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(一)立项依据与研究内容
1.项目的立项依据
1.1.研究意义
生态系统是人类文明起源、传承和发展的载体。
军事安全、政治安全、经济安全、生态安全构成一个国家四大安全体系,而生态安全可谓“底座安全”,谋求生态安全是当今国际社会的潮流。
我国是世界上人口最多的发展中国家,一方面,我国作为发展中后起工业化国家,长期奉行“高增长、高消耗、高污染”的粗放型发展模式,庞大的人口压力和经济技术实力较为薄弱,环境污染和生态破坏严重而未能及时有效的得到遏制和恢复,致使非可再生资源呈绝对逆减趋势,可再生资源也显衰退态势。
加之受区域地质和自然条件的影响,生态环境日益恶化,危害性不断加重,极大地影响了我国经济社会的可持续发展。
另一方面,改革开放以来,我国经济发展迅速,不断走向国际化,对外贸易和吸收投资的规模和国际影响力不断扩大。
但是,我国在扩大外贸和外资引进的同时,和其他发展中国家一样,也未能避免污染转嫁入侵、国内资源过度消耗、生态破坏加剧的现象。
在这些因素的作用下,使我国的生态安全面临着巨大的压力和严重危险。
从全球范围看,2005年ESI(environmentalsustainabilityindex)报告研究了146个国家和地区的环境可持续发展现状,除Nordiccountries、Uruguay、Canada等16个国家和地区环境评价分值较高外,其他国家和地区的分值相对较低,其中环境最不乐观的地区有NorchKorea、Turkmenistan、Iraq、UzbekistanHaiti,我国排名133位。
到目前为止,我国已先后颁布了环境法6部,资源法9部,国务院的行政法规29件,国家环保总局的规章(条例)70多件,国家环境标准375项,地方性法律900多件,形成了以《环境保护法》为基本法律文件和许多专业性法规相结合的较为独立的生态安全立法体系。
按理说,对生态安全管理有如此庞大的行政机构和规制制度,生态安全应当有保证。
然而,随着层出不穷的一系列生态安全大案的发生与传播,说明除了现行的体制、体系还存在不足和问题以外,最重要原因就是规制没有得到有效执行。
生态安全控制是一个复杂的社会、经济、技术问题,随着社会、经济迅速发展,生态安全涉及的因素越来越多,控制的难度也越来越大。
近年来,学术界对我国生态安全控制的探索和研究,重点主要集中在规制体系建设上,对如何有效的实施规制尚未引起足够的重视,对安全规制中诸多主体的执行成本、遵从成本、监管成本、社会成本和相关的收益,以及由此引发的各主体之间的行为关系、行为机理和激励机制等缺乏有效研究,致使规制的有效实施执行存在诸多困境。
因此,评价目前生态安全规制效果,分析规制执行实施中的困境,成为解决问题的关键。
规制影响评估虽然不能替代规制的制定,也不能替代规制的实施,但他有助于对规制过程的充分理解,有助于有效的建立规制实施的优先顺序,有助于改进规制制度制定和实施的质量,促进规制执行体系的优化与构建。
目前规制效果评估方法主要是成本—收益法(costbenefitanalysis,CBA),从理论上讲,无论规制成本多大,都要实施规制。
这必然涉及到不同地区间、不同产业间、不同利益集团间和不同消费需求的权衡取舍,因此,生态安全规制的方案和实施通常往往很难实现帕累托改进。
为此我们对生态安全规制效果的评估主要是从“潜在帕累托改进”的视角进行,借鉴CBA的思想,从规制成本-收益的角度,选择对“企业水污染高规制”个案,综合运用比较静态分析、福利分析、博弈论和模糊数学的思想,采用“压力-状态-响应”模型、AHP分析法,建立成本评价体系,对规制的效果进行评估,对规制的实施执行效果给出合理的结论。
这不仅对提高生态管理规制效果有重要的现实意义,而且对规制评估理论的发展与完善有重要的理论价值。
主要体现在以下几个方面:
第一,对生态安全规制效果进行评估,有助于改善政府的行政绩效,提高行政执行能力,符合科学执政的理念。
