菏泽市老年大学及全民健身中心项目实施方案.docx

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菏泽市老年大学及全民健身中心项目实施方案

菏泽市老年大学

及全民健身中心PPP项目

实施方案

菏泽市老年大学

2016年6月8日

第一章总则

一、项目名称和承办单位

（一）项目名称

菏泽市老年大学及全民健身中心PPP项目

（二）项目类型

本项目为新建项目

（三）项目实施单位

菏泽市人民政府授权菏泽市老年大学作为本项目的实施机构。

（四）项目政府方出资机构

菏泽市人民政府委托xxxxx公司作为政府方出资代表。

（五）项目联系人

菏泽市PPP中心联系人

菏泽市老年大学联系人

二、方案研究的范围和内容概述

（一）项目规划地点

本项目位于长城路以南、天香路以西、国花嘉苑小区以北、牡丹新城南区以东。

规划用地13131平方米（合19.7亩），属于政府划拨土地。

（二）项目建设内容及建设规模

项目占地13131平方米（约19.7亩），总建筑面积44033.99平方米，其中地上部分28046.95平方米、地下部分15987.04平方米。

地上拟建全民健身中心一栋（五层），运动中心楼一栋（五层），老年大学一栋（十五层）；地下建设停车场和商铺。

全民建设中心及运动中心功能配置包括健美操室、瑜伽厅、体育舞蹈厅、体质监测室、综合馆（篮球、排球、网球）、健身馆、跆拳道馆、模拟高尔夫球室、室内壁球室、室内网球室、动感单车室、羽毛球馆、台球室、乒乓球室、棋牌室、接待室、休息室等。

老年大学功能配置包括高尔夫球室、按摩室、沙狐球室、指弹球室、门球练习场、电子飞镖室、棋牌室、书画研修创作室、图书室、摄影教室、诗词教室、电脑教室、园艺教室、烹饪教室、交谊舞教室、舞蹈教室、太极拳剑扇教室、地方戏曲教室、合唱教室、声乐教室、器乐教室、多功能厅、办公室等。

项目容积率为2.14，建筑密度为35%，绿地率为11%，道路及硬化面积7086.59平方米，设计停车位210个。

（三）项目投资规模及资金来源

项目总投资17992.91万元，其中建设投资17169.90万元（包括建筑安装工程费用12318.665元、设备购置费用1578.02万元、工程建设其他费用2301.34万元、预备费用971.88万元），建设期利息764.40万元，铺底流动资金58.61万元。

本项目采用“政府与社会资本合作模式（PPP模式）”实施，通过PPP项目采购，由中选的社会资本与政府指定的实施机构注册成立项目公司（SPV），资金由项目公司进行筹措。

项目资本金为3992.91万元（占总投资22.19%），拟由社会资本、菏泽市政府共同出资；其余14000万元（占总投资77.81%），拟以项目公司名义通过银行贷款、信托、基金等渠道筹集。

（四）主要产出说明

1、商业用房出租

项目商业出租面积8066平方米，包括地下一层商铺建筑面积5975平方米、地上一层商铺建筑面积2091平方米。

全部由项目公司独立经营，经营项目包括超市、美容美甲、西餐厅、快餐、特色小吃一条街等，年净收入850万元；经测算，年均收入为804.67万元。

（考虑到运营前期实际效益，前三年负荷按60%、75%、85%，第4年起满负荷运行）。

2、老年大学收入

项目老年大学部分运营权交给主管部门经营，项目本身收益不足部分由财政资金补足。

3、体育场馆收入

菏泽市牡丹区人口约为135万，20岁以上60岁以下人口约为50%，根据国家体育总局公布的《2014年全民健身活动状况调查公报》（以下简称“调查公报”）数据，设定菏泽市体育消费人数比重为28%，其中消费场租与聘教练的人数比重为6%，本项目吸引力指数为0.6，则菏泽市全民健身中心年均体育消费人数为0.68万人。

根据《调查公报》数据，设定菏泽市人均体育消费为680元，健身人数年增长率按2%估算，年均体育场馆收入533.1万元。

（《调查公报》见“附件1”）

综上述，项目年均总营业收入1337.77万元。

（五）前期工作合规性

菏泽市老年大学作为项目实施单位委托工程咨询机构编制项目可行性研究报告，委托第三方设计机构展开项目初步设计，截至目前上述两项工作已完成。

项目已通过菏泽市发展和改革局对建设申请的批复，建设项目选址意见书、建设用地批准书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、环境影响评价等文件正在办理。

