陈振明《公共管理学》第一章公共管理的视野.docx
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陈振明《公共管理学》第一章公共管理的视野
第一章公共管理的视野
一、发展脉络
(一)早期公共行政
1.中国对行政管理的记载和解释
《史记·周礼》:
“召公、周公二相行政,号曰‘共和’。
”此处意指对整个国家进行管理。
2.西方国家对行政管理的记载
古希腊\亚里士多德《政治学》
英\洛克《政府论》
法\孟德斯鸠《论法的精神
(二)传统公共行政模式
1.产生背景
(1)理论上(政治学发展、科学管理理论兴起)
(2)实践上(政府:
守夜警察-行政国家)
2.典范变迁
(1)政治与行政二分法阶段
(2)行政原则阶段
(3)公共行政即政治学阶段
(4)公共行政即管理学阶段
3.传统的公共行政“原理”
(1)政府本身应按等级制、官僚制原则进行组织
(2)政府在介入的政策领域内可以成为商品和服务的直接提供者
(3)政治与行政能够相分离
(4)终身制职业官僚
4.传统行政学的局限
(1)理论框架局限
(2)管理主体局限
(3)管理理念与手段局限
(4)管理对象与目标局限
(三)公共管理模式
1.公共管理学产生的社会背景
(1)西方国家摆脱困境的需要
①政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满
②经济衰退和财政压力加剧
③社会问题与政府不可治理性的增加
(2)科技革命和全球化浪潮
①改变了社会成员参与公共领域活动的性质和形式
②对传统政府管理提出变革的要求
③科技革命将导致社会治理新形态的出现
④全球化是共公管理学产生和发展的另一推动力
(3)政府管理和民主制度方面的矛盾
①以韦伯官僚制思想为基础的行政体制改革难以适应时代的要求
②西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”
2.公共管理学范式的出现
(1)P途径下的公共管理
其一,视公共管理为政策分析互补之物,成为这些学院教学课程的两大方向;
其二,在教学研究上十分重视个案研究,以从事实务工作者的经验为素材;
其三,以高层管理者,特别是政治性任命官员为教学研究对象,致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
(波兹曼)
(2)B途径的公共管理
其一,B之课程设计依循商业学院的传统,P则依循公共政策学院的传统;其二,B并不强调公共与私人组织的差异性,P则特别凸显公共组织的特殊性;其三,B企图与公共行政合流,P则企图摆脱公共行政,而形成一个独立的管理领域;其四,B重视策略与组织间的管理,是过程取向的,因而非常强调组织设计、人事与预算等问题;但P则强调政策与政治问题;其五,B主张采用量化分(如集群资料分析、实验设计),P则采用个案研究法。
二、公共管理概述
(一)相关概念
1.公共管理与公共行政
公共管理——是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。
公共管理——是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理,以保障和增进社会公共利益的职能活动。
行政管理——就是指政府行政机关依法对社会公共事务及其内部事务管理的总和。
2.公共管理学
3.公共利益
(1)客观性
(2)社会共享性
4.公共物品
5.公共事务
6.公共权力
(二)公共管理学的不同理解及学科特征
1.三种不同理解
(1)公共管理学等同于公共行政学
(2)公共管理学当作公共行政学的一个分支学科
(3)公共管理学看作一种不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架
2.学科特征
(1)研究范围扩大
(2)更具跨学科、综合性特点
(3)取向由内到外
(4)涉及主题丰富
(5)既是实证的,又是规范的
(6)更具现实性
(三)公共管理学的理论基础与研究方法
1.公共管理学的理论基础
(1)公共选择理论
(2)委托代理理论和委托代理问题
(3)寻租理论
(4)博弈论
(5)管理主义
(6)重塑政府理论
(7)有限政府理论
2.公共管理学的研究方法
(1)规范方法
(2)实证方法
(3)案例方法
(4)系统方法
(5)比较方法
(6)数理方法
(四)公共管理与私人管理的区别
1.目标使命不同
2.公共管理效率意识不强
3.公共部门尤其是政府管理应更强调责任
4.公共组织人事管理系统比私人组织要复杂的多
5.公共管理政治性或公共性特征明显
三、市场经济与公共管理
(一)市场经济国家的政府管理实践
1.市场经济发展的不同时期,政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。
2.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差异,各市场经济国家的政府公共管理模式(即政府干预模式)也是不同的。
(二)21世纪我国公共管理面临的挑战
1.对物本行政的挑战
(1)促进物质财富增长作为政府行为的最终目的
(2)过分强调政府促进物质财富增长职能而忽视政府社会服务和公共管理的职能
(3)政府绩效评估方面
2.对全能行政的挑战
(1)假定政府有无限管理能力
(2)致使政府行政权力无限制深入社会和个人领域
(3)假定政府是一无限责任政府,削弱社会和个人责任感,导致责任真空
3.对经验行政的挑战
(1)以经验作为行政基本依据,排斥科学理论指导
(2)以手工式的操作技巧作为行政管理的方式方法
(3)过分强调个人的作用,不重视科学的行政管理制度建设和专家参与
4.对低效行政的挑战
(1)行政成本居高不下
(2)办事拖拉
(3)公共资源运用不讲效益
5.对管制行政的挑战
(1)行政管理的基本价值取向在于一个“管”字
(2)公众参与行政管理渠道不畅
(3)行政执行过程中呈现“命令-服从”的特征
6.对暗箱行政的挑战
(1)行政管理事务、方法、程序和操作过程不公开
(2)行政信息严格保密
(3)行政管理过程主要在行政系统内部封闭式运行
7.对人治行政的挑战
(1)行政管理的基础权威来自领导者个人权威
(2)权大于法,政策替代法律
(3)道德说教与服从个人权威相结合运行过程
8.对缺信行政的挑战
(1)朝令夕改
(2)官方与民众之间不存在严格意义上的信用合同
(3)政府违背承诺不受法律追究
9.对轻责行政的挑战
(1)行政机关及其官员责任意识非常淡薄
(2)行政责任追究制度建设滞后
(3)行政责任追究实践方面存在避重就轻的现象
10.对非廉行政的挑战
(1)部分行政官员贪污受贿现象屡禁不止
(2)官场上买官卖官已非个别现象
(3)部分行政官员追求享受,生活腐化堕落
第一节公共管理的意义
•一、皮瑞和克莱姆的观点。
公共管理一种新的途径,它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。
公共管理的重点是将公共行政作为一种职业,并将公共管理这是为职业的实践者,而非政客或政治家。
二、卡尔森和欧尔姆的观点
公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。
卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明
三、奥托、海蒂和沙夫里茨的观点
公共管理是公共行政或公共事务的一部分,是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。
四、波茨曼与史陶斯曼的观点以及休斯的观点。
公共管理就是对政治权威的管理。
在他们看来,公共管理含有战略意义,并且更有弹性。
公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序,而公共管理包括得更多。
公共管理者不仅仅遵循指示,而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
五、本书对公共管理的理解
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。