第二,对生态安全规制的合理评估,有助于政府有限的财政资源得到合理配置,降低规制成本,促进规制的有效实施。
第三,对规制效果进行评估,可以促进整个社会规制理念的转变,防止众多重复规制措施的制定,改变规制制定中的非理性行为,促进优化、高效的规制体系建立。
第四,生态安全规制效果评估目前是一个全新领域,采用“压力-状态-响应”模型,探究生态安全规制的外部压力监控机制、监管实施机制、响应机制的基本特征和互动关系,以改变压力不清、状态不佳、响应不足的规制低效运行状态。
第五,规制成本从执行成本和遵从成本切入,规制收益从生态服务价值的改变入手,构建规制成本-收益函数,是一种较新的尝试,进而分析规制中各主体的行为机制、激励机制,为生态规制的有效实施奠定理论基础。
1.2.国内外研究现状
生态安全问题的提出,最早源于20世纪80年代,前苏联的切尔诺贝利核电站事故导致的人为环境灾难。
其次是上个世纪90年代后凸显的跨越国界的全球性环境公害,如沙尘暴、水污染、大气污染、温室效应、厄尔尼诺现象等,经济全球化、森林锐减、各国之间潜在的环境威胁增加。
在《全国生态环境保护纲要》中我国首次明确提出了“维护国家生态环境安全”的目标,一个崭新的“国家生态安全”概念浮出水面,所谓国家生态安全,是指一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态,生态安全是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分。
生态安全规制就是为了保护生态、环境、资源不受或少受破坏与威胁的法律、规章、政策、制度。
自20世纪90年代起,随着生态安全形势的日益严峻,国内外关于此问题的研究日趋升温。
各国政府以及各个领域的研究学者都对如何保障生态安全进行了系统性地研究,并提出了若干的解决方法。
从已有的研究资料来看,对于生态安全规制问题的研究,主要包括以下几个方面:
1.2.1.生态安全规制的必要性及有效性研究
对生态进行安全规制,是解决生态安全的重要手段之一,目前许多学者对规制的重要性进行了阐述。
对规制的必要性及有效性存在两种观点:
①生态规制的必要性及有效论观点。
唐英(2008)认为规制是必须的,是有效的。
生态环境领域是公共产权进入最为密集的领域,因此公共规制在生态领域具有巨大的潜在作用,作者从五个方面阐述来了生态环境规制的必要性[1]。
付晓雨(2011)认为企业环境污染问题日趋严重,已经威胁到了人类的生存发展。
为了使企业追求自身利益最大化的同时加强对环境的保护,应督促其主动承担环境责任,从法律上对其环境责任进行规制[2]。
董正爱(2011)分析了重庆城市滨水区生态安全状况,认为需要法制部门完善立法,重塑滨水区景观保护的法治理念与生态目标,形成完整的滨水区景观保护法律法规体系,从滨水区的开发管理,土地资源的保护性开发,交通模式的规制以及生态、历史文化景观维护等方面实现法律规制的保障[3]。
曲畅(2011)从生态城市的概念及法律保障出发,认为完善我国生态城市构建的法律保障和措施,是推动城市健康发展的必要条件[4]。
②生态规制的必要性但并非总是有效的。
JohnMendeloff(1976)采用时间序列数据研究表明,安全规制政策实施对安全效果并未发现统计意义上的显著积极影响[5],RobertS.Smith(1976)采用横截面数据对规制前与规制后的效果比较后也认为,效果不明显[6];Viscusi(1979,1992)对美国政府的安全和健康规制政策研究表明,恰恰是规制越多,不安全问题越大,由此发展的“规制无效论”[7,8]。
对其失效的原因,Keiser(1980)指出主要是由于规制俘获[9],EdwardS.Greenberg(1985)通过研究政府对煤矿行业的规制证实政府在规制过程中可能被俘获,因为规制者和企业都面临着“安全和利益”的抉择[10]。
生态安全规制的有效性依赖于相关主体在立法和执行过程中一系列行动,在规制过程中,它涉及到政府、企业以及消费者等规制主体。
