PPP项目操作指南.docx
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PPP项目操作指南.docx
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PPP项目操作指南
PPP 项目操作指南
PPP项目实施流程
一、项目识别
(一)、项目发起
1、政府发起:
财政部门向各行业主管部门征集适宜开展合作的项目
2、社会发起:
社会资本以书面推荐的方式向财政部门提出潜在的合作项目
(二)、项目筛选
1、确定备选项目
2、项目发起方提交资料:
新建及改扩建项目:
项目基本资料、投资情况、产出说明、可行性研究报告、初步实施方案等
存 量 项 目:
存量项目的历史资料、项目基本资料、投资情况、产出说明、初步实施方案等
制作项目简介
(三)、物有所值评价
1、定性评价:
能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等
2、定量评价:
能否降低项目全生命周期成本
(四)、财政可承受能力评估
确保政府每年的付费、可行性缺口补贴等财政支出不得超过当年的财政一般性支出的10%
二、项目准备
(一)管理构架组建
1、专门的协调机构:
负责项目评审、组织协调、监督管理
2、项目实施机构:
负责项目的准备、采购、监管、移交等
(二)、实施方案编制
1、项目概况:
(1)项目基本情况
(2)经济技术指标 (3)项目公司股权情况
2、风险分配基本框架
原则上政府承担法律政策和最低需求等风险,企业承担商业风险
3、项目运作方式:
BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、特许经营为核心
4、交易结构
(1)项目投融资结构
(2)回报机制 (3)相关配套安排
5、合同体系:
项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品及服务采购合同、保险合同。
5、监管构架:
(1)授权关系:
政府想项目实施机构或公司授权
(2)监管方式:
履约管理、行政监管、公众监督。
6、采购方式:
(1)公开招标
(2)邀请招标
(3)竞争性谈判(最少两家)
(4)竞争性磋商
(5)单一来源采购
(三)实施方案审核 财政部门验证:
通过审核的报送政府审核,未通过审核的,应调整方案并再次申报,二审不过终止项目
三、项目采购
(一)资格预审
1、准备资格预审材料
2、发布资格预审公告
3、邀请社会资本参与
(1)三家以下社会资本通过的,调整项目方案再次进行资格预审,两次均未通过的改变采购方式。
(2)三家以上社会资本通过的,开始编制采购文件。
(三)采购文件的编制
采购文件内容应包括的内容有:
采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者应提供的资格资质、业绩证明。
政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件开启时间、截止时间及地点。
强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准。
政府采购政策要求项目合同草案及其他法律文本。
(三)采购流程
1、发布采购公告
2、资格预审及采购文件发售
3、采购文件的澄清及修正
4、对响应文件进行评审
(四)谈判与合同签署
1、成立采购结果确认谈判工作组
2、合同签署前的确认谈判
3、签署确认谈判备忘录
4、公示采购结果和合同文本
5、经公示期满后无异议的,经政府审核同意后,签署协议
四、项目执行
(一)项目公司设立
由社会资本依法设立项目公司,政府指定机构参股,政府的项目实施机构及财政部门监督出资
(二)融资管理
社会资本或项目公司负责进行项目融资工作,项目实施机构和财政部门负责监督,防止企业债务转向政府,对未能依约完成融资的,出现重大财务风险威胁的或侵害债权人利益的,按相关文件规定及合同约定由项目公司内部进行调整或由政府介入处理。
(三)绩效监测与支付
1、项目实施机构定期检测项目产出绩效指标,并编制相应的季报年报等报表,上报财政部门备案
2、支付机制
(1)政府有义务按合同确定的内容支付相应的项目可行性缺口补助,各项承诺补贴或奖励性资金
(2)项目产出应按合同约定进行分红或支付利益给政府
(3)项目实施机构负责监督社会基本及项目公司履行相关的合同义务.
