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第四章林业政策及集体林权制度改革

学习重点

现行政策的主要内容、存在的问题及完善；

政策影响评价的基本方法及案例分析。

学习方法

基本概念、基本理论讲解；

查阅文献；

案例分析。

第一节林业政策的演变

一、林业政策的含义

政策是国家政党为实现一定时期的路线和任务而规定的行动准则，表现为法规、规章、行政命令以及行动计划与策略等。

第一节林业政策的演变

一、林业政策的含义

林业政策是政府为实现一定时期林业发展目标而制定的一系列行动准则和策略。

林业政策的实质就是政府从社会最普遍的利益出发，通过制定、推行林业政策来向社会宣示鼓励、限制和禁止的行为。

第一节林业政策的演变

一、林业政策的含义

林业政策是处理人们与林业发展之间关系的一种制度安排。

新制度经济学派指出：

制度是一个国家政治、经济和社会变迁的关键，在经济和社会中发挥着基础性作用。

二、林业政策的演替阶段

在世界林业发展过程中，林业总体可概括为四个阶段：

（一）毁林开荒发展林业阶段

（二）以森林开发为主的林业政策阶段

（三）以森林保护为主的林业政策阶段

（四）林业可持续发展阶段

第二节中国当前主要林业政策

一、林业分类经营政策

（一）林业分类经营的法律基础

《森林法》把中国的森林分为五类：

防护林、用材林、经济林、薪发林、特种用途林。

（二）公益林和商品林的政策区别

1．资金投入政策不同

2．森林流转政策不同

3．采伐政策不同

4．划分和批准的权限不同

5．林权权利入拥有的林权不同

6．征用、占用两类林地的审批权限不同

7．改变林地用途所承担的法律责任不同

（二）公益林和商品林的政策区别

1．资金投入政策不同

1998年第二次修改的《森林法》对资金投入政策进行了强化。

主要是在第八条第六款规定：

“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。

”将国家要对公益林进行补偿的政策法定化了，而商品性林业则主要通过市场取得回报和投入。

（二）公益林和商品林的政策区别

2．森林流转政策不同

商品林的森林、林木和林地使用权可以依法转让，也可依法作价人股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林林地。

而公益林的森林、林木、林地使用权，除了国务院有特殊规定的以外，是不能流转的。

（二）公益林和商品林的政策区别

3．采伐政策不同

商品林中的用材林按消耗量小于生长量的原则制定森林年采伐限额。

防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林严禁采伐。

很显然，公益林采伐分为禁伐和抚育、更新采伐两类。

（二）公益林和商品林的政策区别

4．划分和批准的权限不同

国家重点防护林和特种用途林由国务院林业主管部提出意见报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他的防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准公布。

（二）公益林和商品林的政策区别

4．划分和批准的权限不同

省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30%。

（二）公益林和商品林的政策区别

5．林权权利人拥有的林权不同

商品林的经营者依法享有经营权、收益权和其他合法权益；

公益林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。

（二）公益林和商品林的政策区别

6．征用、占用两类林地的审批权限不同

国家重点工程建设需要占用或征用防护林或者特种用途林林地面积10hm2以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35hm2以上的，其他林地面积70hm2以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。

占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。

（二）公益林和商品林的政策区别

7．改变林地用途所承担的法律责任不同

未经批准，擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的，由县级以上人民政府林业主管部门收回经营者所获取的森林生态效益补偿，并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款。

而对将商品林改为公益林则没有这样的法律责任。

第二节中国当前主要林业政策

一、林业分类经营政策

由以上规定可看出，不根据《森林法》的规定实施林业分类经营，则林业体制和政策保障制度就无法实施，更谈不上完善和发展，所以说分类经营是林业体制改革和政策调整的基础。

第二节中国当前主要林业政策

二、林权制度

林权是林业政策的核心。

在第三节讲。

第二节中国当前主要林业政策

三、对森林资源经营管理活动的规范

（一）林地经营管理

（二）沙化土地的预防和治理

（三）植树造林

（四）野生动植物保护政策

（五）森林采伐限额

（六）木材经营、加工管理

（一）林地经营管理

国家建设工程应当不占或少占林地；必须征占用林地的，必须经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

