公共部门经济学72第六讲政府规制.ppt
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2.2.1公共利益论的局限公共利益论的局限在前面支持政府规制的理由中,似乎市场在前面支持政府规制的理由中,似乎市场不能做到的,政府一定能做到,所以我们不能做到的,政府一定能做到,所以我们支持政府规制,但疑问是,市场不能做到支持政府规制,但疑问是,市场不能做到的,政府就一定能做到吗?
的,政府就一定能做到吗?
相对于个体,政府似乎能够认识到公共利益的相对于个体,政府似乎能够认识到公共利益的所在,政府的行为也似乎能够实现公共的诉求,所在,政府的行为也似乎能够实现公共的诉求,政府规制公共利益论的推论也依赖于此,但遗政府规制公共利益论的推论也依赖于此,但遗憾的是,这些环节并不一定真的成立。
憾的是,这些环节并不一定真的成立。
在诸多市场失灵中,我们认识到个体不是万能在诸多市场失灵中,我们认识到个体不是万能的,但在政府行为中,政府就是万能的吗?
事的,但在政府行为中,政府就是万能的吗?
事实上,政府不是万能的,政府也存在失灵的场实上,政府不是万能的,政府也存在失灵的场合,而且在某些人看来,政府失灵远比市场失合,而且在某些人看来,政府失灵远比市场失灵要广泛和严重的多。
灵要广泛和严重的多。
关于该方面的内容,我们在公共选择中已经提关于该方面的内容,我们在公共选择中已经提及,这在政府规制中也是存在的。
在这可以举及,这在政府规制中也是存在的。
在这可以举两个方面的问题,一是政府规制目标的问题,两个方面的问题,一是政府规制目标的问题,二是政府规制过程的问题二是政府规制过程的问题提到政府规制的目标,似乎就是公共利益,但这提到政府规制的目标,似乎就是公共利益,但这仅是人们理想的目标,不一定是真正的目标。
仅是人们理想的目标,不一定是真正的目标。
事实上,具体的政府规制需要立法人员、官员和事实上,具体的政府规制需要立法人员、官员和官僚的努力,不排除这些主体以公共利益为目标,官僚的努力,不排除这些主体以公共利益为目标,但他们往往也有自身独特的利益和目标,而后者但他们往往也有自身独特的利益和目标,而后者无疑会影响到政府规制的事实目标与效果。
无疑会影响到政府规制的事实目标与效果。
在主流的经济学看来,任何行为主体追求的都是在主流的经济学看来,任何行为主体追求的都是自己的利益,而不是他人或者更大集体的利益。
自己的利益,而不是他人或者更大集体的利益。
像政府规制的芝加哥学派认为,政府规制者也是像政府规制的芝加哥学派认为,政府规制者也是经济人,他们也追求私利。
经济人,他们也追求私利。
政府规制者的追求目标可以分为直接和间接两大类。
政府规制者的追求目标可以分为直接和间接两大类。
规制者的直接目标是收入最大化,从短期看,他们的收规制者的直接目标是收入最大化,从短期看,他们的收入水平可能并不高,但从长期看情况就不同。
比如一些入水平可能并不高,但从长期看情况就不同。
比如一些政府规制者在退休前脱离政府部门,而去高薪的企业工政府规制者在退休前脱离政府部门,而去高薪的企业工作,像特比特勋爵和沃克勋爵原来分别是负责制定英国作,像特比特勋爵和沃克勋爵原来分别是负责制定英国电信公司和英国煤气公司的私有化政策方案,后来他们电信公司和英国煤气公司的私有化政策方案,后来他们分别成为为这两个被规制企业的董事会成员。
分别成为为这两个被规制企业的董事会成员。
规制者的间接目标包括追求那些非金钱的利益,例如追规制者的间接目标包括追求那些非金钱的利益,例如追去高级住宅、高级轿车等。
去高级住宅、高级轿车等。
正是因为政府规制者的种种私利,才使企业进行各种寻正是因为政府规制者的种种私利,才使企业进行各种寻租活动成为现实,所以此时我们还能坚持政府规制是为租活动成为现实,所以此时我们还能坚持政府规制是为了实现公共利益吗了实现公共利益吗忽视政府行为的过程问题。
事实上,政府规制是需要成忽视政府行为的过程问题。
事实上,政府规制是需要成本的,甚至有所花费还不一定有所得,所以政府规制不本的,甚至有所花费还不一定有所得,所以政府规制不一定真的能够弥补市场失灵,反而是可能降低社会资源一定真的能够弥补市场失灵,反而是可能降低社会资源配置的效率水平。
