

该协议仅涉及银行信用风险的管理,对日益增多的操作风险及经济周期波动等引发的市场风险没有涉及。

该协议还对经济合作组织（OECD）成员国及其他国家的信用级别作了“一刀切”的无差别规定,既不合理,也不科学,对银行信息披露及金融当局的监管要求等关系风险管理质量的重要方面也没有进行合理的规范。

　　其次，从现实层面而言，进人20世纪90年代，国际金融领域先后发生了墨西哥金融危机以及1997年的东南亚金融危机，国际银行界也发生了类似巴林银行案和大和银行案这样巨大的银行破产案件，里面折射出来的问题不得不应该引起人们的重视。

金融体系的安全性及其系统性风险成为最为重要的监管方面，并且银行界也呼吁并强调要加强金融监管。

但显然，90年代以后强调的金融监管并非是70年代以前的“严格管制”，而是一种审慎性监管。

它鼓励金融机构加强内控制度建设，强化信息披露制度，重视通过市场机制来发挥对金融机构的监督和制约作用。

也就是说，新的金融监管理论并非是对以往安全性监管理念的简单回归，而是使提高效率与加强安全两者间相互融合与协调，监管的效率理念不仅没有被否认，恰恰相反，其内涵有了全新的拓展。

　　最后，从技术的层面而言，近10年来银行业发展迅猛，其主要业务由传统的信贷业务发展到包括资产管理、金融期货、金融期权、利率互换等各类金融产品的提供，金融市场在科技进步的推动下交易空前活跃，金融风险空前加大，致使该1988年巴塞尔协议同目前金融业的风险管理要求不相适，协议要求的监管资本同大银行依据自身较为复杂的风险管理模型确立的资本需求量不一致，大银行认为自身的资本衡量标准更切合实际风险程度，因而对执行协议要求的标准缺乏积极性，降低了该协议在监管中的权威性，使得现行协议面临着改革。

　　2新巴塞尔协议的主要框架

　　2.1对于新框架的概述：

　　鉴于以上所存在的种种问题，巴塞尔委员会于2001年1月出台《统一资本计量和资本标准的国际协议（草案）》，2004年6月，新的巴塞尔协议的正式颁布。

新协议仍维持巴塞尔协议原有资本水准不变，即资本占风险总资产的比重仍然保持在8％。

新协议将更加全面评估银行风险，以保证银行资本充足性能对银行业务发展和资产负债结构变化引起的风险程度变化有足够的敏感性。

新的资本协议除了更精细、更全面地评估信用风险、市场风险及操作风险的各种因素外，提出了比1988年资本协议更复杂、更加具有风险敏感性的框架和管理规则。

在信用风险方面，新协议提出了标准方法和基于内部评级的基础方法和高级方法（foundationandadvancedinternalrating-basedapproach，简称基础IRB和高级IRB），这些方法在操作风险中也得到了推广。

新协议较1999年6月框架性文件更加深入，尤其是它在内部评级的方法、外在评级在标准方法中的应用、降低信用风险的技术、资产证券化和操作风险的处理等方面都进行了重大调整。

　　2.1.1第一大支柱：

最低资本要求

　　新资本协议框架保留了旧资本协议关于资本构成定义和资本充足率8％的规定，为了适应银行集团的发展，新资本协议要求将新资本要求拓展适用于银行几天中的银行持股公司。

与既往的资本充足率计算公式不同，新资本协议以明确的信用风险、市场风险和操作风险渠道传统计算公式中笼统的“风险资产”的概念，其具体公式为资本充足比率（8％）＝总资本/（信用风险＋市场风险＋操作风险）。

较之旧资本协议专注于单一信用风险的狭隘作法，新资本协议拓宽了监管视野，将市场风险和操作风险也纳入了风险资产的计算范畴，从而使资本充足率的估算更具有风险敏感性，更能反映银行资产所面临的真实风险状况。

　　2.1.2第二大支柱：

监管约束

　　外部监管评估的本质是要监管者对银行的资本充足情况及其是否符合相关标准进行定性审查，实际上是从外部监管的角度督促银行保持资本充足性要求和完善内控机制。

虽然新资本协议鼓励银行进行内部自我评估，但以外部评估对内部评估进行必要的制约和示范能够有效地避免内部评估和风险管理的流于形式。

新资本协议明确界定了外部监管评估的四大原则：

（1）监管部门期望并有能力要求银行保持高于最低标准的资本；

（2）银行应有一套根据风险程度评估其资本充足率并将资本保持在适当水平的策略方法；（3）监管部门应认真评审上述策略方法及其遵循情况；（4）在出现异常风险情况时，监管部门应早期千预，防止银行资产状况恶化。