《森林法》在林地管理上的法律地位与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）是一样的。

在林地经营管理活动中，禁止将林地开垦为耕地，并根据生态建设需要实行退耕还林。

（三）植树造林

1．种子、种苗实行许可和检疫

2．义务植树

3．部门、单位造林绿化责任制

（五）森林采伐限额

采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和与房前屋后个人所有的零星林木除外。

不得超过采伐限额发放采伐许可证。

（六）木材经营、加工管理

从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件。

依法取得采伐许可证、按照许可证的规定采伐的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件。

第二节中国当前主要林业政策

四、天然林资源保护、退耕还林政策

为了实施以大工程带动大发展的战略，国家全面启动了六大林业生态建设工程，为此也补充和调整了部分林业政策。

这些补充和调整的林业政策集中体现在天然林资源保护工程和退耕还林工程中。

（一）天然林资源保护政策

天然林资源保护工程在1998年和1999年试点的基础上，2000年10月正式启动。

正式启动的标志：

2000年10月，国务院正式批准了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。

由此，天然林资源保护工程进入了一个按规划、有步骤实施的新阶段。

天然林资源保护政策的内容包括

（l）全面停止天然林的商品性采伐。

（2）大力推行个体承包，落实森林资源管护责任制。

（3）妥善解决企业富余人员的分流安置。

（4）企业职工养老保险社会统筹。

（5）对长江上游、黄河上申游地区工程区内宜林荒山荒地造林进行补助

其中封山育林每年每公顷补助210元，连续补助5年；飞播造林每公顷补助50元；人工造林长江上游地区每公顷补助3000元，黄河上中游地区每公顷补助4500元。

（二）退耕还林还草政策

1中国退耕还林工程建设简况

试点示范（1999-2001年）

大规模推动（2002-2003年）

成果巩固（2004-现在）

（结构性、适应性调整阶段）

中国退耕还林工程经历了三个阶段

图899-03年全国退耕还林工程各年度启动县数

图1全国退耕还林工程各年度任务完成情况

到07年工程涉及

25个省（区、市）；

1800多个县；

2900多万农户；

1亿左右农民。

退耕还林是目前投资最大的林业生态工程

图21999-2007年退耕还林国家累计补助情况

国家累积补助资金1341.704亿元

其投资总额占六大林业工程总投资的49%.

图3退耕还林占重点工程总投资的比重

图3全国退耕还林工程建设进程情况

政策措施

（1999,9-2007,8）

国务院于2002年4月出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（简称国发[2002]10号文件），对2000年9月出台的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（简称国发[2000]24号文件）在某些方面加以了一定程度上的完善。

政策措施

（1999,9-2007,8）

2002年12月6日，《退耕还林条例》经国务院第66次常务会议审议通过，自2003年1月20日正式实施。

标志着退耕还林纳入了法制化管理轨道。

政策措施

（1999,9-2007,8）

退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江流域及南方地区为2250kg•hm-2，黄河流域及北方地区为1500kg•hm-2。

国家给退耕农户适当的现金补助，用于农民日常生活需要，现金补助标准每年300元•hm-2；

政策措施（1999,9-2007,8）

钱粮补助年限，还草的补助2年，还经济林的补助5年，还生态林的暂按8年补助，退耕还林应当以营造生态林为主，营造的生态林比例以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。

2004年起，对农户国家计划内退耕还林土地的粮食补助全部改为发放现金，每公斤粮食按1．40元计算。

政策措施（2007,9-）

2007年8月9日发布了《关于完善退耕还林政策的通知》（简称国发〔2007〕25号）,决定完善退耕还林政策，继续对退耕农户给予适当补助，以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题。

