和谐社会中的城中村法律问题研究.docx
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和谐社会中的城中村法律问题研究
和谐社会中的城中村法律问题研究
和谐社会中的城中村法律问题研究以土地使用权为视角2009年9月4日来源:
和谐社会中的城中村法律问题研究以土地使用权为视角杨斯淼论文提要:
实现社会和谐,建设公平社会,始终是人类和法学家孜孜以求的一个崇高理想。
构建和谐社会必须关注城中村土地使用的问题,分析城中村土地不合理使用的制度因素,动员全社会的力量重视城中村问题,通过有效的制度建设促使我国城中村的土地得到有效的利用,以促进城乡一体化的进程,最终实现人与土地资源的可持续发展。
在经济不断发展、城乡一体化迅猛推进的今天,我国许多地区,尤其是沿海较发达城市中,出现了大量都市里的村庄城中村。
它们处于城市的包围却又与城市格格不入,已成为影响城市经济、社会、环境、建设可持续发展的桎梏。
改造城中村,已成为我们构建和谐社会、推进法治化进程亟待解决的问题。
然而现实改造举步维艰的状况迫使我们不断冷静反思这项复杂的工程,以探求行之有效的改造之道。
作为我国城市化发展中的特有现象,城中村的形成原因和现存问题都是多方面的,其中,土地使用权问题是城中村研究的核心问题,也是城中村改造的突破口与落脚点。
从法律的层面探究城中村土地不合理使用的制度因素,通过对城中村土地的所有权与使用权现状的分析,发现城中村中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类,但是两种土地所有权在实质上是不平等的。
同时,集体土地使用权与国有土地使用权虽然在性质上都有物权性质,属于他物权的范畴,但集体土地使用权与国有土地使用权在地位上是不平等的,前者比后者有更多的限制。
从制度上分析,造成以上现状的根源在于城乡二元土地所有制结构。
城乡二元土地所有制结构导致了我国集体土地所有权不完整甚至主体缺位,城中村集体土地流转受限。
因而,城中村土地使用权制度的创新应该包括两方面的内容:
明晰城中村集体土地所有权主体和所有权权能实化以及城中村土地所有制的创新。
明晰城中村集体土地所有权主体和所有权权能实化的主要做法是量化分配集体土地资产,政企分开,成立股份制公司统管城中村的集体经济。
城中村土地所有制的创新主要表现为在集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的城镇在城市化过程中,实行集体土地国有化改造。
全文共7821字。
关键词:
城中村土地使用权土体所有权城乡二元化制度实现社会和谐,建设公平社会,始终是人类和法学家孜孜以求的一个崇高理想。
社会主义的和谐至少应包括三个层面的含义:
社会制度体系的和谐、社会主体间的和谐以及自然与社会的和谐。
在我们构建社会主义法治社会的进程中,要促进社会主体间的和谐发展、促进人与自然的和谐发展,就必须要关注阻碍城乡一体化发展的绊脚石城中村。
一、和谐社会、城中村与土地使用权问题城中村伴随着我国城市化进程而生,除了少数城市由于其城市化水平尚停留在较低的阶段、建成区范围狭窄而尚未有城中村外,城中村几乎遍布于我国大、中城市。
在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市,城中村现象尤为突显,在广州规划区385km2的范围内,共有城中村139个;在珠海有26个行政村散落在中心城区和城乡边缘50km2范围内,涉及旧村村民4.6万余人,暂住人口近15万人;西安有城中村417个,涉及42万人。
[1]可见,城中村牵涉范围之广,牵涉人员之多。
改造城中村,已成为我们构建和谐社会亟待解决的问题。
然而现实改造举步维艰的状况迫使我们不断冷静反思这项复杂的工程,以探求行之有效的改造之道。
要解决城中村问题,就要深入分析这一现象形成的原因。
作为我国城市化发展中的特有现象,城中村的形成原因和现存问题都是多方面的,其中,土地使用权问题是城中村研究的核心问题,也是城中村改造的切入点和落脚点。
《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:
中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。
即所谓的土地的二元所有制结构。
城乡土地使用按照所有制来划分,可以分为国有土地、村集体土地、村民用地三类。
对于城中村来说,城中村的土地使用权属也可以分为国有土地、村集体土地、村民用地三类。
其中城中村国有土地的形成是通过征地方式获得的。
表现在所有权属于国家,使用权属于政府。
村集体土地所有权和使用权都归集体所有。
村民土地所有权属于村集体,使用权属于村民。