（六）项目运作方式

本项目采用PPP模式新建项目中BOT（建设—运营—移交，Build-Operate-Transfer）的方式运作。

（七）项目合作期限

合作期限为17年，其中建设期2年，运营期15年。

（八）项目工作进度

本项目具体进度计划拟分为发起、准备、采购、执行四个阶段。

目前本项目处于准备阶段，项目已完成工作根据实际情况进行总结汇报，即将开展工作程序按照以下进度计划执行：

1、发起阶段：

菏泽市委政府研究决定拟采用PPP模式运作菏泽市老年大学及全民健身中心，PPP项目推进领导小组成员会议确定由菏泽市老年大学作为项目实施单位，按时发起项目。

2、准备阶段：

实施单位负责委托第三方咨询机构编制可行性研究报告及项目的审批立项等合规性手续，并向菏泽市PPP中心提报项目，包括可行性研究报告、项目产出说明、初步实施方案。

菏泽市PPP中心组织召开项目协调会，牵头推进并全面协调项目各项工作的开展，委托第三方咨询机构展开物有所值评价、财政承受能力论证，并会同实施单位将准备阶段工作成果提报PPP项目推进领导小组。

3、采购阶段：

项目实施单位作为采购方，通过公开招标方式甄选社会资本方，项目实施单位根据项目需要准备资格预审文件与招标文件、发布资格预审公告和招标公告及组织社会资本方采购工作，并将资格预审评审报告与中标结果提交PPP中心备案。

项目实施单位代表市政府起草PPP合同，市PPP、市财政局和市发改委协调指导项目实施单位，与社会资本方就合同条款进行谈判，报政府批准签订。

4、执行阶段：

该阶段包括成立项目公司、设计、融资、建设、运营、移交等工作。

实施单位已委托第三方设计机构展开初步设计工作，拟由社会资本方根据经批准的可行性研究报告和初步设计负责编制施工图设计文件，并提交政府方有关部门审查备案。

项目建设施工及竣工阶段工作由由社会资本方负责实施。

项目总工期为2年，预计为2016年4月－2017年12月。

由项目公司根据经批准的施工图设计文件负责工实施，项目建设竣工后，项目公司应及时组织设计、施工等单位进行验收，并做好验收记录；编制竣工决算文件；向主管部门提出竣工验收报告。

项目运营、移交工作责任主体为社会资本方，政府方负责对项目履约情况进行全面监管。

（九）项目回报机制

本项目回报机制为“使用者付费+政府可行性缺口补贴”，项目建成后，项目公司负责老年大学及全民健身中心项目的管理运营并向公众提供配套公共服务获得经营收益，项目公司自身收益不足以弥补建设运营投资与合理利润所产生的缺口，由政府按照《政府与社会资本合作财政承受能力论证指引》（财金[2014]21号）的规定对其缺口补助。

可行性缺口补贴是指在项目自身收益无法弥补全部建设、运营维护投资时，政府方按照相关规定测算的缺口金额，考虑社会资本方合理利润回报的基础上，给予项目公司的经济补助。

具体形式可以为财政补贴、优惠贷款或其他优惠政策。

本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），政府方依据绩效考核结果向社会资本方支付可行性缺口补贴，包括可用性服务费和运维绩效服务费。

表1可行性缺口补贴计算参数

参数名称

参数值

取值依据

建设成本

17169.90万元

可行性研究报告

年运营成本

561.72万元

可行性研究报告

年均营业收入

1337.76万元

可行性研究报告

合理利润率

7.00%

考虑项目运营期所承担的经营风险，按照当前商业银行中长期贷款基准利率4.9%上浮一定比例

折现率

3.60%

参照2016年山东省政府一般债券（八期）票面利率3.60%执行

风险承担成本

10.00%

按照基础设施与公共服务领域行业平均风险支出水平确定

可转移风险比例

74.42%

第三章风险分担

自留风险比例

25.58%

第三章风险分担

财政运营补贴周期（年）

15.00

项目运营期为15年

（十）项目公司股权构成

xxxxx公司作为PPP项目中的政府方出资代表，与社会资本方共同成立项目公司。

其中，国有资本持股比例为10%；社会资本方持股比例为90％。

项目公司注册资本为3992.91万元人民币。

社会资本方应在中标后15个工作日内成立项目公司，并将注册资本人民币3593.62万元以现金形式存入项目公司账户或财政部门指定专用账户；剩余政府方承担注册资金399.29万元按期到位。