政策措施（2007,9-）

（1）继续对退耕农户直接补助

退耕地每年补助的标准，长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。

原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。

（1）继续对退耕农户直接补助

补助年限，还草的补助2年，还经济林的补助5年，还生态林的暂按8年补助，根据验收结果，兑现补助资金。

各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。

政策措施（2007,9-）

（2）建立巩固退耕还林成果专项资金

中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。

政策措施（2007,9-）

（2）建立巩固退耕还林成果专项资金

 中央财政按照退耕地还林面积核定各省（区、市）巩固退耕还林成果专项资金总量，并从2008年起按8年集中安排，逐年下达，包干到省。

专项资金要实行专户管理，专款专用，并与原有国家各项扶持资金统筹使用。

（3） 配套措施

①加大基本口粮田建设力度。

 ②加强农村能源建设。

  ③继续推进生态移民。

 ④继续扶持退耕还林地区。

⑤调整退耕还林规划。

 ⑥继续安排荒山造林计划。

（3） 配套措施

①加大基本口粮田建设力度。

力争用5年时间，实现具备条件的西南地区退耕农户人均不低于0.5亩、西北地区人均不低于2亩高产稳产基本口粮田的目标。

中央安排预算内基本建设投资和巩固退耕还林成果专项资金给予补助，西南地区每亩补助600元，西北地区每亩补助400元。

退耕还林有关地区要加大投入力度，加强基本口粮田建设。

⑤调整退耕还林规划

为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。

国务院有关部门要进一步摸清25度以上坡耕地的实际情况，在深入调查研究、认真总结经验的基础上，实事求是地制订退耕还林工程建设规划。

⑥继续安排荒山造林计划

继续按原渠道安排种苗造林补助资金，并视情况适当提高补助标准。

在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。

在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许农民间种豆类等矮秆农作物，以耕促抚、以耕促管。

第三节集体林权制度改革

林权制度度是我国林业体制和政策的核心，而林权制度改革则是我国林业经济发展的强大动力。

林业的相关其他制度都是依据林业产权制度建立的。

第三节集体林权制度改革

产权是最重要的经济权益，它是构成各种经济利益关系的基础，是规范各种经济活动的重要依据。

相应地，有效的产权制度是各种经济制度的基础和核心。

产权制度作为调整社会生产关系的基础规范，是影响生产力发展的重要制度因素。

林业产权制度安排是整个林业发展的基础。

一、林权的概念

林权是林业政策的核心。

产权理论认为，产权是一组权利束，产权是广义的所有权，包括占有权（狭义的）、使用权、受益权、处分权等。

据此，林权应是一种复合性权力。

森林、林木、林地的权属，通常也称为林权，是森林、林木、林地的所有者或使用者依法对森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的权利。

一、林权的概念

1.占有权指森林、林木与林地的财产归属的权利。

2．使用权是指林权所有者或使用者根据森林、林地、林木的性质加以利用，以满足生产和生活需要的权利。

如林权所有者或使用者有可以利用林地种植树木的权利。

使用权可以由林权所有者行使，也可以由非林权所有者（如经营者或使用者）行使。

一、林权的概念

3．收益权是指林权所有者或者使周者在对森林、林地、林木的经营过程中获得收益的权利，这种收益我是作为实物形态，如树木、果实、树叶、树皮等，或是作为价值形态，如货币、作价入股、资产评估，在数量上或是全部或是部分，它直接关系到林农的切身利益。

在所有权与使用权权相分离的情况下，受益权将在所有者与使用者之间按照法律或合同的规定进行分配。

一、林权的概念

4．处分权也叫处置权，是指林权所有者或使用者对森林、林地、林木进行处分的权利。

如对林木进行采伐、销售的权利；对林地进行出让、转让的权利等。

在所有权与使用权相分离的情况下，所有者与使用者的处分权将会有不同的内容。

一、林权的概念

林权一般有广义与狭义之分。

狭义的林权则不具有林地的内容，即森林、林木的所有者或者使用者对森林、林木的占有、使用、收益和处分（或依法处分）的权利。

一般情况下所说的林权是广义的。

在实际工作中，有时把国有森林经营单位依法对授予其经营管理的森林、林木、林地的占有、使用、收益和依法处分的权利称为“经营管理权”。

一、林权的概念

林权一般有广义与狭义之分。

广义的林权不仅包括森林、林木的内容，还包括林地的内容，即森林、林木、林地的所有者或者使用者对森林、林木、林地的占有、使用、收益、处分（或者依法处分）的权利。

二、林权的主体和客体

（一）林权的主体

林权的主体是指森林、林木、林地的所有者或者使用者。

根据《宪法》、《森林法》和土地管理法》的有关规定，森林所有权的主体是国家或者集体；林木所有权的主体是国家、集体、个人；林地所有权的主体是国家或者集体。

也就是说，在我国，森林归国家或者集体所有，公民个人不享有森林的所有权；林木可以归国家、集体所有，也可以归公民个人所有；林地归国家或者集体所有，公民个人没有林地的所有权，但可以依法享有林地的使用权。