[2]土地二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地使用权,集体将宅基地按户划拨。
在城市发展中,城中村土地未能及时收归国有,土地所有权仍属农村集体所有、宅基地制度的存在是造成城中村问题的根本原因。
与此同时,随着中国城市化进程的迅猛发展,大量农村人口涌入城市寻求就业,城中村低廉的租金、便利的方位都为他们在城市谋生提供了必要条件,巨大的暂住人口导致城中村出租屋市场形成,土地和房屋租金收益最大化的结果致使城中村问题进一步加剧。
为满足最大个人利益,农民极力抢建空间最大化的私宅、突击装修住宅,为拆迁工作增加了成本,这些必然导致了城中村的改造更难于旧城区的改造。
国家对农民宅基地征用成本高,代价大是城中村改造的制约因素。
[3]由此可见,城中村现象的形成、显现、发展和改造都与城中村土地使用制度有着密切的联系。
土地使用权问题是城中村研究的核心问题,也是城中村改造的切入点和落脚点。
二、和谐社会的绊脚石城中村土地使用权存在的制度缺陷我国实行两种形式的社会主义土地公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,国家和农民集体是我国土地所有权的主体。
法律明确确立了集体的土地所有权主体地位,但同时在所有权的内容设定及行使范围上区别于国家,造成国家与集体的所有权主体地位不对等、主体缺位,集体土地流转受限。
(一)集体土地所有权不完整、主体缺位根据《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国土地管理法》第8条规定:
城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。
可以看出我国土地所有权分为国有土地所有权以及集体土地所有权。
同样,城中村中存在的土地所有权状态也有国有土地所有权与集体土地所有权两类,但是两种土地所有权在实质上是不平等的,表现在:
1、集体土地所有权不完整。
土地所有权包括占有、使用、收益、处分四项基本权能。
现实情况下,集体可自主行使的主要是占有和收益两项权能,而使用权和处分权却受到严格的限制。
纯粹的使用权是对权利标的物的利用权,包括利用方式和程度。
而我国《土地管理法》规定,农村集体土地只能用于从事农业生产和经营,禁止闲置、荒芜耕地,并且集体土地使用权不得出租、转让和用于非农建设,只有在法定的特殊条件下,农村集体才可将土地出让,用于非农业建设。
[4]可见,农民集体并不能自主地确定农地利用方式,也无法自由处分农地使用权。
集体土地不能按照集体意志处分,主要表现为:
第一,国家征用集体土地,被征地单位不得以其所有权从事对抗行为;第二,农村集体土地所有权转移仅限于国家建设征用一种方式;第三,农民集体行使土地所有权时,必须限定在法定范围内,不得以任何借口行使所有权而任意处分自己的土地。
2、集体土地所有权主体缺位[5]依据《民法通则》第七十四条规定:
集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的的,可以属于乡(镇)农民集体所有。
在这里,民法所规定的农村集体土地所有权主体为村农民集体和乡(镇)农民集体。
[6]《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:
城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。
第十条规定:
农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。
依据该条款,集体土地所有权主体还可以是农业集体经济组织内的农民集体。
可见,虽然我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体,但各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体却是
(1)村农民集体;
(2)乡(镇)农民集体;(3)农业集体经济组织内的农民集体;而且各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么,这就难免在理论和实践中造成农村集体土地所有权主体不明确。
[7]
(二)城中村集体土地流转受限《土地管理法》规定任何单位或个人使用土地,必须使用国有土地。
即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地,都必须请求政府动用征地权,从而满足其用地的需要。
也就是,按照我国现行法律法规,除了土地征用之外,农村和城市之间商业性或民事性的土地流转是被禁止的。