　　2.1.3第三大支柱：

市场约束

　　与旧资本协议相比，新资本协议的市场约束规则是一个全新的领域，市场约束规则的引人可谓是现代银行治理机制研究成果在实践中的最新体现。

因为传统的银行治理和监管都是在“信息不对称”的限制性背景下探讨相应的对策，不能从根本上改变银行与投资者、债权人、储户以及其它市场主体信息不对称的地位，而新资本协议独辟蹊径，认为可以通过强化市场纪律，促使银行提供可靠而及时的信息，从而使其它市场主体可以对银行进行完善的风险评估，通过来自市场的压力迫使银行有效配置资金，保持金融体系的安全性与稳健性。

　　2.2新的结构的作用和意义

　　新资本协议较之旧资本协议的最大创新之处，在于不再将资本监管视野局限在狭隘的最低资本监管上，而是最低资本、外部监管评估和市场约束三大支柱三管齐下，并特别强调三大支柱应互为犄角，低水平或局部性地实施某一个或某两个支柱均不足以确保银行经营的稳健性。

在银行风险日益多元化的今天，上述规则的出台无疑契合了银行资本监管的发展趋势，并引起了国际银行业和监管界的普遍关注。

　　3我国银行业面临的问题

　　3.1我国银行监管的传统做法

　　3.1.1外部监管

　　银行监管的法定机关，各国按照其自身的特点，有很多不同的规定，有的国家设立专门的银行监管机构，有的国家则是将所有的金融部门的监管置于一个机构之下，另外还有些的国家事实多头监管的模式。

在我国，最早的银行监管机构是人民银行，随着2003年银监会的成立，银行监管的任务就到了银监会的身上。

银监会负责我国境内所有银行的监管工作。

由于我国的银行监管体系是从计划经济的时代转轨而来，很多方面还存在计划经济的烙印。

这一切是跟我国银行业的本身的发展存在一定的问题相关联的。

　　按照《中华人民共和国商业银行法的规定》，由银监会实施对在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行，在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，另外，银监会依照该法有关规定,对经其批准在境外设立的金融机构以及前述的金融机构在境外的业务活动实施监督管理。

而银监会在各地的分支机构，也几乎是人民银行分立之前所谓的四大银行业监管局的合并独立，每个省都设置有银监局，依照地域管辖的原则，对于在该省范围之内的银行及其他相关的金融机构进行监管。

　　3.1.2内部监管

　　我国银行的内部监管的传统做法是由银行内部的监管部门比如内部审计监督部门，信贷风险的评估部门，银行内部的监事会等等。

传统的做法一般而言是注重对于贷款审批，注重于对申请者的个人道德风险的考量，没有一个具体的措施和步骤，对重点客户（即有多笔银行贷款或者拥有巨额银行贷款的客户）没有具体的风险连续评估和考量的措施。

银汉的内部监管主要是审查银行内部的报表的手续以及与具体的资金流量的相符性，总的来说是一个银行内部的审查制度，就其目的而言，防家贼更甚于防外贼。

　　3.2巴塞尔协议规则下的银行业监管

　　3.2.1国外先进国家的现状

　　3.2.1.1欧洲的经验

　　欧洲的银行业是世界上历史最悠久的现代意义银行业，因此从各方面来看，其对于新的监管条例的吸收程度都是最快和最完善的。

1987年底巴塞尔协议发表，英格兰银行1988年元月便推出了新的监管条例，有些规定甚至比巴塞尔协议的规定更为严格。

如英格兰银行规定，呆帐准备金不列入资本计算，而且监督管理的对象不仅仅局限于银行金融机构，还包括了所有的非银行性金融机构。

法国尽管对协议的某些部分不满意，仍积极制定新的监管条例，通过立法手段促使银行，尤其是国营银行提高资本充足比率。

意大利准备效法法国，已提交国会讨论有关法律，将采取一系列增加国营银行资本力量的措施。

在具体的业务层面上，欧洲通过鼓励发展收费性业务来提高资本充足率。

欧洲证券业十分发达，如德国银行收益中就有1/3来源于经纪佣金手续费。

西欧鼓励各银行发挥经纪业的优势，发展对客户的综合服务，因为这些中间业务不要求有资本支持，不仅可以获取大量的佣金和手续费，而且不增加资产总值，所以有助于提高资本比率。