（十一）风险分配基本构架

本方案结合欧盟、世界银行、亚洲开发银结合学术界普遍认可并得到过广泛实践的Li（2005）的分类方法，将项目风险分为宏观、中观、微观三个层面。

以风险分配的最优风险分配、风险收益对等、风险可控三大原则，以《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）为导向，构建菏泽市生命安全防护工程（天网二期工程）PPP项目核心风险分配机制。

在此基础上，结合本项目的相关特性和我国的经济社会特点，通过文献和案例比较，搭建菏泽市老年大学及全民健身中心PPP项目的风险构架。

（十二）监管架构

本项目由菏泽市人民政府依据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）准许项目公司开展本项目，包括投融资、设计、施工、运营、维护和更新项目设施，对本项目资产进行运营和维护，并收取经营收入。

政府方作为行政管理主体享有法律赋予的行政监管的职权，同时其作为PPP项目协议一方签约主体享有相应的契约监管的权利。

依据菏泽市人民政府关于投资建设项目管理的相关规定及PPP项目合同（含各类附件）的约定，构建本项目事前、事中、事后三阶段监管体系，包括但不限于项目前期准入、项目投融资、建设、运营管理维护、项目评估、移交等监管关键节点。

监管主体由菏泽市PPP工作推进领导小组领导，由菏泽市PPP中心、老年大学、财政局、发改局、国资办等相关部门共同承担相应监管责任。

项目监管具体方式包括履约管理、行政监管、质量及安全监管、成本监管、报告制度、公众监督等。

（十三）合同体系

1、项目授权、经营期和业务范围

2、各方的基本权利和义务

3、项目前期工作及工程建设其他费用的承担

4、项目土地使用权

5、项目法人制

6、项目设施所有权

7、项目投资总额

8、项目融资

9、项目建设及相关

10、项目设施运营

11、考核标准及要求

12、服务费的计算、支付及调价机制

13、财政补贴及激励相容机制

14、履约保函

15、股权转让限制

16、项目设施期满移交

17、保险

18、提前终止

（十四）采购方式选择

依据《中华人民共和国采购法》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《政府与社会资本合作采购管理办法》及相关规章制度执行，本项目主管部门根据采购需求特点，依法选择公开招标的方式作为本项目采购方式。

（十五）物有所值评价

本项目采用PPP模式，不仅可以减轻菏泽市政府的债务负担，减轻地方融资平台压力，减少政府风险，增加市政基础设施建设，提高政府公共服务水平；还能有效促进政府职能转变，提高政府办事效率。

对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间，促进竞争，进一步激发公有制经济的活力；对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。

从物有所值的定性评价上看，本项目实施PPP模式能够增加基础设施和公共服务供给、优化风险分配、提高实施和运营效率、促进创新和公平竞争。

专家评分分，高于60分，通过物有所值定性评价。

从定量评价上看，VFM为10528.59万元，符合物有所值定量评价结果。

基于定性和定量评价两方面，建议该项目采用PPP模式。

（十六）财政承受能力论证

本报告通过对拟建项目全生命周期的支出与风险分担情况进行分析，识别出政府所承担拟建PPP项目的直接与或有支出责任，得到政府对于拟建项目主要承担股权支出责任、财政补贴支出责任和风险分担责任。

依据第一阶段识别出的支出责任，进而对各项责任以货币形式进行量化，估算政府拟承担的具体项目支出（详细估算数据请参见附表）。

最后将政府各年度所需投入的项目支出与预计一般预算收支相比较，从而判断政府是否具有与拟建项目相匹配的财政承受能力。

据测算，拟建项目政府支出责任占当年政府一般预算支出的比例均值为0.12%，其中占比最高为第3年达到0.16%。

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确规定政府“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

可见，上述比例满足低于10%的上限要求。

综合上述分析结果，拟建项目通过财政承受能力论证。

三、方案编制目的及编制依据

（一）方案编制目的

本方案旨在通过对菏泽市老年大学及全民健身中心PPP项目实施的背景、项目的交易结构、项目的投资成本和收入测算、政府财政承受能力、价格形成与调整机制、利益和风险分担机制以及特许经营、政府监管等内容的分析，论证菏泽市老年大学及全民健身中心PPP项目建设和运营采取PPP模式的可行性和必要性，通过分析投资者经营期内的投资回报、政府的支出责任和双方间的权利义务和风险分配，为菏泽市老年大学及全民健身中心PPP项目成功采用PPP模式进行投资、建设、运营提供理论和现实支持，并为项目实施提出了明确的解决路径和推进时间表，为项目的实施提供清晰准确的方案依据。