农村建设用地除了在企业发生破产、兼并,因清偿债务而转让到农村之外的主体,只能在农村内部或限于农村民事主体之间流转。
集体土地使用权、处分权主要受到如下限制:
(1)农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
(2)农民集体土地所有权的占有、使用和收益权可以以土地使用权的形式有偿或无偿地授予私人或者企业,但以本集体的成员和本集体举办的企业为限。
(3)农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定德标准,获得宅基地需经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准,且宅基地使用权不可转让、不可投资入股。
农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的不予批准。
(4)集体可以让渡土地所有权,但只能通过土地征用程序让渡给国家;如《土地管理法》第2条规定:
任何单位和个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用(5)集体可以放弃其土地所有权,在这种情况下,土地所有权自动转归国家所有。
显而易见,与国有土地流转相比,集体土地流转处于一种不平等的地位。
也正是受到国有土地使用制度改革后所产生的巨大土地经济利益的诱惑,农民及农民集体总是自觉或不自觉地非法交易土地,以牟取土地产生的高额利润。
据统计,珠三角地区通过非法流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%,而在粤东、粤西及粤北等地,这一比例也超过20%。
[8]20世纪80年代中期至今,为了规制农民集体土地非法进入市场,国家几乎每隔3-5年就要对土地市场秩序进行清理整顿。
[9]从以上分析中,可以看出,在我国城中村区域内,国有土地使用权与集体土地使用权并存,但在效能上差距很大。
与国有土地相比,集体土地始终处于一种不平等的地位。
一方面在法律和制度上,集体土地使用权流转受到诸多限制,但另一方面出于现实用地的需要,农民集体已经有一定数量的土地使用权进入了地下土地产权市场,通过联营、股份制、出售等各种方式转让集体土地使用权,目前这种流转处于一种无序的状态。
[10]导致在城中村中出现了大量乱占、乱圈地;非法租赁土地;用集体土地抵押贷款;用集体土地进行非法的房地产开发、经营等等现象。
国有土地与集体土地两种不同的制度架构造成了土地利用和流转状况上巨大的差距和割裂。
不允许村集体和农民个人利用农村建设用地进行抵押、转让等正常民事流转将严重限制农村经济发展和农村城市化进程。
三、构建和谐社会过程中城中村土地使用权制度之创新我国实行的是城乡分割的二元管理模式,城中村中有宅基地、自留地以及工业用地,有祖房、新房及出租房,有合法产权以及违章、违法建筑,形成了复杂纷繁的土地、房屋关系。
因此,城中村的改造涉及面广、政策性强,涉及了方方面面的权利和利益,是一项复杂的系统工程。
在上文中已经分析了我国城中村土地使用中的问题及制度障碍,其中集体土地流转受限,集体土地所有权不完整、主体缺位是城中村土地使用中存在的主要制度障碍。
所以要想完善我国城中村的土地使用权制度,应该从明晰集体土地所有权主体、城中村集体土地所有制的创新入手,使我国城中村的土地得到有效的利用。
(一)明晰城中村集体土地所有权主体和所有权权能实化社会主义市场经济体制的总体目标明确后,今后土地使用制度的改革与建设将是围绕土地资源配置的市场化而进行的多方面的制度创新过程,其总目标是建立适合社会主义市场经济发展要求的新的社会主义土地使用制度。
所谓适应社会主义市场经济的要求主要包含如下涵义(这也是我国城中村土地使用权制度改革和完善的方向):
一是土地所有权的明晰,所有权明晰是进行交易的前提条件,是整个经济活动得以正常运行的制度基础,所有权明晰将更加有利于土地权利的保护,特别是农民的土地财产权利将得到更为有效保护;二是所有权权能的细化,将更加有利于提高土地作为空间资源的利用效率;三是适应物权价值化趋势。
我国土地制度现在以保护土地所有权为主,随着市场经济的发展,土地的使用价值,常以使用权形态归属于用益权人,土地的交换价值,则以担保形态,归属于担保权人,所有权人以此获得融资。
[11]1、明确集体土地所有权主体按照《土地管理法》抓好农村集体土地所有权主体的明确工作。
不管采取哪种形式,都必须明确集体土地所有权主体,使农村集体土地产权真正做到产权明晰、权属合法、权责明确、责权统一,使农村集体土地的所有权人和使用权人的合法权益得到有效保障。
通过明确农村集体土地的所有权主体来进一步强化农民对土地所有者的权属意识和集体意识。