(四)中期评估
1、评估主体:
项目实施机构
2、评估周期:
每3-5年
3、评估内容
(1)项目运行状况
(2)项目合同合规性适应性及合理性
(3)已发现问题的处理,制定应对措施,报财政部门备案
五、项目移交
(一)移交准备
1、建立项目移交工作组
2、确定移交形式
(1)运营期满移交
(2)提前终止移交
3、确定补偿方式
(1)无补偿移交
(2)有补偿移交(政府审核,有约定按约定执行,否则按恢复相同经济原则执行)
4、确定移交内容
包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等
5、确定移交标准
设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标
性能测试
测试主体 项目移交工作组
测试标准 按测试方案、移交标准制定
测试结果
(1)达标:
进入资产交割环节
(2)不达标:
恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等
(三)资产交割
1、准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等
2、办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作
(四)绩效评价
1、评价主体:
财政部门联合相关部门及机构
2、评价内容:
项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式
3、向社会公开评价结果。
第一章 总 则
第一节 PPP 项目主要参与方
一、 政府
政府承担 PPP 项目的行政管理职能,并在行使行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系。
二、 社会资本方
社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的具有法人资格的企业(包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业)或项目公司。
但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。
项目公司可以由社会资本(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。
政府持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。
三、 融资方
PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金 融机构及非银行金融机构等。
四、承包商和分包商
在PPP项目中,承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素,其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断,是项目能否获得贷款的一个重要因素。
承包商主要负责项目的建设,通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。
一般而言,承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。
对于规模较大的项目,承包商可能会与分包商签订分包合同,把部分工作分包给专业分包商。
根据具体项目的不同情况,分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工,提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。
承包商负责管理和协调分包商的工作。
PPP项目投资方,自身具备承包资质的,承接工程承包任务时依法可以不用招标。
但实践中,经常会出现另外两种情形:
第一种情形,投资人自身不具备相应资质,与设计、施工单位组成联合体参与投标(联合体本身并不参与投资),不参与投资的联合体成员能否当然承接项目本身的承包任务?
第二种情形,项目本身因种种原因,未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式,这种情形下,有资质的投资人(或者没有资质的投资人与其他有资质的联合体成员)在中选后能否不经二次招标,直接承接项目本身的承包任务?
第一种情形,也被称为“两标并一标”,尽管没有明文规定,但因为投资人招选采用了招标方式,而承包商选定遵循的也是招投标程序规定,程序的相同,让“并标”有了理论上的可能。
实践中,这一做法也较容易获得所在地主管部门的认同。
但第二种情形在实践中一直未能突破。
五、专业运营商(部分项目适用)
采用政府付费机制的项目中,大部分运营事务由专业运营商负责;采用使用者付费机制的项目,仅将部分非核心的日常运营管理事务交专业运营商负责。
六、 原料供应商(部分项目适用)
为保证原料稳定供应,项目公司会与其签订长期供应协议。
七、 产品或服务购买方(部分项目适用)
