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铁路项目合同环境及应对建议措施
铁路项目合同环境及应对建议措施
一、铁路项目二次经营工作形势分析
(一)总价承包合同模式与铁路项目边界条件不匹配
1.2004年以来开工的铁路项目,除外资项目外,全部为施工总承包或设计-施工总承包的总价承包合同模式。
一般来讲,总价承包合同仅适用于施工图设计招标,且建设周期短,地质条件变化不大的项目。
按照铁道部铁建设[2004]89号文的相关规定“施工总承包一般在施工图设计文件完成的项目实施,实行工程费用总价承包”,而实际上铁路项目采用总价承包模式多为初步设计图招标或所谓的招标用施工图招标。
但铁路建设主管部门认为这是目前控制投资的一种有效办法。
我们无法改变这种状况。
2.在设计地质勘探深度不够,设计质量粗糙的情况下,铁道部为控制投资强行推行限额设计制度,发生大量人为调整地质资料及隧道围岩级别,故意压低概算等现象。
3.在项目实施过程中,铁道部对设计单位也进行信誉评价并执行I类变更设计问责制,设计院为保全自己或降低自身风险,尽量减少Ⅰ类变更设计的数量。
4.设计标准、验收标准的不断提高,形成大量的量差或投入,受合同或投资限制,不能够据实解决。
(二)政策性变化和价格上涨导致项目成本压力增加
1.近年来,国内基建行业安全形势处于持续高压态势,国家及铁道部对安全管理工作出台了一系列重罚政策,使得施工单位必须采取超常规措施加大安全投入,导致工程成本的增加和管理难度的加大。
2.新版《劳动合同法》的实施对用工制度提出了更高的要求,特别是对农民工的待遇及保障等作了严格规定,增加了项目工费的投入,加大了工程成本。
3.石油、铁矿石等原材料价格的升高导致工程材料价格进一步上升也使得工程项目的成本增加。
4.材料价差调整不到位,加剧项目成本压力。
利用年度公布的价差系数对全国铁路项目分为6个区进行外来料价差调整,这种调差方式是计划经济时代的产物。
近年来,材料价格受国际国内市场大环境的影响,振荡频繁,上涨幅度大,地区间差异也很大。
此问题虽已引起铁道部有关部门的重视,并在最近采取了改进措施,但对于进入收尾阶段的项目,已造成较大的成本和资金压力。
5.土地租用价格持续上涨,项目临时用地费用大幅上涨。
6.《物权法》的颁布实施,加大了拆迁工作的难度,增加了项目管理成本和履约压力。
上述诸多不利因素制约了铁路项目二次经营工作开展。
同时,正是由于这些因素的存在,也就要求铁路项目必须作好二次经营工作。
(三)、投资审批权高度集中,导致项目合同外费用审批周期长,批复难度大
按照现行的铁路项目投资管理体制,项目发生的合同外费用审批权几乎全部集中在铁道部设计鉴定中心,建设单位基本没有多少审批权限。
而铁道部设计鉴定中心投资部仅有9名工作人员,隧道专业2名,地质专业2名。
要同时负责全路几十个项目费用审批,其工作质量与工作效率可想而知。
他们在审查概算时,主要是查看上报资料是否合规,关键是查找漏洞或矛盾之处,如果发现存在漏洞,而建设、设计单位又不能给予合理的解释,在当前项目外部审计高压政策之下,审批人员很可能会把项目强行"毙掉”。
(四)总价承包合同的弊端与项目概算过低的现象已引起相关部门的重视
由于各施工企业共同呼吁,近年来铁道部出台的一些管理办法或措施,对于解决项目合同外费用具有一定的积极意义。
如铁建设〔2007〕102号文(关于印发《加强铁路隧道工程安全工作的若干意见》的通知)中,明确了安全生产费用要按规定纳入工程概算;在铁建设[2007]139号文(关于执行《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》有关问题的通知)中,规定了安全生产费的标准;在铁建设[2007]1007号文(《关于进一步加强铁路隧道施工安全的通知》)中明确:
铁路隧道建设I类变更设计暂不执行问责制;在铁建设[2008]26号文(《关于补充铁路基本建设工程设计概预算综合工费类别划分的通知》)中对工费标准进行了一定的补差。
铁建设(2008)182号文《关于调整2008年度铁路建设项目材料价差的指导意见》对材料价差问题的处理提出了新的解决办法。
二、08年度铁路项目合同环境新变化
总体感觉:
投资梳理对合同条款形成突破,新开工项目价格稍有回升,但合同条款变化不大、总体环境依然严峻。
(一)关于投资梳理工作
08年,对于收尾项目(重点是05年开工项目),一个重要事情就是投资梳理。
投资梳理这项工作在以前铁路项目投资管理中没有开展过。
之所以开展此项目工作,我理解是:
铁道部认识到05年开工项目经历了人工、材料价高涨期,导致成本压力巨大,项目履约矛盾突出,承包商亏损严重。
同时受合同条款制约,通过以前清概思路不能解决严重的投资矛盾,而采取一项特殊应急措施。
这项工作,从08年一季度开始到现在,铁道部进行了多次工作安排部署,从多个方面收集资料。
集团公司也多次发文对此进行部署,提出工作要求。
目前,这项工作从资料整理收集来讲接近尾声,但没有个结论。
因受全球金融危机的影响,国家为拉动内需,扩大基础建设投资,大批铁路项目需提前开工,11月15日到12月15日,铁道部鉴定中心一切工作中心是对拟开工项目初步设计进行批复。
受此影响,投资梳理的进程将可能要推迟。
但通过了解多个项目投资梳理资料评审会议情况,初步有施工图量差、新增项目、材料价差(主要是外来料价差)等可以解决。
I类变更设计按批复意见办理。
通过目前的初步结果来分析,在施工图量差的问题上,与合同条款相比取得了突破。
这与我们在施工过程中的判断基本一致,前期我们个别项目有较大的施工图负量差,我们提醒项目注意规避风险,从目前来看,原先的判断是正确的。
由此可以大致得出我们的结论:
铁道部在处理合同外费用的问题上,首先解决的是施工图的问题,这一点,在我们做项目商务策划的时候一定要重视。
关于材料价差问题,最近铁道部出了铁建设(2008)182号文《关于调整2008年度铁路建设项目材料价差的指导意见》,对于115号文、113号文的价差处理问题给出了指导意见,但与我们的期望不一致。
如地材的问题、人工价差的问题,文件中没有提起。
今后项目的价差问题如何解决,是否适用,也没有明确说法,参考使用应该没问题。
地材的问题、人工价差的问题还需要我们项目继续反映呼吁!