与此同时,还要逐步做到所有权、承包权(使用权)、经营权分离,使国家、集体、个人三者利益都得到依法保护。
物权法上要求物权必须有明确的主体和特定的客体。
农民集体土地所有权的主体不是单个的农民集体成员,而是通过一定的组织形式的全体农民集体成员。
[12]物权立法应当规定村民集体所有权的主体权利实现机构和主体自决权,以落实村民的所有权,村民集体成员大会或代表会议就是形成村民集体成员共同意志的最好形式。
同时,将现行的村民委员会和村小组设置与村民集体成员大会衔接起来,达到公司法上法人机关的要求,以真正实现村民对土地管理的自治自决。
[13]2、农民集体土地所有权权能实化《民法通则》第71条规定:
财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利,即所有权包括占有、使用、收益、处分四项基本权能,缺少任何一项,都不能说是完整的所有权。
具体落实到农民集体所有权权能,包括农民集体全体成员以集体名义持有并实际控制土地的权能,依照土地性能和合同在农民集体和土地使用权人之间进行分配的权能,农民集体对所有权转移和转换的处分权能;保护土地所有权免受不法侵害的权能。
[14]通过具体行使这些权能,使土地不断增值,以实现村民集体成员的整体利益和个人利益。
通过对所有权权能的实化,可以将其纳入市场轨道,可以进行市场运作和配置,从而为集体土地国有化改制创造条件。
3、政企分开与股权入股集体组织身兼基层行政和管理经济的双重职能,这使得集体组织结构难以实现城市化管理,使不完全城市化成为必然。
因此需要对集体组织的管理职能加以重新界定,分别建立新的经济实体与城市化的行政管理体系。
城中村改造中出现村(居)委会身兼两职现象容易导致政企不分,同时影响居民的经济收益。
因此,应该尽快将集体资产的经济管理职能从村(居)委会管理职能中分离出来。
一方面应按照规范的城市管理模式组建社区居委会,明确管理和服务范围。
另一方面,将原来由村委会管理的集体经济实体转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份公司,股份量化到个人,公司作为代理人管理原城中村集体经济。
鼓励实行土地股份制经营,农民变股民。
这有利于农民土地所有权和收益权的分离,促进了农民非农化和向二、三产业的转移,同时保障了农民的土地收益权。
[15]
(二)城中村土地所有制的创新城中村土地所有制创新的目的是要实现城中村的城市化改造,推动城市化进程。
具体而言,其基本思路是要在现有的制度框架下寻求一条出路,以彻底摆脱土地二元所有制结构对城中村城市化发展造成的制度障碍。
实际做法就是实行集体土地国有化转制。
1、集体土地国有化转制集体土地国有化转制,是在现有制度体制下顺应城市化发展而出现的一种社会现象,也是一种法律现象。
它是指在集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的城镇在城市化过程中,以农村集体经济组织成员全部由农民转为城市居民,并实现了村镇建制向城建制的过渡为前提,通过行政命令的方式,将原属农村集体所有的土地整体性、一次性地转为国有,并基本不改变原有土地用途和使用权归属。
[16]2、集体土地国有化转制的实践
(1)广州市的实践2002年5月,广州市出台了《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于城中村改制工作的若干意见》,其中规定,列入改制范围的城中村要在户籍管理、土地管理、行政管理、集体资产管理等十个方面实现由二元向一元体制的转变,而其中的户籍、行政、集体资产管理体制的转变成为土地管理体制转变的前提。
[17]从2002年10月开始,广州市在条件比较成熟的城中村开始进行城中村土地、房产转制的试点工作。
各个试点村按照一个改变、三个不改变的原则,进行土地、房产转制。
一个改变是指土地所有权的改变,即实施改制的城中村,在农民成建制转为城市居民后,原村行政管辖范围内的剩余集体土地,一次性转为国有土地;三个不改变是指其合法土地使用权人和土地用途不改变,原农用地承包人继续拥有国有农用地土地承包经营权,对转制后的土地使用权人核发国有土地使用权证。
如该土地、房产进入市场或改变用途,发生扩建、改建,则按规定补缴国有土地使用权出让金及有关税费。
[18]
(2)深圳市的实践2004年6月26日,深圳市政府印发了推进城镇化进程的第12个配套文件《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》(以下简称《管理办法》)。
此前,11个分别涉及民政、教育、城管、计生、组织、宣传、国资、工商、公安、农林、人事的配套文件已于2003年年底陆续出台,并在半年内实施;原镇、村两级的行政建制已变更为城市街道、居委建制;原村民陆续转为城市居民,并相应获得深圳市的社保待遇;原镇、村两级的集体经济组织也随之改制为股份合作公司。