森林、林木、林地使用权的主体可以是国家、集体或者公民个人。

二、林权的主体和客体

（二）林权的客体

林权的客体是林权所指向的具体物，包括森林、林木、林地。

二、林权的主体和客体

（二）林权的客体

林权的客体具有以下法律特征：

1．林木、林地属于生产资料

2．森林、林木、林地是可分物

3．森林、林木、林地属于限制流转物

三、林业产权制度变迁

林业制度的改革是以林地产权制度改革为核心的，先后进行了五次重大变革：

第一次是20世纪50年代初期的土地改革，实现了林地由封建地主所有制向农民私人所有制的转变；

第二次是20世纪50年代中期的初级农业合作社，实行的是农民所有、初级社集体经营的林地制度；

第三次是20世纪50年代中后期至70年代末期的高级农业合作社和人民公社化，林地产权制度由农民所有、集体经营转变为集体所有、集体统一经营；

三、林业产权制度变迁

林业制度的改革是以林地产权制度改革为核心的，先后进行了五次重大变革：

第四次是20世纪80年代初期的林业“三定”，实行了家庭联产承包责任制，将集体山林划分为自留山、责任山和统管山，自留山、责任山在不改变林地集体所有的基础上，由集体统一经营改变为农户家庭经营；

第五次是林权的市场化运作阶段，森林、林木、林地流转迅速发展，集体所有的森林资源通过市场进行一次或者两次流转。

四、集体林权制度改革

集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。

为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，我国全面推进了集体林权制度改革。

2008年6月8日，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，正式在全国铺开集体林权制度改革。

四、集体林权制度改革

（一）新一轮集体林权改革的总体目标是：

用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。

在此基础上，通过深化改革、完善政策、健全服务、规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

四、集体林权制度改革

（一）新一轮集体林权改革的总体目标是：

集体林权改革的任务包括：

主体改革和配套改革

主体改革——确权发证

配套改革——完善林木采伐管理机制、规范林地、林木流转、建立支持集体林业发展的公共财政制度、推进林业投融资改革、加强林业社会化服务

（二）集体林权改革现状

（二）集体林权改革现状

经过前三年的六个省试点改革，福建、江西、浙江、辽宁四个省的主体改革已经全面完成。

集体林权改革已经在河北、云南、安徽、湖北、重庆、河南、贵州、湖南、四川、陕西、吉林、海南等省全面推开主体改革，其他省（区、市）正在开展改革试点。

（二）集体林权改革现状

（二）集体林权改革现状

全国四大重点林业省区之一的云南省2007年集体林改全面铺开，到2009年底，除迪庆州外,全省15个州（市）集体林权制度主体改革已进入收尾阶段，确权面积和发证面积分别达到97%以上。

云南省认真抓好集体林权制度主体改革整改工作，全面启动配套改革；制定出台《集体林地林木流转管理办法（试行）》，建成林权流转服务中心73个，促进了林权的规范有序流转；出台《关于改善金融服务支持林业发展和集体林权制度改革的实施意见》，林权抵押贷款规模不断扩大，贷款余额达23.03亿元；积极探索建立新的森林采伐管理制度，在19个县开展森林采伐管理改革试点。

（三）集体林权改革本质

正在进行的我国集体林产权改革是20世纪80年代林业“三定”产权制度安排的延续与完善，把当时没有很好地解决的问题加以解决，尤其是解决复归家庭经营不彻底、不到位的问题。