（二）方案编制的依据

1、法律法规及部门规章

《中华人民共和国预算法》；

《中华人民共和国政府采购法》；

《中华人民共和国招标投标法》；

《中华人民共和国政府采购法实施条例》；

《中华人民共和国招标投标发实施条例》；

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）；

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》；

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）；

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）;

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）;

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）;

《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）;

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）;

《关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库[2014]215号）;

《关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》（财库[2014]214号）;

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）；

《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库[2015]124号）;

《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）;

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）；

《全国民政装备建设“十三五”规划》；

《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）；

《关于进一步做好政府和社会资本合作工作的通知》（鲁财金[2015]31号）；

《国家发展改革委关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知》（发改法规[2015]1508号）；

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）；

《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》（发改高技[2014]46号）；

《投资项目可行性研究指南》（试用版）；

《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）。

2、地区资料

《中共山东省委关于制定山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》；

《山东省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（鲁政办发[2015]35号）；

《关于贯彻国发[2015]60号文件创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（鲁政发[2015]12号）；

《山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》；

《菏泽市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

《菏泽市人民政府办公室关于在公共服务领域推广政府和社会资本方合作模式的实施意见》（高政办发[2016]1号）；

《菏泽市人民政府办公室关于规范PPP项目操作流程的通知》（高政办发[2016]16号）；

项目建设相关技术规范、标准及其他相关资料。

第二章项目供需关系分析

一、项目建设背景

（一）老年大学PPP模式实施背景

1983年6月4日，山东省率先创立了中国第一所老年大学——山东省红十字会老年大学；1984年3月1日，广东省建立了中国第一所民办老年大学——广东领海老年大学；中国的第一套老年大学教材于1987年秋出版发行。

2005年，西藏老年大学的成立，标志着我国在全国范围内建立了老年大学。

老年教育是社会文明的成果和标志，到2014年末，我国60岁以上的人口已经有2.12亿，老龄化程度达15.5%。

经过32年的发展，我国已经拥有老年大学、老年学校等教育机构近6万所，在校老年学习者700万名左右，还有上千万老年人通过社区教育、远程教育等多种形式参与终身学习，初步形成了多部门推动、多形式办学的老年教育发展格局。

从1983年全国第一所老年大学——山东老年大学创立至今，全省老年教育事业在探索中发展，创新中提高，已走过了30年的历程。

30年来特别是近几年来，全省各级老年大学，紧紧围绕省委、省政府工作大局，在各级党委、政府的重视和领导下，坚持“增长知识、丰富生活、陶冶情操、促进健康、服务社会”的办学宗旨，积极作为，科学务实，全省老年教育工作不断取得新进展，走出了一条有山东特色的老年教育发展路子。

至2012年，全省共建有老年大学（学校）7895所，在校注册学员55.05万人，累计毕业学员136.25万人。

同时，在工作中也创造了许多成功的经验和做法。

一是党委、政府高度重视。

各地都健全和加强了老年教育工作机构，制定和落实了有关措施，全省老年教育事业逐步走上了规范化、制度化发展的轨道。

二是把政治建校放在首位。

始终围绕中心，服务大局，坚持为老干部和老年人服务、为建设经济文化强省服务的办学方向。

坚持以学校先进文化引领老年教育又好又快发展，推动了老年教育工作不断上档次、上水平。

三是坚持以老年人为本的核心理念。

按老年人需求设置课程，广泛开展老年人需要及喜闻乐见的教学活动，不断激发广大老年人抖擞精神再写春秋，奉献余热服务社会的热情。

四是注重用先进理论指导老年教育实践。

紧紧围绕提高老年教育科学化水平，立足实际，积极探索老年教育工作的特点和发展规律，老年教育理论研究和教学实践探索有了很大发展。

五是注重校园文化建设。

坚持弘扬时代主旋律，传播先进文化，营造浓厚校园文化氛围，倡导文明新风，组织开展了形式多样的社会文化活动，充分展示老年大学的办学成果，展现老年人的精神风采。

六是加强管理人员队伍建设。

培育了一支政治水平高、工作能力强、敬业奉献、热情服务的高素质教职员工队伍，为做好老年教育工作提供了有力保证。

可以看出，山东省的老年教育事业已站在新的历史起点上，进入了一个新的发展阶段。

2014年，菏泽市退离休人员养老人数16.45万人，随着人民的物质生活水平和医疗条件不断提高，对广大老年人来讲，对精神文化方面的追求越来越强烈同时，老年人还渴望学习一些专业技能，继续发挥作用回报社会，老年大学能全方位地提供便捷全面的服务。