在此次城镇化进程中最关键也是最敏感的一环就是土地权属问题,而最后出台的《管理办法》的核心内容,就是土地权属的改变。
文件表示:
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定,两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。
[19]3、集体土地国有化转制的具体内容根据广州市以及深圳市的集体土地国有化转制的实践经验,可以看出城中村集体土地国有化转制应该包含以下内容:
第一,在户籍管理方面,农村村民的村民户口转变为城市居民的居民户口,实现居民户籍制度的改革,随之而行的是计划生育和社会福利的转变。
第二,农村集体所有的土地转变为国家所有,实现土地使用制度的改革,由政府统一建设规划。
第三,农民的私房通过房屋管理制度改革变为城市居民房地产,并可以进入流通市场进行交易。
第四,撤销农村的村民委员会,设立居民委员会,将原来村民委员会行使的基层行政管理职能交由居民委员会行使。
第五,在经济体制管理方面,将原来由村委会管理的农村集体经济组织转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业(公司),股份具体量化到个人,公司作为代理人通管原城中村集体经济,改变原村集体经济组织政企不分的状态。
4、集体土地国有化转制的反思现行的法律制度下,要使城中村的土地能够合法地在市场上自由流通,把固化地土地资产变为流动地货币,就必须赋予土地抵押,转让等权利,从而真正实现城中村城市化,而深受我国二元土地制度限制的集体土地却并不具有这些权利。
要使城中村的土地能够合法地在市场上自由流通的唯一办法就是改变土地的所有权性质,使其由集体所有转变为国家所有。
如果通过土地征用来实现集体所有转变为国有将使政府面临无法负荷的财政压力。
至此,我们只能另辟蹊径,采用集体土地国有化改造的方式,既可以实现土地国有,又可以彻底解决城乡二元结构的矛盾,实现城乡管理的一体化。
[20]需要注意的是,集体土地国有转制在我国尚处于探索和起步阶段,因此,转制前必须深入农村基层组织调查研究,制定配套的法规规章和操作方案,确保利益的平衡和社会的稳定。
[21]集体土地国有化转制是一个系统工程,必须有符合转制的基本条件,在城市化发展到一定阶段的基础上才能依法推进转制,不能操之过急。
[22]尤其应当注意的是,在目前我国的城中村中,不是每一个城中村都可以采用集体土地国有转制的方式进行城中村土地制度改革,只有在集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的城中村才可以考虑实行集体土地国有转制这种方式进行城中村改造。
四、结语城中村,是中国城市化过程中的一种独特现象,是乡村-城市转型不完全的产物。
其在建设用地上被城市用地包围或与城市用地相互交错,在经济、社会、文化、景观等各个方面引致一系列问题。
城中村的改造是推动城市化建设,促进城乡一体化发展、构建和谐社会的重要一环。
改造城中村势在必行。
作为我国城市化发展中的特有现象,城中村的形成原因和现存问题都是多方面的。
深入分析城中村现象发现,城中村的形成、显现、发展和改造都与城中村土地使用制度有着密切的联系。
要彻底解决城中村问题,实现人与土地资源的可持续发展,就必须对现有的城中村土地使用权制度与所有权制度进行更新。
明晰城中村集体土地所有权主体以及城中村集体土地国有化是其必经之路。
然而,应当看到的是,城中村的改造纷繁复杂,牵涉到方方面面的制度和问题。
要想改造城中村、构建一个可持续发展的和谐社会,不是一朝一夕能够解决的。
这需要我们立法的完善以及行政机关乃至全社会的共同努力。
[1]李俊夫:
《城中村的改造》,科学出版社2004年版,第89-101页。
[2]蓝宇蕴:
《城中村成因的探析以广州市石牌村为例的研究》,载《中国农村经济》,2005年第11期,第110页。
[3]喻燕:
《城中村改造中土地产权流转研究》,武汉大学2005年优秀硕士论文,第13页。
[4]王卫国:
《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年版,第112页。
[5]林世彪:
《新时期四川农村土地承包经营问题研究》,载《农村经济》2019年第3期,第98页。
[6]牛先锋:
《充分发挥流转效应安阳市集体建设用地流转实况简介》,载《中国土地》2019年第11期,第112页。
[7]胡雪梅:
《中国农村土地产权制度创新研究》,山东农业大学2019
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