浅谈南京国民政府早期渔业经济建设路径及其困境.docx

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浅谈南京国民政府早期渔业经济建设路径及其困境

浅谈南京国民政府早期渔业经济建设路径及其困境

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　　20世纪初，在日本帝国主义侵渔的政策打击下，中国的渔业经济发展呈现出衰落之势，虽然传统渔业社会试图挽救这一颓势，但由于自身结构性缺陷不仅无法实现自我救赎，反而在外力的冲击下呈现出无序化竞争，恶化了渔业的经营环境。

而当渔业社会自我救济的功能失效之后，国家自然就成为社会救济的最后一道防线。

但问题在于，通过国家力量的介入来救济渔业势必引发渔业社会的本能排拒，那么通过何种途径来实现这一目的自然成为政府必须破解的难题。

对于上述问题，学界并没有对此进行细致而具体的回应，有鉴于此，本研究试图通过江浙渔业税费征收的考察，探讨20世纪30年代后在政府力量的介入下，国家擘画与地方意愿呈现怎样的利益纠葛与纷争，从而对理解近代产业转型升级的困境及政府与社会的疏离关系有所裨益。

　　一

　　20世纪二三十年代，我国的渔业生产依靠的主要是人力，并处于分散的小生产状态。

在帝国主义侵渔政策的冲击下，渔业的外贸结构呈现出一边倒的态势：

据统计，从1900—1935年的36年的时间里，在中外水产品输出入状况中全部是入超，其中1932年入超达27824166海关两。

渔业经济的衰败导致大量渔民纷纷破产，不仅恶化了整个渔业生产环境，更增加了社会动荡的风险。

国民政府成立后，即着手对农村以及渔村等下层生活状况作一系列的调查，从而为民生救济提供现实基础。

1932年陈公博就任实业部长后加快了对渔业救济的速度，并在他的督促下就渔业经济建设出台了包括建设灯塔、购置渔轮，加强气象仪器设备的添置，以及人才培养，渔业养殖、购销等一揽子计划。

但所需资金甚巨，据估计仅“关于建设方面如渔港鱼市场之建筑，中央水产试验场盐鱼制造厂等之设立认为必不可少，所拟预算草案，约需六百万以上”。

这对于财政困窘的国民政府来说确实难以承担，因此，“取之于渔，用之于渔”这一思路自然成为实业部资金筹措的优先选项，不久即提出了征收渔业税以实现筹资之动议。

　　至迟在1932年9月，关于重征鱼税的流言已经在坊间流布，渔业界遂大起恐慌。

9月底，上海冰鲜鱼行同业公会及江浙各帮冰鲜渔商闻讯后，分投呼吁，“誓达到永远豁免鱼税之目的”，揆诸渔业界反对之理由主要有二：

其一，政府命令不应该反复，这样会失信于民。

其二，渔民生活“已濒破产绝境，保护不遑，何堪朘削”。

必须指出的是，实业部本身没有擅自制定税种与征税之权力，这一法理上之困境也难以获得民众认同。

对于渔业界的强烈反对，政府不得不作出相应调整以抚民心。

11月20日，实业部长陈公博莅沪邀请渔业团体领袖晤谈，提出了三点主张：

第一，删繁就简，“整顿其他繁苛”，使渔业税成“单纯之税则”;第二，减低税率。

原定“税率最高为百分之五，现在减百分之二”;第三，所收税款由专门机构保管，并“用于渔民建设事业”。

但这种让步并没有消解征税给渔业带来消极影响的担心，如代表张申之指出“若将国府明令已撤销之鱼税，重行征收，实不堪重负”，坚决请求“豁免”。

由于双方在原则问题上存有分歧导致这次协商无疾而终。

　　二

　　初次尝试出师不利显然与实业部对中央权威过于自信，其政策设计过于本位化有关，在遭到渔业社会的强烈抵制之后，实业部也开始了反省与变通。

为了显示政府建设渔业经济的诚意并体现对渔业社会的尊重，实业部于1933年初决定联合渔业界共谋改进渔业，遂有组织渔业改进委员会计划之动议。

1月30日，江浙区渔业团体召开代表大会，决定参加江浙渔业改进委员会，以求共同建设渔业经济之宗旨，其职责有二：

“其一，关于各项渔业建设之设计及指导建议事项。

其二，关于渔业建设费之筹措保管稽核及分配用途事项。

”渔业改进委员会的创立，说明实业部对渔业社会的主体地位给予了认同与支持，不仅援引了渔业界素有声望的代表参加，同时把渔业税调整为渔业建设费，化解了税赋征收的非法性困局。

但必须指出的是，成立江浙渔业改进委员会虽然从名目上来看政策执行主体发生了变化，且向渔业社会让渡了部分权力，但其施政理念和路径却没有改变，政策推行的动力仍然是权威资源，只不过这次增加了社会名流的声望，但这种无形资产因缺乏民众的广泛认同而显得空洞无物并在与现实的利益博弈中显得力不从心，特别是把建设费的征收附加在鱼行身上，这在鱼行看来是无法承担的。