第二节公共管理学的发展与研究途径
一、公共管理学的发展
公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代.,当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。
在英国,1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。
具体来说,导致公共管理学产生的主要原因,既有学科发展方面的因素,也有现实的背景。
二、公共管理的研究途径
依公共管理学者波兹曼的观点,尽管研究途径及理念有各种差异,但就概念的演进而言,大致可以分为两种研究途径,即公共政策的途径(PublicPolicyApproach,简称P途径)以及企业管理途径(BusinessApproach,简称B途径)。
三、公共管理学的特质
1、公共管理是以整合性的概念。
2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。
3、公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
4、公共管理不完全等于“政府管理”,而意味着一种新治理。
5、公共管理强调价值调和与责任。
6、公共管理关注政府改革和政府再造。
7、公共管理是以科际整合的研究领域。
第三节公共管理的特质以及与私部门管理的区别
一、政治权威与经济权威。
公共管理以国家强制力为后盾,具有公权力,私组织则没有。
公部门的权威来自制度与法律的授予,而私部门则是来自经济性的市场力量。
二、多元制衡与自主性。
公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面,而私部门管理则由相对充分的管理自主权。
三、公共利益与私人利益。
政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。
这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。
而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。
四、法的支配与意思自治。
对于政府而言,凡是法律未允许的便是非法的。
而对于私领域的管理而言,法无禁止即自由。
五、政府与市场。
公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。
这种差异主要表现在:
垄断与市场;公共产品与私人产品;自由与依赖;利润与支出等。
六、多元理性与经济理性
公共部门处在社会各种力量作用的核心,承担着社会价值权威性分配的职责,所以政府理性往往是多元的,应考虑各种利益和价值的平衡;而私部门的管理大多为工具的经济理性,往往较少顾及其他理性的考虑。
第四节新公共管理
一、新公共管理的背景简介。
自20世纪80年代以来,西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字,均开始了大规模的政府改革。
其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。
这种变化,并不仅仅是一种改革或管理形态的变化,而是政府角色与市民关系产生了本质的变化。
二、胡德对新公共管理的理解。
1、即时的专业管理;
2、目标明确与绩效衡量;
3、强调产出控制;
4、转向部门分权;
5、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践;
6、强调资源的有效利用。
三、法汉姆及霍顿对新公共管理的理解。
1、采用理性途径的方式处理问题;
2、重新设计组织结构;
3、改变组织结构,促进官僚体制更为扁平化;
4、改变现行的政策,转换成为“新公共服务模式”;
5、运用人力资源管理技术;
6、试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织;
7、以契约关系来取代传统的信托关系。
四、本书对新公共管理的理解。
从总体上来看,新公共管理以自利人为假设,即与公共选择、代理人理论及交易成本理论,以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的,新公共管理代表着人民持续不断地改革政府,实现理想政府治理的一个努力方向。
但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来,现在下结论还为时尚早。
第五节公共管理:
现时代的挑战
一、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。
安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。
凡是人类存在的地方,人们莫不试图建立良好的的秩序。
作为公共管理者,如何防止政府的崩溃,建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。
二、关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题。
政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。
公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色,这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。
三、关于平衡政府与市场的作用,以促进政府治理的有效性问题。
一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。
在公共领域,现阶段又过于崇尚市场机制取向,但市场也不是万能的,它必须与政府有机结合起来。
四、关于回应全球化的挑战问题。
对于政府治理而言,全球化是机会,也是挑战。
五、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。
面对着人类日益增长的期望革命,如何平衡眼前发展与长远发展的需要,是当代政府治理所面临的挑战。
六、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。
七、如何应付越来越多的官僚腐败,重振公民对政府的信任问题。
八、关于重振政府的治理能力问题。
如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣,就必须提供自己的能力,依据世界银行的观点,政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。
九、关于如何发展有效的组织体制的问题。
十、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。
问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感;政府是否能够给社会提供这样的机会;政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。
社会科学与自然科学都认识到,人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。
管理的复杂性,需要我们改变传统的机械的管理思维方式,发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。
十二、重建公共管理的道德秩序。
公共管理,不仅关乎专业技术,也重视公共服务的道德追求。
社会学家涂尔干曾言:
假如没有目标的话,即使我们大步迈向前去,亦将无所寸进。
面对21世纪,我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
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