1.2.2.生态安全规制影响企业行为的研究
一般而言,企业进行环境管理是政府环境规制的引导行为,若无政府规制约束,污染的负外部性给企业带来的超过社会成本的收益,将激励企业以牺牲环境为代价获取利润。
Jennings和Zandberger(1995)、Delnas和Toffel(2004)认为以管制为特征的强制力是绿色管理行为的主要推动力[11-12]。
政府环境规制是否影响企业行为,最直接的表现形式是企业是否会因规制约束而强化减少环境污染的技术创新。
关于环境规制对企业技术创新的影响,研究结论也不一致,有学者认为,政府规制会激励企业加强科研投入,可以开发更清洁的技术。
也有学者认为,政府规制不会对企业的技术创新有激励,企业只会采取末端技术。
主要观点如下:
①政府环境规制加速了企业技术创新。
Porter等(1995)研究表明,恰当的环境管制可以刺激企业技术创新,并提高资源生产力从而提高企业的生产效率,使企业在面对较高的污染治理成本时,投资于创新活动,通过“创新补偿”和“先动优势”能够降低服从环境规制的成本,发明出更清洁的生产技术,满足政府规制,并获得先导优势,从而提高国际竞争力[13]。
Bovenberg和Smulders(1995)、Grimaud(1999)、RobHart(2004)先后分别将企业效用函数引入环境污染、政府环境管制、知识积累、环境友好技术研发等因素,理论上证明了厂商在政府实施环境管制下更倾向于开发或利用环境友好技术[14-16]。
Xepadeas和Zeeuw(1999)构建X-Z模型,证明环境管制具有两种效应:
生产率效应和利润(排污)效应,认为更严厉的环境管制政策会伴随技术进步效应[17]。
Goulder和Mathai(2000)研究了环境规制对降低企业排放、控制污染企业数量和激励技术创新方面有较大的积极作用[18]。
②政府环境规制阻碍企业技术创新。
Palmer(1995)的研究表明,政府管制并未促进企业技术进步[19]。
Jaffe和Palmer(1997)通过分析美国现行环境管制政策发现,现有的环境政策,既规定企业必须达到的环境目标,同时也规定企业达到这些目标所必须遵守的程序,这直接扼杀了企业创新的动机和空间,决定企业只能被动适应环境管制,这个阶段企业只能大量采用末端技术[20]。
Walter和Ugelow(1979)等人根据国际贸易理论,提出污染避难所假说,即产业转移是企业消极对抗环境管制最严重、最极端的行为[21]。
③政府环境规制对企业技术创新影响不确定性。
环境规制对被规制的企业可能产生正面或负面的影响,因企业的具体情况和执行情况而不同。
张嫚(2004)在ECM矩阵基础上,增加环境管制实施状况这一识别因素,认为环境规制对企业竞争力的影响受到企业环境管理动机的制约。
对具有“规制应对性”动机的企业,环境规制被列为成本因素,环境规制难以激励企业在环境管理领域进行创新。
因此,环境规制会给企业竞争力带来负面影响。
通常是大企业或是产业中的主导企业,通过积极的或策略性的内部环境管理可能会形成创新补偿收益,但对企业竞争力的影响则存在着不确定性,取决于创新补偿收益是否足以弥补规制的遵循成本[22]。
王爱兰(2006)则从企业层面分析了影响环境规制成本与收益的多种因素,认为如果被规制企业仅仅是被动遵从环境规制,那么企业的环境遵从成本必然会导致企业总成本增加,使企业的经济效益和竞争力下降;只有政府的环境规制能够激发企业的创新行为,才能提高生产效率,使环境成本得到“创新补偿”。
而且,企业本身的污染程度、创新能力及成果转化能力、政府规制方式的选择等都会影响环境规制下的企业创新行为和能力[23]。
1.2.3.生态安全规制理论研究
规制经济理论是主要理论依据,生态安全规制是针对生态安全问题而采取的规制措施,是社会性规制在生态安全领域的应用。