（三）集体林权改革本质

集体林产权改革的核心点不是集体林地和林木自身的产权问题，而是相关配套问题的改革，如减轻林业税费、放开木材市场、规范流转等，这些措施属于产权改革的配套措施。

只有增加农民收入，农民才有兴趣关注集体林，若不能从集体林的经营管理中获得收益，就不会有人关心集体林的产权，人们获得产权的目的在于获得利益。

五、林权流转

林权流转问题的提出

贵州省纳入林改的林地有876.67万hm2，800多万农户已或将分到这些林地，户均有林地1.096hm2左右，分林到户后林业生产要素组合中将会出现“缺位”现象。

林权主体改革工作完成后，如何实现林权的经济价值，引导各种生产要素向有利于林业发展的方向流动，优化生产要素的配置，调动森林经营者和全社会各种力量发展林业的积极性，增加对林业的投入，实现森林的可持续经营，林权交易成为必然。

林权交易中急需解决的问题有：

林农有时迫于村委会的压力出卖或转让林权给企业

将林地转换为其他用途时存在不透明的交易

当地村组织与林业企业窜通，不支持林农，损害林农的权利

市场价格信息不透明与利润信息缺失

在国家层面就急需建立林权交易中心的法规，为了鼓励加强分散林地的所有权，同时避免以牺牲贫困农户为代价来牟取暴利的行为。

文献综述

集体林权制度改革后林业的主要发展方向或者说使林农受益的直接方式是在落实权责利和经营主体地位的基础上实现林权正常、规范和有序的流转，因此，林权流转问题受到关注。

目前理论界重点关注：

林权流转的涵义；林权流转主体、流转客体界定；林权流转的前提；林权流转的方式；林权流转存在的问题；林权有效流转与配套改革机制建设。

文献综述

但如何结合实际制定真正有利于林农的林权流转的各种配套改革措施，避免政策排斥、政策冲突，为林农带来切实利益的系统研究还较为薄弱，因此深层次研究如何消除林农顾虑以及采取什么样的流转方式（如林权交易中心或其他林权交易方式）使林业发展中各利益主体都达到共赢的方式等将成为学者们进一步研究的问题。

文献综述

为巩固集体林权主体改革的成果，国家及各地结合主体改革的需要积极开展了配套改革的尝试，尤其是围绕林权林权交易中心在政策制定、运行规则和交易中心建设方面做了有益的探索（部分地区出台的林改文件名称见表1）。

林权交易机构发展情况

目前，全国有19个省（区、市）成立了426个林权交易机构，427个资产评估机构。

2009年11月23日中国林业产权交易所在北京正式成立，它是国务院批准成立的全国性林权及森林资源市场交易平台，由国家林业局联合北京市人民政府共建，采用国有控股公司制的组织形式。

中国林业产权交易所

该交易所由林业要素交易中心、林权交易托管登记中心、森林资源资产评估中心、大宗林业商品综合交易中心等部门组成，提供全国范围林木林地交易托管及信息查询、林权证抵押融资、森林资源资产评估、大宗林业商品交易等服务，并对外公开发布林权流转交易、林权证抵押融资、林木交易市场行情等相关信息。

评述

虽然对林权交易中心的运作开展了有益尝试和创新。

但林权的规模流转受到限制，阻碍了林业的集约经营；各地林权流转运行机制和相应的规章制度参差不齐，林权流转的公平性引起质疑，急需相关的规范统一性政策文件给予指导；林农对林权交易中心的认识不足，参与交易的积极性不高。

林权交易中心发展处于起步或尝试阶段，其系统研究薄弱。

因此加强林改县林权及土地使用权交易中心经验教训评估，对加快林权流转，增加林农收入，优化生产要素，实现林业的规模化经营，发展林业产业，实现人与自然和谐发展，巩固林改成果方面具有重要意义。

第四节案例分析

一、贵州省黔东南州林改县林权及土地使用权交易中心经验教训评估

贵州省黔东南州林改县林权及土地使用权交易中心经验教训评估

主讲人：

支玲（教授）

工作单位:

西南林业大学

2010年6月

课题组主要成员：

支玲齐新民

刘燕谢彦明张静

第四节案例分析

二、林业生态工程影响评价

二、林业生态工程影响评价

1、支玲等.西部退耕还林工程社会影响评价.林业科学,2004.3

2、支玲等.三北防护林体系工程社会影响评价——以原州区和朝阳县为例.林业科学,2007.11。

2008.3

3、支玲等.云南鹤庆县退耕还林工程效益评价.西南林学院学报2008，28（4）

4、支玲等.基于农业循环经济