项目公司以及融资方会要求确定项目产品或服务的购买方签订长期购销合同。
八、保险公司
PPP 项目会向保险公司进行投保,分散和转移风险。
PPP 项目对保险公司的资信有较高要求。
九、 其他参与方
投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。
第二节 PPP 项目合同体系
PPP 项目基本合同体系
一、 PPP 项目合同
项目公司未成立时,政府方与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议,详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
项目公司成立后,项目公司与政府方重新签署PPP 项目合同、承继上述协议的补充合同、之前达成协议是否存续的约定。
二、 股东协议
股东协议通常包括:
前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
3、 履约合同
(一) 工程承包合同
为转移建设风险,项目公司会与承包商签订一个固定价格、工期的“交钥匙”合同,将工程费用超支、工期延误等风险转移给承包商,还会包括履约担保和违约金条款。
(二) 运营服务合同
PPP 项目运营合同中约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险。
(三) 原料供应合同
原料供应合同中一般会包括以下条款:
交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。
除一般条款外,通常还包括“照供不误”条款。
(四) 产品或服务购买合同
在一些产品购买合同中,还会包括“照付不议”条款, 即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量,项目公司按照最低量供应产品,不论购买者是否需要采购该产品,均应按照最低采购量支付相应价款。
四、 融资合同
融资合同项目贷款合同、担保合同、直接介入协议等。
贷款合同中包括以下条款:
陈述与保证、前提 条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。
财产或其他权益作为抵押或质押、母公司提供担保或由政府作出某种承诺通常会在担保合同、直接介入协议及 PPP 项目合同中体现。
五、 保险合同
PPP 项目涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
六、 其他合同
PPP 项目涉及法律、财务、税务等方面的咨询服务合同。
第二章 PPP 项目合同的主要内容
第一节 PPP 项目合同概述
一、 合同主体
(一) 政府方
PPP 项目合同的政府一方的签约主体通常由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构签署。
(2) 项目公司
二、风险分配
1. 通常由政府方承担的风险,包括:
土地获取风险;项目审批风险;政治不可抗力。
2. 通常由项目公司承担的风险,包括:
如期完成项目融资的风险;项目设计、建设和运营维护相关风险;项目审批风险;获得项目相关保险。
3. 通常由双方共担的风险:
自然不可抗力。
三、 法律适用
有关 PPP 项目合同条款的分析和解释均以我国法律作为适用依据。
第二节 合同内容
第一部分 引言、定义、解释
一、 引言
(一) 签署时间及签署主体信息
PPP 项目合同明确合同的签署日期,该日期会影响合同部分条款的生效时间。
PPP 项目合同签署主体的名称、住所、法定代表人及其他注册信息。
(二) 签约背景及签约目的
引言部分简要介绍项目双方合作背景以及签订该 PPP 项目合同的目的等。
2、 定义、解释
对合同中反复使用的关键名词和术语进行明确的定义,避免产生争议。
第二部分 项目的范围
三、 项目的范围
政府与项目公司的合作范围包括设计、融资、建设、运营、维护等,合作范围是排他的。
四、 项目合作期限
(一) 期限的确定
1. 项目的合作期限应在项目前期论证阶段进行评估。
评估需要考虑以下因素:
政府所需要产品或服务的供给期间;项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点;项目资产的技术生命周期;项目的投资回收期;项目设计和建设期间的长短;财政承受能力;现行法律法规关于项目合作期限的规定;等等。
2.常见的项目合作期限规定方式包括以下两种:
(1)自合同生效之日起一个固定的期限(例如,25 年);如工程延期,会导致运营期缩短。
(2)处置独立的设计建设期间和运营期间,并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。
工期是否延误均不会影响项目运营期限。
(二) 期限的延长
项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下,项目公司可以请求延长项目合作期限。
(三) 期限的结束
项目合作期限届满或者项目提前终止。