配置的效率水平。
像在市场失灵中,有部分是由信息不对称引起的,但政像在市场失灵中,有部分是由信息不对称引起的,但政府同样也遇到信息不对称的问题,所以逆向选择、道德府同样也遇到信息不对称的问题,所以逆向选择、道德风险问题不可避免,乃至是因政府和政治程序引发新的风险问题不可避免,乃至是因政府和政治程序引发新的或者更严重的逆向选择和道德风险问题。
或者更严重的逆向选择和道德风险问题。
政府规制需要消耗各种资源,比如立法中的调查、讨论政府规制需要消耗各种资源,比如立法中的调查、讨论等,这些成本相对容易计量,但也无疑降低了政府规制等,这些成本相对容易计量,但也无疑降低了政府规制的可能效果。
的可能效果。
还有很多成本是不容易计量的,往往成为社会的隐性负还有很多成本是不容易计量的,往往成为社会的隐性负担,比如可能的被规制者向立法者和执法者游说,甚至担,比如可能的被规制者向立法者和执法者游说,甚至进行寻租活动等,以及规制给市场和社会带来的广泛和进行寻租活动等,以及规制给市场和社会带来的广泛和长远影响等,这些也将大大降低政府规制的效果。
长远影响等,这些也将大大降低政府规制的效果。
所以,政府规制不一定实现公共利益,而反而是特殊利所以,政府规制不一定实现公共利益,而反而是特殊利益占上风,这也正是政府规制的俘虏理论所揭示的益占上风,这也正是政府规制的俘虏理论所揭示的2.2.2利益集团与规制俘虏利益集团与规制俘虏早期的规制俘虏理论与公共利益理论是相对立的,它早期的规制俘虏理论与公共利益理论是相对立的,它本身也是在反对公共利益论中发展起来的。
本身也是在反对公共利益论中发展起来的。
在政府规制的公共利益理论看来,政府是公共利益的在政府规制的公共利益理论看来,政府是公共利益的守护者,无论哪里出现市场失灵,政府都应当进行规守护者,无论哪里出现市场失灵,政府都应当进行规制,政府规制也自然能够实现公共利益。
制,政府规制也自然能够实现公共利益。
规制俘虏理论的基本思想与公共利益论完全相左,它规制俘虏理论的基本思想与公共利益论完全相左,它认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的,认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的,规制的涉及和实施主要是为受规制产业的利益服务。
规制的涉及和实施主要是为受规制产业的利益服务。
这样,立法者被产业所俘虏,执法者也被产业所俘虏。
这样,立法者被产业所俘虏,执法者也被产业所俘虏。
因此,确立政府规制的立法机关或者政府因此,确立政府规制的立法机关或者政府规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益,规制机构仅代表某一特殊利益集团的利益,而非一般公众。
而非一般公众。
换句话说,政府规制与其说是为了社会公换句话说,政府规制与其说是为了社会公共利益,毋宁说是特殊利益集团寻租的结共利益,毋宁说是特殊利益集团寻租的结果。
这说明,政府规制实质上是为了特殊果。
这说明,政府规制实质上是为了特殊利益,而非宣称的是为了公共利益利益,而非宣称的是为了公共利益竞争市场。
竞争市场。
但在通常被规制的自然垄断行业中,政府规制但在通常被规制的自然垄断行业中,政府规制者扮演着竞争性市场的角色,以模拟发挥竞争者扮演着竞争性市场的角色,以模拟发挥竞争机制的功能,试图通过类似竞争的刺激机制促机制的功能,试图通过类似竞争的刺激机制促使企业降低成本,不断革新。
使企业降低成本,不断革新。
在实践中,政府规制过程模拟竞争过程发挥作用,在实践中,政府规制过程模拟竞争过程发挥作用,主要体现在规制者制定的价格和被规制企业的成本主要体现在规制者制定的价格和被规制企业的成本这一关键问题上。
这一关键问题上。
规制者制定的价格应反映企业的真实成本,但由于规制者制定的价格应反映企业的真实成本,但由于规制双方的信息不对称,即规制者不能完全了解企规制双方的信息不对称,即规制者不能完全了解企业的真实生产成本,因此规制者是凭借对企业成本业的真实生产成本,因此规制者是凭借对企业成本的主观估计而决定规制价格的,这就诱使企业对规的主观估计而决定规制价格的,这就诱使企业对规制者展开各种游说活动,以制定有利于自身的政策。