从狭义来看,社会性规制的实施主体是政府,但是从广义来看,社会性规制的实施主体是指一切为了实现规制目的而采取规制措施的行为主体,包括厂商的自我规制(self-regulation)即自愿性规制(voluntary-regulation)、政府的强制性规制(mandatory-regulation)、非政府机构(non-governmentorganization)的监督或强制性规制。
20世纪50年代末至60年代初,该领域的研究日趋活跃,
随着计量经济学工具和计算机技术的大量应用,国内外诸多经济学家围绕公共利益规制理论、规制俘获理论和激励性规制理论对其进行了大量的研究。
王雅俊(2011)以公共利益为核心,从政府、企业、市场、制度四个层级,提出构建生态环境公共产权的四层规制模式,以求破解在生态环境规制过程中出现的产权失灵现象及界定不清的困局[24]。
王建华(2010)从企业利益与社会利益之间的矛盾入手,引入政府部门、投资者、消费者、社区居民、媒体、NGO等多个利益相关的参与,相关各方协同作用,才能形成约束和制约力量,建立激励机制[25]。
戈华清(2010)讨论了科技失灵与环境管理制度的关系,认为应该以法律形式确定科技主体的社会责任[26]。
黄万华(2011)从规制俘获理论视角,开展了基于区域经济竞争优化环境治理绩效的府际环境合作机制研究,认为地方政府不顾生态成本的竞相放松环境规制,地方政府竞争驱动区域经济增长的模式严重影响我国的生态安全[27]。
马富萍(2011)认为技术创新已成为资源型企业应对环境规制的必然选择,以资源型企业为研究样本,开发了环境规制与技术创新绩效的量表,利用结构方程模型检验了环境规制对技术创新绩效的影响。
研究表明,命令控制性环境规制对技术创新经济绩效和生态绩效的正向影响都不显著,而激励性环境规制和自愿性环境规制对生态绩效有显著的正向影响[28]。
艾志红(2010)主张政府应采取一系列激励性规制如产权制度、财政补贴、税收优惠等激励企业进行绿色技术创新[29]。
20世纪90年代末以来,我国许多学者对企业生态责任问题也进行了较深入的研究,高桂林(2005)从法理学角度出发,对生态契约论和环境权理论进行了理论分析,应用环境法学理论对公司环境责任的影响进行了实证研究,并在此基础上提出了公司环境责任社会化的观点[30]。
任运河(2005)则以生态文化的角度分析了企业在可持续发展中的生态责任,明确了企业在可持续发展中的作用,并进一步提出了企业生态文化建设的内容。
他将企业生态责任概括为三方面:
即企业对自然的生态责任,对市场的生态责任和对公众的生态责任[31]。
RichardIovanna从两个不同视角探讨了环境政策评价方法[32],美国环保署(EPA)运用比价分析方法对环境规制标准进行了系统分析[33-34],FisherA和RaucherR从宏观经济角度分析了水污染规制的成本与收益机制[35]。
1.2.4.生态安全规制体制的研究
生态安全规制体制是指有关生态安全规制的组织结构及责权结构,其内容主要包括各种生态安全规制机构的设置及相互关系、安全规制机构的职责及权限划分、各种职责和权限的相互关系及运行方式。
规制体制对生态安全有着重要的影响,制度一旦建立,就会对人的行为和具体政策的制定产生影响,影响行动者的行为及政策的制定,使得人类的大部分行为和多数具体政策“沿着既有路径延续下去”,即“路径依赖”(pathdependency),而且这种路径依赖具有自我增强的功能[36],因此,近年来国际组织和各国政府,特别是发达国家,重视可持续发展理念的宣传与教育,倡导建立一种由政府、企业、学术界和消费者共同保障生态安全的新型管理体制。
到目前为止,我国已先后颁布了环境法6部,资源法9部,国务院的行政法规29件,国家环保总局的规章(条例)70多件,国家环境标准375项,地方性法律900多件,形成了以《环境保护法》为基本法律文件和许多专业性法规相结合的较为独立的生态安全立法体系。
廖卫东(2004)探讨了生态规制的制度优化问题,包括强化对生态规制者的规制、建立公共租金消散机制、放松生态规制和优化生态规制[37]。
郑太福(2006)分析了市场规制体系的建立,主要包括:
保障消费者环境权益;制定包括“环境指标”在内的新的产品质量标准,加强对产品环境质量的认证工作;健全产品的环境标志法律制度,普遍消费环境友好型产品;建立绿色包装制度,减轻生态环境负担;健全完善竞争垄断法,增加“反不利于生态成本控制的不正当竞争和垄断行为”规定[38]。
刘婷(2009)认为我国生态规制存在不完善的地方,以2008年济南“美国白蛾风暴”事件为例,认为我国现行外来物种的监管工作分散,受局部利益和部门利益的制约,需要进一步完善规制制度建设[39]。
冯芳莲(2010)认为现行的矿区环境法律体制不健全,法律制度不完善,法律难以得到有效的实施,导致矿区环境问题十分严重[40]。
魏欣(2011)认为资源立法缺乏系统性,只是一些单行条例或者政策倡导,缺乏规范的制度性和操作性[41]。
1.2.5.生态安全规制方式、工具的研究
对规制方式的选择,不同学者观点有所不同。
目前主要的规制方式有三种:
第一种是多部门体系,即建立在多个政府部门共同负责基础上的生态安全政府规制方式。
采用多部门的规制是发达国家多年来在生态安全政府规制方面的通行做法,但是随着生态安全形势越来越严峻,逐渐显示出其不足之处:
缺乏统一协调性,导致超出法律法规或法定行动上出现时间的空白;各机构的职责权限划分不清,导致互相推诿、扯皮,无人负责。
第二种是单一部门方式,即建立在一元化的单一政府部门负责基础上的生态安全政府规制体系。
单一部门体系的优点在于:
统一实施生态安全保护措施,使规制行动更加迅速;提高成本效益并能更有效地利用资源;提供更加先进和高效的服务。
第三种是综合型体系,即把规制的制定和执行分成两个层面,第一个层面是生态安全政府规制政策、法规、标准的制定,第二个层面是生态安全政府规制的具体执行。
一般由一个部门负责第一个层面,一个或多个部门负责第二个层面。
Weizman、Gowdy、Adar和Griffin等分别讨论了环境规制的两种工具:
一是数量工具,即规制者直接允许厂商排放的污染总量;二是价格工具,即厂商决定排放量,但是必须根据其排放量支付相应的费用[42-47]。
关于污染的收益具有信息不对称性,如果规制者对社会成本了解错误,将导致以上两种工具产生不同的结果。
规制者对某一工具的偏好取决于污染的边际收益和边际社会成本曲线的相对斜率[48-49]。
沈芳(2004)构建了关于成本和收益不确定条件下的环境规制政策工具选择的静态模型和存在诱发性革新技术时的动态模型,对不同条件下如何在数量工具和价格工具之间进行选择以使社会福利损失最小进行了分析[50]。
Cropper从经济效率的角度认为,理论上最优的环境管制模式是以激励为基础的干预,其次才是直接管制[51]。
1.2.6.生态安全规制效果影响因素的研究
影响规制效果的因素很多,专家学者从不同角度进行了广泛研究,包括经济、技术、制度等。
Keiser(1980)认为,制定规制政策时首先要考虑经济因素的影响,核心是要在规制过程中考虑到规制的货币成本[52]。
Dorman(2000)指出影响规制目标实现的因素中,经济因素扮演了很重要的角色,成本最重要。
无论政府规制的效果如何,有一点是肯定的,政府的生态安全规制是必要的,但是成本过高的规制政策未必是一个好政策[53];
邱桂杰(2011)以我国企业污染减排为例,分析了影响环境规制效果的主要因素:
一是对环境违法责任人制裁力度;二是多头管理,环保部门缺乏必要的行政执法权;三是对环境违法行为监督不利:
由于地方保护主义作祟,环境违法后续监管难以进行,政府相关部门的监督范围有限,导致很多环境违法行为多年未能得到查处。
有些地方执法不严,将罚款作为增加经济收入的一种手段,罚款以后违法行为无人问津,违法行为变成“合法行为”[54]。
郭庆(2007)认为在末端治理技术条件下中小企业环境规制失效原因包括:
一是企业缺乏治污意愿、信息和能力;二是规制政策不合理,目前我国对中小企业环境规制主要依靠命令与控制政策和专项治理行动,命令与控制政策是通过制定实施法律和行政命令来规定企业必须遵守的排污目标、标准或技术。