第三部分 前提条件
五、 前提条件
(一) 前提条件:
PPP 项目合同的某些条款生效所必须满足的特定条件。
(2) 常见的前提条件
1. 完成融资交割——通常由项目公司负责满足。
2. 获得项目相关审批—由项目公司或政府方负责满足。
3. 保险已经生效——由项目公司负责满足。
4.项目实施相关的其他主要合同已经签订
5. 其他前提条件。
项目公司提交建设期履约保函等担保。
六、 前提条件豁免
负责满足该前提条件方的相对方拥有该豁免权利。
七、 未满足前提条件的后果
(一) 合同终止
任一前提条件未满足,且另一方也未同意豁免或延长期限,则该合同方有权终止合同。
(二) 合同终止的效力和后果
1. 合同项下的权利和义务将终止。
除合同规定的在终止后仍有效条款外,其他权利义务将终止。
2. 经济赔偿。
合同另一方有权主张经济赔偿。
3. 提取保函。
政府方在签署合同时要求项目公司就履行前提条件提供履约保函。
如项目公司未达成前提条件,且政府方未同意豁免,政府方有权提取保函项下金额。
第四部分 项目融资
八、 项目公司的融资权利和义务
合同会约定项目全生命周期内相关资产和权益的归属。
九、 融资方的权利
(一) 融资方的主债权和担保债权
以项目资产、收费权益等为担保进行融资,要确认项目合同中明确规定社会资本和项目公司是否有权处置上述担保,且政府方接受融资方行使主债权、担保债权可能导致的法律后果。
(2) 融资方的介入权
项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定。
十、 再融资
签署再融资协议须经政府方批准。
PPP 项目合同中也可规定:
政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例(例如 50%)分成的权利。
第五部分 项目用地
十一、 土地权利的取得
1. 由政府方负责提供土地使用权。
政府方提供土地使用权、道路使用权、临时用地。
用地预审手续和土地使用权证均由政府方办理。
2. 由政府方协助项目公司获得土地使用权。
12、 取得土地使用权或其它相关权利的费用
(一) 取得土地使用权或其它相关权利所涉及的费用 土地出让金、征地补偿费用(土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等)、土地恢复平整费、临时使用土地补偿费等。
(二) 费用的承担
项目公司和政府方约定暂定价,超出部分双方协商承担。
十三、 土地使用的权利及限制
(一) 项目公司的土地权利——土地使用权
项目合同中约定在项目期限内独占性地使用特定土地。
(二) 项目公司土地使用权的限制
项目合同中规定:
未经政府批准,项目公司不得转让土地使用权转给第三方或用于其他用途。
(三) 政府方的场地出入权
政府方执行检查建设进度、监督项目公司履行 PPP 项目合同项下义务等下可使用以上权利。
第六部分 项目建设
13、 项目的设计
(一)设计工作的分工
1. 可行性研究报告、项目产出说明——政府/社会资本方完成。
2. 初步设计和施工图设计——由项目公司完成。
(二) 项目设计要求
PPP 项目合同中约定项目设计要求和标准。
(三) 设计的审查
政府方享有审查设计文件权利,包括:
1. 审查由项目公司制作的任何设计文件。
2. 政府方可要求项目公司对不符合合同的部分进行修正,有关修正的风险、费用由项目公司承担。
3. 如存在异议,可以提交争议解决程序处理。
(四) 项目设计责任
项目公司对所作出的设计承担全部责任,不因分包或已审查豁免。
14、 项目的建设
(一) 项目建设要求
施工标准、验收标准、安全生产要求、环境保护要求等。
项目合同中明确具体的完工日期或开始运营日。
(二) 项目建设责任
项目公司对项目建设承担全部责任,不因分包豁免或解除。
(三) 政府方对项目建设的监督和介入。
定期获取项目计划和进度报告及其他相关资料;进场检查和测试;对建设承包商的选择设定资质等要求;等等。
第七部分 项目运营
15、 开始运营
(一) 开始运营的条件
完工日即为运营日,也可包括建设完工和试运营两个阶段。
(2) 因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果。
1.无法按时获得付费、运营期缩短。
2. 支付逾期违约金。
3. 项目终止。
项目公司延误开始运营日超过如200日,政府方有权依据 PPP 项目合同的约定主张提前终止该项目。
4. 履约担保。
如未按照约定运营项目,政府方可据履约担保机制获得赔偿。
(三) 因政府方原因导致无法按期开始运营的后果
1. 延长工期和赔偿费用。
2.可规定“视为已开始运营”,即政府从约定开始运营日起向项目公司付费。
(四) 因中性原因导致无法按期开始运营的后果。
一方或双方均可免除违约责任,也可申请延迟开始运营日。
16、 运营期间的权利与义务
(一) 项目运营的内容
运营内容以项目所涉具体行业为准;
(二) 项目运营的标准和要求
项目公司应根据法律法规以及合同约定的要求和标准进行运营。
运营维护手册以及具体运营标准通常会作为 PPP 项目合同的附件。
(三) 运营责任划分