因此，反对最为强烈者即为鱼行，他们指出“按渔业习惯，渔民捕之于海，渔商运销于市，所以鱼行售出之货，大半由渔商运轮而来，若建设费由鱼行扣取。

事实上变为渔商独任负担，更非事理之平”。

甚至把矛头直指渔业改进委员会，对其并非为了“如何集思广益，图谋设计以求渔业之改进”，而是“亟焉惟以征收费用为讨论之中心工作”的无良行为表达强烈不满，并对其成立的正当性与合法性表达出严重的怀疑，认为渔业改进委员会“选举舞弊，黑幕重重”。

与此同时，江浙渔商于4月4日召开临时会议，并就征收渔业建设费等问题达成了“对于不日开征之渔业建设费一致坚持反对”的决议。

　　虽然渔商的反对没有动摇实业部征收渔业建设费的决心，但为了保证政策的正常实施，一方面把税额下调至百分之一以缓解渔商之压力，同时公布了渔业建设费征收罚则以强化执行力度;另一方面，继续加强与渔商的协调以赢得渔业界领袖的支持。

但必须指出的是，虽然征收渔业建设费得到了一些渔业界领袖的支持，但相当一部分中下层渔业从业者，特别是渔业建设费的代征机关——鱼行，仍然对此反应冷淡，征收工作开展得并不顺利。

于是在开征后的第三天，即4月17日，由方椒伯召集鱼行全体大会，对征收渔业建设费的必要性以及实施细则进行了详细的解释，进而要求各鱼行“一致遵行”予以代征。

在上海渔业界领袖的支持以及政府政策透明度加强的情况下，渔业建设费的征收初期收到了一定效果。

据渔业改进委员会的报告中声称，“今据定沈区、崇通区、沪太苏区、海州区、杭嘉绍区、温台区各主任报告，业已征收，对于建设费均已一致赞成，只石浦渔商，尚在反对，然此系枝节问题，举本处前途并无关系”。

显然对征收渔业建设费之前景充满了信心。

但双方的矛盾并没有解决，实际上从征收时起就有鱼行予以抵制，如上海之盛大、源昌等鱼行，再加上一些“征收人员种种苛扰及需索”之行为以及重复征收之举等行为亦为渔商所痛恨。

因此，随着矛盾的日趋加剧，反对征收渔业建设费的渔商日渐增多，致使征收工作逐步陷入困境。

　　为打破僵持局面，6月7日，杜月笙、虞洽卿及俞佐庭受政府之委托，以中间人身份对当事双方进行了第一次调解。

调解中，鱼行方面坚辞不愿代征，甚至以“情愿收闭歇市”相威胁，而实业部代表周监殷则坚持要求鱼行代征。

由于双方立场强硬，第一次调解宣告破裂。

针对渔业界的质疑乃至激烈反对，实业部一方面通过江浙渔业改进委员会给予了正面答复：

首先，关于代征之问题。

实业部认为鱼行向有代征惯例，“从前上海各鱼行，如行佣公川报关手续，公安各帮，公所费等，种类及数额甚多”都由鱼行代征，因而其独反对“建设费之征收”，“其理由并不充分”。

其次，对于“取之于渔，用之于渔”的解释。

实业部认为，“取之于渔用之于渔者，非狭义的取之于渔民用之于渔民，实广义的取之于渔业用之于渔业”。

第三，加强制度建设，防止征收人员之侵扰行为。

实业部认为，渔业改进委员会及渔业建设费征收处，“均创办伊始，各项章则之审查备案，颇费时日，因此各项手续尚未能全依照预定计划办理，并职员之任用及事务之处理等，尚待整理，此后一切事项，在可能范围，均取公开注意”。

并选派袁良骅抵沪，对“征收费之苛扰与否”，予以彻查。

　　另一方面，实业部仍积极联络各方人士，力争打破僵局。

6月中旬，陈公博参加了渔业改进委员会第二次会议，特嘱虞洽卿等对征收渔业建设费进行再次调解。

24日，虞洽卿等人再度召集江浙渔业联合会代表孟禄久、毛安卿、胡甸荪等进行调解，并就征收的原则问题达成了一致意见，其中就渔业社会所关注的护洋问题也给予了支持，但对鱼行代征以及舶来品的重复征收等渔商关注的实质问题并没有作出让步，因而渔业社会对此次调解结果仍持反对态度。

由于双方坚持己见，互不相让，致使渔业建设费征收僵局无法打开。

必须指出的是，这一僵局持续的时间愈久对实业部愈不利。

事实上，江浙渔业建设费征收不久就因为鱼行的激烈反对而难以为继，“在上海缴费者只五家，余则停止缴费，故征收处所征收之建设费，为数极微，各工作人员薪津，迄今将三月，并未发给。

……所有各费已实行停止征收，故工作亦在停顿状态”。

因此，当双方僵持近月余，实业部已不堪重负，再次请求虞洽卿等作第三次调解。

由上观之，实业部两次调解均以失败而告终，个中缘由或不无差异，但就根本原因而言，显然与实业部没有充分考量渔业社会的现实状况及其价值诉求而使其政策设计过于主观化有关。