欧洲在加强风险管理和降低风险上面还具有得天独厚的优势，由于欧元由欧洲主要国家的货币综合而成，其币值相对而言具有一定的稳定性，得益于欧元在欧洲市场的统一运用，使得银行的货币风险进一步减小，这一切都有助于银行风险的进一步降低，即便不能够降低，也加强了其对于风险的控制能力。

　　3.2.1.2日本的经验

　　日本的银行业在上个世纪80年代早期，面临的问题很多与现在的中国银行业相同，但是日本银行的规模要大很多。

为了1988年巴塞尔协议的事实，日本政府和日本银行界采取了很多种的方法来提升其资本充足率，包括通过相互持股、发行债转股、发行欧洲日元债券、发行次级债券等方式来达到增加资本、削减资产、调整资产风险权重的等目的，最终是为了其资产充足率达到1988年标准的要求。

由于日本银行大多具有数量巨大的帐外资产，因此当局在80年代对这种做法不以为然，但是这种治标不治本的方法还是不可避免的导致了90年代中期，由于帐外资产自身缩水影响下的日本银行业的倒闭风潮。

诸多大型的银行如北海道拓殖银行、太平洋银行的倒闭直接导致了日本大藏省反思银行业体制。

于是新一轮的改革开始，这轮改革主要把重点放在了银行的治理上面，而不仅仅是看数字的改变，着手对银行的体制进行实质性的改革，加强了对风险的控制能力，逐步的压制了巨额坏帐的进一步膨胀。

但是由于日本自身经济的发展对银行业的影响，改革之路显得尤其漫长。

　　3.2.1.3美国的经验

　　在美国，三家银行监管机构（联邦储备委员会、联邦存款保险公司和货币监理署）一致同意分三步来简化实施巴塞尔新协议。

　　首先，美国银行只采用内部评级高级法和操作风险的高级计量法。

对于（融合信用风险的内部评级高级法、操作风险的高级计量法和市场风险的内部模型法的）以巴塞尔新协议为蓝本的资本管理制度，美国各监管当局将会发布通知并征求意见。

相应的策略是，银行使用越高级的方法，其资本要求则低。

这样就鼓励银行投资于各种所需的系统。

　　第二，巴塞尔新协议先适用于美国的大型国际活跃银行。

通过强制要求采用和自愿采用新协议这两种方式，美国起草有关新协议的实施条例将容易很多，这实际上是在落实巴塞尔新协议的部分内容。

通过限制拟执行新协议的银行家数目，将有助于在征求意见期间重点关注这些核心银行。

　　第三，在起草美国的资本管理框架时，将结合法规语言和监管指引，把巴塞尔新协议的目标和原则“翻译”成与美国资本监管制度方法相一致的词汇和资本框架。

美国规则下所要求的资本，不低于巴塞尔新协议字面解释所要求的资本；同时，起草一些条例和指引，便于大银行和执行新协议的一线银行监管人员的理解。

　　3.2.2国内监管与巴塞尔协议下普遍规则相比存在的不足

　　金融法律法规是中国实施金融监管，保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。

中国在银行法制的建设方面取得了长足进展，已颁布大量的银行法律、行政法规和规章、决定等。

此外，还有许多金融法律、条例即将出台。

这表明，中国金融监管正向规范化、法制化迈进，但是，中国银行法制建设在取得巨大成就的同时，也存在一些问题。

它还不够完备缜密细致，在某些方面明显滞后，尚不能完全满足新形势下中国加强金融法治、防范金融危机和恐慌、维护中国金融安全的战略需要。

大体上讲，主要表现在以下几个方面：

（1）、许多银行监管法规缺乏定量规定，可操作性不强，现有的许多银行法规多停留在定性规定上。

（2）、《中国人民银行法》和《商业银行法》等几个银行大法虽确立了我国防范银行恐慌的基本法律框架，但仍不能满足审慎监管的客观需要。

《中国人民银行法》第5章“金融监督管理”（第30～36条）仅提出原则性规定，而没有有关预防性监督管理、存款保护和最后贷款抢救行动等方面的详细规定。

因此，应进一步制定有关审慎监管的详细的、切实可行的规章、细则、单项规定或条例，以适应我国防范银行恐慌的需要，为其提供充分的法律依据。

　　（3）、配套法规尚不完备。

当前，类似中央银行监管条例、银行业稽核法、外汇管理法等配套法规尚未出台或未提出实质性内容。

法制环境不完善，妨碍了银行监管工作的法制化进程。

　　（4）、中国银行立法在某些方面还处于空白阶段，如《存款保险法》等重要法规至今尚未出台；再如信息披露制度以及监管信息在监管者之间的保密与分享问题，有待进一步以立法加以规范。