政府方需要提供部分设施或服务,与项目公司负责建设运营的项目进行配套或对接。
原则上仍是由最有能力且最有效率的一方承担相关的责任。
(四) 暂停服务
1. 计划内的暂停服务。
定期的重大维护、修复,应提前向政府方报告。
项目公司不承担不履约的违约责任。
2. 计划外的暂停服务。
项目公司应立即通知政府方,并尽快恢复正常服务。
责任的划分按照一般的风险分担原则处理。
十七、 政府方对项目运营的监督和介入
入场检查;定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料;审阅运营方案并提出意见;委托第三方机构开展项目中期评估和后评价;等等。
十八、 公众监督
项目合同中明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。
第八部分 项目维护
19、 项目维护义务和责任
(一) 项目维护责任
项目公司负责设施维护和修理,责任不因分包豁免或解除。
(2) 维护方案和手册
1. 维护方案。
项目维护方案在开始运营日之前提交政府方审核。
2. 维护手册。
技术难度较的PPP 项目,需编制详细的维护手册。
(三) 计划外的维护
紧急情况下,项目公司应立即通知政府方,并在最短时间内完成修复工作。
责任的划分与计划外暂停服务基本一致。
二十、 政府方对项目维护的监督和介入
入场检查;定期获得有关项目维护情况的报告及其他相关资料;审阅维护方案并提出意见;等等。
第九部分 股权变更限制
二十一、 限制股权变更的考虑因素
(一) 政府方关注
社会资本将自身或项目公司的部分或全部股权转让给不符合社会资本主体条件,可能导致项目无法实施。
(二) 社会资本关注
社会资本转让项目公司股权以吸引投资者或退出,有利于实现资金价值。
项目合同中需设定一个适当的股权变更限制机制,有效的限制社会资本不当变更股权。
二十二、 股权变更的含义与范围
(一) 直接或间接转让股权
项目合同中会限制项目公司及其各层级母公司的股权变更的范围。
(2) 并购、增发等其他方式导致的股权变更。
股权变更包括收购其他公司股权或者增发新股等。
(三) 股份相关权益的变更。
“股权变更”限制范围包括普通股、优先股等股份持有权变更以及股份上附着的其他相关权益的变更;特殊债权。
(四) 兜底规定
“其他任何可能导致股权变更的事项”。
二十三、 股权变更的限制
(一) 锁定期
1. 项目合同规定:
在一定期间内,未经政府批准,项目公司及其母公司不得发生任何股权变更形。
2. 锁定期期限。
自合同生效日起,至项目开始运营日后的一定期限(至少直至项目缺陷责任期届满)。
3. 例外情形。
贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更;将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司;政府参股项目公司,则转让其股权不受股权变更限制。
(二) 其他限制
项目合同中约定对受让方的要求和限制。
(三) 违反股权变更限制的后果
违反股权变更限制,将认定为违约行为;情节严重的,政府方有权提前终止项目合同。
第十部分 付费机制
二十四、 付费机制的分类
(一) 政府付费
政府直接付费购买公共产品和服务,依据项目产品或服务的使用量及质量付费。
(二) 使用者付费
最终消费用户直接付费购买公共产品和服务,项目公司直从最终用户处收取费用,以回收建设和运营成本并获得收益。
(三) 可行性缺口补助
使用者付费不满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府弥补项目公司缺口部分。
二十五、 设置付费机制主要因素
(一)主要考虑因素:
项目提供的公共产品或服务是否可以计量;付费机制对项目公司形成有效的激励;项目期限长,付费机制项下需处置变更或调整机制;付费机制在融资上的可行性;政府的财政承受能力进行评估。
(二) 定价和调价机制。
第十一部分 履约担保
二十六、 概述
(一)要求项目公司提供履约担保的主要考虑因素
1.成立项目公司已通过有限追索实现风险剥离,项目公司的母公司不愿提供额外担保;
2.项目已处置了如付费机制和项目期限机制等保证项目公司履约;
3.每增加一项担保会增加项目实施成本。
(二) 选择履约担保方式的基本原则
担保方式足够担保项目公司履约,且违约下政府有足够的救济手段。
二十七、 常见的履约担保方式——保函
建设期的履约保函;运营维护期的履约保函/维护保函;运营维护期的履约保函; 移交维修保函; 投标保函;担保合同前提条件成就的履约保函。
第十二部分 政府承诺
二十八、 付费或补助
采用政府付费机制、可行性缺口补助机制的项目中,政府的义务是付费或提供补助。
供电、供气等能源类项目中,会处置“照付不议” 的付费安排。
二十九、 负责或协助获取项目相关土地权利
三十、 提供相关连接设施
政府给予建设项目配套设施,完成项目与基础设施、公用事业的对接等。
三十一、 办理有关政府审批手续
三十二、 防止不必要的
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