质言之，只有充分考量渔业社会的基本利益诉求才是调解成功的关键所在。

因此，在调解之前，调解人提出三项调解意见：

“以国产咸鱼建设费，一律豁免，以救中国渔业，舶来品应值百抽一;鲜鱼建设费改为护洋费;至应征之费，由改进会征收。

”上述主张满足了渔商的基本要求，调解取得了建设性的成果，达成了一致意见。

　　这次调解成功的关键在于调解人自设条件，放弃了政府所持的一贯原则。

因此，这种背离政府初衷的所谓一致意见充其量只是渔业界一厢情愿的单方面表达，上述意见显然难以获得实业部的认可乃至推行，如渔业建设费征收处就重申征收渔业建设费的法令，并要求各鱼行“切实遵照征收简则，将各渔获物应扣之渔业建设费，一律照售价百分之一代行扣缴，并由本处依照向章，查对各鱼行营业簿据，为征收标准”。

对于政府的坚决态度，江浙鱼联会于7月29日再次召开大会，表达对抗到底的决心。

必须指出的是，由于渔业建设费征收的困境导致护洋经费的支绌，海匪又复猖獗，进而使冰鲜渔商“对渔业局办理护洋深怀绝望”，他们认为“该局时以积极建设相号召，即此最低限度之护洋事业，尚不能应商人之要求，其他更为无望”。

因此纷纷集议，有加入反对派之形势，而使征收工作日趋艰难。

在越来越多的渔商反抗声中，再坚持原议，已无可能。

于是实业部于11月10日特派人会同虞洽卿、杜月笙、俞佐庭函约冰鲜同业领袖刘月华、张振芳、黄振世等作最后之调解，“各方均开诚布公，经数小时磋商调解”，最终达成如下协议：

“渔业建设费，由冰鲜同业公会劝导代收。

同业咸鱼干制，贝类行销地，概不征收建设费，以及扣货留难等情。

桶头鱼鲜在第一次投行时征收建设费，沪地不得再收，其漏未征收者，始由沪行代收，如有窒碍，则通知征收处办理。

渔建费以值百抽一为原则，实业部予以相当之保障，如有变更时，须先征求公会之意见。

冰鲜同业公会代收之渔建费，由公会收集汇解，征收处如认为有稽核之必要时得派员会同公会代表到行会查，渔建费之保管，冰鲜同业得派代表参与。

”

　　三

　　在这场渔业税费征收的过程中，渔业各界团结一致，据理力争，消解了政府分割渔利并掌控渔业社会的努力，使政府不得不重新思考渔业的发展路径。

因此，当调解人与渔商达成协议之际，即11月21日，江浙渔业管理局及渔业改进委员会及该会建设费征收处等各机关，突“接奉实业部命令，限本月底结束，建设费亦定即日停止征收”之命令。

应该说，这一结果既出意料之外，但更在情理之中，其因有三：

其一，资金管理权的旁落。

实业部进行渔业经济建设的主要资金来源于渔业社会，那么要进行各项建设必然要掌控资金的基本用途。

而最终达成的协议则强调同业公会的全程参与，这可能会成为渔业建设的阻滞力量而难以保证渔业经济计划之顺利实施。

其二，渔业建设费难以承担渔业建设的任务。

渔业建设费用原拟征收百分之五，后减少至百分之一，再加上“征收渔业建设费后，将江浙两省暨沪市等船捐，以及其他杂捐一律豁免”，“再加以护洋等费，所余者不过（几）万元，将何以兴办渔业建设事业”。

其三，对民生的考量。

“渔业建设费征收本意，原为改进渔业保护渔人购置渔轮及捕鱼工具，使渔业有所仿效”，但在现实中却难见成效。

因此，若一味只求索取，而不求建设，其结果只能是丧失民意并导致政府权威的消弭。

　　“取之于渔，用之于渔”是国民政府早期渔业经济建设的基本思路，但从国家的治理逻辑来看，要达到对素乏政府问津的渔业社会的税费征收的目的必然要在政府的组织结构中完成直达基层的一体化建构，这就要求：

其一，要使渔业社会从意识形态的建构上形成广泛的认同，形成国家价值观念的力量;其二，要从政治结构上实现组织的自上而下的一体化建设，从而把观念的整合力量转化为现实的组织力量。

但从现实的层面而言，南京国民政府早期并没有完成这种力量的整合。

因此，这种对底层社会缺乏控制力的政府，一旦出现国家利益与个人利益的纠葛时，政府所能求解的路径是有限的，就本文所涉的渔业建设费的征收而言，政府主要通过国家的权威以及社会名流的声望等资源来试图化解双方因立场与价值诉求的差异所形成的矛盾，但经过几番努力仍然无法获取民众的认同与支持，从上述结果我们不仅可以看出国民政府早期的现代化建设理念在现实中的尴尬境遇，同时也反映出政府早期与民众的疏离关系。

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