　　（5）、现有的某些法规、条例尚需进一步完善，可考虑进一步修正。

比如，中国人民银行作为金融监管部门可行使行政处罚权，但法律规定央行对非银行金融机构只有警告和3万元以下罚款的行政处罚权，显然，这些规定过于原则简单，央行在实践中不易操作，而且制裁力度太小，违法成本太低使得罚款数额远低于违法所得；《商业银行法》的某些条款也需要进一步明确，如该法第43条规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务……”。

本条所指“股票业务”界限含糊不清，易产生执法混乱的情况。

该条对商业银行在境外的证券投资未作限制，也不利于全面保障商业银行的稳健运行。

而且，在金融业务的融合化成为国际银行业发展趋势的背景下，在中国加入WTO后，我国银行业的分业经营是否具有经济可行性，都是立法者应该考虑的问题。

此外，某些法律、条例之间还存在尚不能很好地协调和衔接，等等。

　　3.3个案分析以及对于剖析整个我国银行监管的意义

　　2002年1月18日，美国财政部货币监理署与中国人民银行发布联合消息，对中国银行纽约分行的违规行为做出处罚：

中行纽约分行将向美国财政部货币监理署交纳1000万美元的罚款，其母公司中国银行则向中国人民银行交纳相当于1000万美元的人民币罚款。

2004年1月14日，建行行长王雪冰因受贿罪被二审判决有期徒刑12年。

　　这是一起近年来在国内和国际上都具有相当影响的大案，不仅如此，中银纽约案件牵扯到了更多的机构，包括中银香港的刘金宝、后来继任建设银行行长的张恩照，都是因为这个案子而锒铛入狱。

面对种种事实，我们应该纠问的是，我们的银行怎么了？

　　3.3.1银行的机构设置与实际上的操作流程存在冲突

　　王雪冰案中，中银的机构设置上已经具备良好的操作规范，但是为何这种操作规范没有发挥作用？

中国银行总行为何没有发现王雪冰在纽约分行的违法操作？

行政化的银行管理模式下面，往往是行长的一言堂，没有形成良好的协商机制，没有形成良好的决策机制，没有形成良好的监督机制，就在王雪冰案发生后不久，王雪冰的继任者张恩照也被捕入狱，这不能不令人反思，到底是如何选择的领导干部？

由谁选择？

如何选择？

为什么选择的干部本身就存在问题（张恩照受贿始于90年代中期），而这个问题在选择的时候没有发现？

所有的种种制度，是我们建立现代的企业制度所必须面对的，但是建立之后，如何执行，是重中之重。

对于具体的监管原则，我国目前主要还是以权力监管、现场监管、行政性的监管为主要手段的监管方式，整个机构的行政色彩过于浓厚，带有强烈的计划经济的色彩，往往把监管行为变成了行政命令行为，增加了红头文件的数量，而没有达到激励银行自行创新、自行监管的效果，哪里有漏洞往哪里填，却无法找到根本的问题所在。

　　3.3.2外部监管流于形式

　　银行的外部监管，包括审计监管，包括银行监督管理部门的监管等待。

最近几年，审计风暴越刮越烈，确实暴露出了很多的问题，但是正如李金华审计长所说的，靠一次或者两次由中央发起的审计风暴是无济于事的，目前的中央审计，往往只是针对某一些部门进行审计，而不是全部，不能够解决问题，也不能够全面的反映问题。

李审计长企盼建立一个长效的审计机制，但是这种审计机制的执行，却没有被提出来。

我国的立法也好，行政规章也好，往往有一个特点，就是概括性很强，很强的概括性虽然可以在很大的程度上起到预见的作用，但是与此同时也存在不能够真实而快速的给所面临的问题给出解决方