目前，菏泽市老年大学的数量和规模均不能满足需求。

（二）全民健身中心PPP模式实施背景

中国健身产业从20世纪80年代由国外传入至今经过20年的积累和发展，产业结构和规模现出雏形，随着我国经济的飞速发展，人们生活水平的不断提高，大家的健身意识已经越来越强，人们花在健身上的费用和时间也越来越多。

2014年10月，中国政府网公布了《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，《意见》指出，要加快政府职能转变，进一步简政放权，并将全民健身上升为国家战略。

规划到2025年，基本建立布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系，体育产业总规模超过5万亿元，成为推动经济社会持续发展的重要力量。

二、项目建设的必要性

（一）PPP模式在老年大学项目上实施的必要性

1、是弘扬中华武术文化的需要

菏泽，是中华武术发源地之一。

菏泽武术拳种多，风格独特，素以“武术之乡”闻名于世。

建国后，党和政府非常重视武术事业的发展，优秀传统武术艺术得到了弘扬，特别是改革开放以来，全市的武术事业有了较快的发展，武术活动遍及全市，赛事不断。

涌现了全国武术全能冠军张玉萍；现代中国“武状元”陈超；举重运动员马文广和篮球健将穆铁柱等众多武术、体育明星。

2、是提高人民群众幸福度的需要

全民健身可以更好地促进全民健身与竞技体育协调发展，扩大竞技体育群众基础，丰富人民群众精神文化生活，形成健康文明的生活方式，提高全民族身体素质、健康水平和生活质量，全民健身关系人民群众身体健康和生活幸福，是综合国力和社会文明进步的重要标志，是社会主义精神文明建设的重要内容，是全面建设小康社会的重要组成部分。

项目的建设将满足菏泽市各年龄段人群的健身需要，给附近居民带来更好地精神文化生活，使人民生活更加幸福，人民身心健康更加愉悦。

3、是丰富老年人文化生活的需要

随着人民的物质生活水平和医疗条件不断提高，对广大老年人来讲，对精神文化方面的追求越来越强烈。

更多的老年人需要养生保健方面的知识，满足健康长寿的需求；需要文化艺术方面的知识，满足求知求乐的需求；需要现代科技知识，满足紧跟时代的需求；需要时事政策方面的知识，满足“思想常新，理想永存”的需求。

同时，老年人还渴望学习一些专业技能，继续发挥作用，回报社会，体现自己的人生价值。

所有这些需求都可以在老年大学得到满足。

而只有老年大学才能全方位地提供便捷全面的服务。

4、是丰富老年人精神生活的保障

到2014年末，我国60岁以上的人口已经有2.12亿，老龄化程度达15.5%。

经过32年的发展，我国已经拥有老年大学、老年学校等教育机构近6万所，在校老年学习者700万名左右，还有上千万老年人通过社区教育、远程教育等多种形式参与终身学习，初步形成了多部门推动、多形式办学的老年教育发展格局。

这个发展速度充分说明了老年教育工作的强大生命力。

老年人是一个特殊的、庞大的群体，是构建和谐社会，谋取发展的重要力量。

办好老年大学是提高老年人的整体素质，发挥老年人在构建和谐社会中重要作用的有效载体。

老年大学是弘扬优秀传统文化，宣传党的方针政策，建设社会主义精神文明的重要阵地。

社会的发展离不开老年人的参与，做好新形势下的老年教育工作是时代发展的需要。

本项目是菏泽市老年大学和全民健身中心建设项目，项目的建设能给广大老干部营造良好的学习、健身、娱乐环境，丰富的老年人在退休后的精神世界，促进社会和谐发展。

项目的建设能满足老年人日益增长的物质文化需求。

更多老干部在学习过程中，可以更好的自我提高、自我完善。

项目建设可以提高老年同志