制者展开各种游说活动,以制定有利于自身的政策。
另外,即使是竞争性的产业,他也可能希望被规制。
另外,即使是竞争性的产业,他也可能希望被规制。
因为在充分的竞争约束下,企业因为在充分的竞争约束下,企业“辛勤劳作辛勤劳作”,但,但并不能获得多少利润,反而是可能随时被淘汰,而并不能获得多少利润,反而是可能随时被淘汰,而在规制下,企业的进入退出可能受限在规制下,企业的进入退出可能受限企业作为一个特定的利益集团,它与消费者等利益企业作为一个特定的利益集团,它与消费者等利益集团对政府规制者具有对立的游说目标。
集团对政府规制者具有对立的游说目标。
事实上,不同的利益集团对政府规制者有不同的影事实上,不同的利益集团对政府规制者有不同的影响力,其反作用是,规制者在制定规制政策时,对响力,其反作用是,规制者在制定规制政策时,对不同利益集团会有不同的权重。
不同利益集团会有不同的权重。
规制者通常偏重于组织性较好的利益集团,以便取规制者通常偏重于组织性较好的利益集团,以便取得更强的政治力量,并让这些利益集团通过优惠的得更强的政治力量,并让这些利益集团通过优惠的规制政策取得一定的额外利益,以诱使他们愿意在规制政策取得一定的额外利益,以诱使他们愿意在对规制者的经济支持、政治支持等方面进行投资。
对规制者的经济支持、政治支持等方面进行投资。
不同的利益集团,比如规模不同的利益集团,不同的利益集团,比如规模不同的利益集团,对于政府规制也有不同的需求认识和行动方式。
对于政府规制也有不同的需求认识和行动方式。
为达到预期目标,利益集团还需要采取相应的为达到预期目标,利益集团还需要采取相应的行动。
这需要利益集团通过规制者能够察觉到行动。
这需要利益集团通过规制者能够察觉到的行为,比如投票意向、金钱支持等,给予规的行为,比如投票意向、金钱支持等,给予规制者一定的政治力量和某些物质利益。
制者一定的政治力量和某些物质利益。
企业这一利益集团的规模较小,像在一些自然垄断行企业这一利益集团的规模较小,像在一些自然垄断行业只有极少乃至一家企业,而且每个企业都敏感的认业只有极少乃至一家企业,而且每个企业都敏感的认识到可能从优惠规制政策中取得的大量利益,所以他识到可能从优惠规制政策中取得的大量利益,所以他们容易采取共同的一致行动。
们容易采取共同的一致行动。
而与企业相对的消费者利益集团则有数以万计的个体而与企业相对的消费者利益集团则有数以万计的个体构成,照顾规制政策对其造成的不利影响由各个消费构成,照顾规制政策对其造成的不利影响由各个消费者承担,对个人的影响并不大,因此消费者个人往往者承担,对个人的影响并不大,因此消费者个人往往缺乏为本集团的利益而积极努力的动机。
缺乏为本集团的利益而积极努力的动机。
这就使得在众多的利益集团中,企业对政府规制具有这就使得在众多的利益集团中,企业对政府规制具有特殊的影响力,许多经验性资料也证实了这一点特殊的影响力,许多经验性资料也证实了这一点当然,影响规制俘虏的不仅有规制的需求者,也有规当然,影响规制俘虏的不仅有规制的需求者,也有规制的供给者制的供给者规制者本身,因为规制机构的制度安规制者本身,因为规制机构的制度安排和规制权限等对规制者的约束机制等都会影响各种排和规制权限等对规制者的约束机制等都会影响各种利益集团对政府规制的作用方式。
利益集团对政府规制的作用方式。
例如,许多规制机构的权限相当模糊,如笼统的要求例如,许多规制机构的权限相当模糊,如笼统的要求他们制定公正、合理的规制价格等,这就使规制者拥他们制定公正、合理的规制价格等,这就使规制者拥有相当大的决定权,并为各种利益集团进行游说寻租有相当大的决定权,并为各种利益集团进行游说寻租活动提供了机会。
活动提供了机会。
同样,政府规制者的任职条件、工作年限、由上级任同样,政府规制者的任职条件、工作年限、由上级任命还是选举产生、对下一期的再任命或者选举的约束命还是选举产生、对下一期
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