这种规制政策以末端治理技术为基础,依靠对企业的经济处罚或其它法律与行政处罚来保证规制目标的实现。
由于服从规制必然会增加企业成本,而中小企业一方面自身财力不足,筹集污染治理设施的建设资金困难大,另一方面在面临激励竞争的环境下,成本上升会导致竞争力下降,甚至可能威胁到企业生存,于是企业会采取规避环境规制的行为,甚至与环境规制机构相对抗。
三是规制体制存在缺陷[55]。
黄民礼(2011)认为中国的环境规制手段以行政命令型为主,执行成本较高,地方政府的经济保护主义和唯GDP取向等因素,是中国环境规制执行效率不高的主要原因[56]。
叶祥松(2011)运用因子分析法分析了环境规制效率因素,认为影响我国环境规制效率因素主要包括人均GDP、利用外资水平、资本深化、工业发展水平、环境保护力度[57]。
刘圣中(2004)认为影响政府规制效果、效率的因素包括:
信息、风险和价格。
指出应从信息方面着手,改变信息不对称结构,提高监控效能;从风险方面着手,增加反规制行为压力,压缩反规制行为空间;从市场价格方面着手,将其利润最大化[58]。
1.2.7.安全规制效果评价的原则和方法研究
检验规制政策的效果并回答规制干预是否有效,是规制经济学的重要内容。
规制影响评价制度始于1975年的美国福特政府,其后不断演变发展。
规制影响评价制度对英国、日本、墨西哥、韩国等国家产生了重大影响,这些国家也先后实施了这项制度。
虽然各国的评价准则、实施范围和具体实践各不相同,但都认为规制影响评价是提高规制质量,加强规制制度建设的重要方法,日益重视规制影响评价的研究与应用(席涛,2006)[59]。
滕月(2009)总结了规制评价的标准、规则,主要有:
(1)描述规制的潜在收益;
(2)描述规制的潜在成本;(3)确定规制的净收益;(4)描述其他可替代的方案,即可能以更低的成本达到同样的规制目标的其他途径,并对其潜在的成本和收益进行分析,最后还要对为何不采取这些方案阐述法律理由;(5)除非上述第4项已经涉及,否则还需要对为何规制不能在“成本—收益”基础上进行检验阐明法律理由[60]。
规制影响评价是改善规制制定的技术方法,是经验式决策的一部分,它通过系统地、细致地分析政府行为潜在的正面和负面影响及这些影响在各群体间的分配并把这些信息传递给决策者,使之全面考虑规制方案能够产生的所有可能影响来强化规制制定的经验基础。
规制影响评价虽然不是制定合理的公共规制方案的充分条件,也不能替代规制决策过程,但它有助于改进规制决策质量和对规制制定过程的理解[61]。
近年来,发达国家开始为了使生态环境政策效能发挥最大,对生态安全的政府规制进行了成本效率研究。
规制影响评估(regulatoryimpactassessment,RIA)是用来对建议使用和现有的规制措施对于规制政策质量的正面或负面影响进行系统性评估的一种工具。
它不仅可以鼓励规制机构和决策者建设性地思考如何更好地改进规制措施和效果,也可以增加规制行为的可衡量性(accountability)。
规制影响评估的基本特征就是对可能达到目标的方法的优点和缺点进行系统性检查。
常用的方法主要有两种。
①成本收益分析,成本收益分析方法是指对于规制措施相关的所有成本和收益进行辨别和计算,通过实施某项规制措施所需要的成本与其可能获得的收益相比较,就可以判断该规制措施是否可行;②风险分析(riskanalysis),是指对建议实施的规制措施所能降低的所有风险进行定量评估。
该方法只考虑风险的降低,而不考虑为了达到降低风险而付出的社会成本。
该方法会采用定量和定性数据来分析某一阶段风险的降低或增加。
成本——收益分析法是对规制影响进行评价的最直接、最重要的经济学方法,可用于规制活动的系统性定量评价。
成本收益法是目前的研究热点,首先,成本——收益分析将规制的总成本和总收益信息透明化,解决了部门
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