新增项目问题从各个项目反映的情况看,基本上得到比较合理的解决。
通过这些积极的信息以及总结铁路项目历来的清算规律,只要我们把握住铁路建设主管部门的工作思路“先紧后松”、“单方留活口”,遵照规律及时把资料调整准备完善,积极公关,锲而不舍,问题都会有机会解决的,对此大家必须坚定信心。
(二)关于新开工项目单价问题(举例说明)
西秦岭隧道、向蒲等中标项目;贵广、南广等拟开工项目,单价回升。
但压缩投资的现象依然存在,地质变化风险依然存在。
(三)关于合同条款
铁路项目总价承包合同我们关注的主要合同条款没有重大变化,比如:
施工图量差,除甲供材料以外的材料价差、II类变更设计等仍然纳入风险包干费解决。
合同条款的变化主要表现在以下几个方面:
1、经历过国家审计后,风险包干费处理方式进行了明确;
2、对不可抗力的内容、标准进行了明确,提高了可操作性;
3、加大资金的监管力度;
4、对保险进行强调(建筑工程一切险、安装工程一切险、第三方责任险);
5、为国家、铁道部政策调整留了个活口。
(按国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准调整的内容可进行调整。
6、对承包人提出优化建议的奖励明确
发包人鼓励承包人对设计提出优化意见,经铁道部审批后,优化节省费用的60%纳入承包人的风险包干费。
(向莆线)
三、铁路项目二次经营应对建议措施
(一)变更设计
(1)
类变更设计
合同规定:
类变更设计,按照原初步设计批准单位批准概算和相应中标降造率计算费用,签订补充合同,调整合同价格。
I类变更是我们解决合同外问题的重要手段,也是合同中明确的为数不多的“活口”
要认识到I类变更审批权掌握在铁道部,铁道部相对而言信任设计院甚于建设单位,但项目的问题通过正式渠道反映到铁道部必须依靠建设单位。
关于I类变更要注意几个问题:
●总体策划
●技术经济分析(主要对成本进行评估)
●技术方案合理性的把握(要对变更设计方案的合理、合规性把握)
●适度的宣传、造势(例:
)
●过程的信息跟踪:
(设计院工程专业、工经专业、建设单位及其主管部门、铁道部鉴定设计中心(工程(地质、隧道)工经)。
希望搞合同的同志要弄清楚你的项目专业负责人(设计的地质、隧道、工经)鉴定中心的(地质、隧道、工经)。
这一点,是做好信息跟踪的基本要求,有些项目没做到。
特别提示,重视工经专业,别临时抱佛脚。
●影像、技术资料收集整理
●发挥系统作用
(举例:
1、斜井与正洞变更方案水的问题;
2、变更费用度的把握:
价值过少的例子。
2个围岩级别的I类变更,上报费用310多万,还是做了工作。
按照鉴定中心的土规矩(没有文件依据),计划利润、小临、企业管理费等不计算,约为总造价10%。
价值过大的例子,主要表现在涉及到注浆的问题上,容易出现这个问题。
他们审查的时候一是看技术方案的合理性,二是看大指标,我们在工作中容易忽落细节,追求最大化,而留下资料不可信的印象。
(2)II类变更设计
合同规定:
全部Ⅱ类变更设计引起的工程增减的费用纳入风险包干费解决。
关键是灵活利用减量变更策略,这是应对风险包干费不足的重要措施,我们几个效益不错的项目,在这方面都做了很好的工作。
有2点要提醒或建议:
不要形成负I类变更,要有整体策划,达到一定阶段要断开不变;
如何处理“硬”断开的增量变更。
加强公关,在过程中化解。
在施工资料,竣工资料,影像资料等要保管好。
两种途径:
加强措施,连续变更。
(二)施工图量差
在单价承包合同的环境下,一般采取的增加施工图数量的方式来增加价款。
面对目前的总价承包政策的不确定性,项目要整体审慎把握,但有2个工作必须高度关注:
提前介入施工图设计,做好优化工作;盯紧设计施工图检算。
关于新增项目,如果施工图量差能解决,建议进入施工图,通过施工图检算解决,避免通过变更设计解决取费受损失。
(三)价差
一个文件:
甲供材料目录。
铁建设(2008)179号文:
防水板、止水带。
在原材料价格高位运行的大环境下,将加大项目资金压力与成本风险。
铁建设(2008)182号文《关于调整2008年度铁路建设项目材料价差的指导意见》
项目注意收集人工、材料价格信息,向工程造价部门反映。
特别对于市政工程,效果可能更明显。
(四)索赔
不可抗力、工期、地方、保险(建筑工程一切险、安装工程一切险、第三方责任险)等
自然灾害具体内容细化为:
暴雨、雪灾、洪水、地震、海啸、台风、火山爆发、山体滑坡、雪崩、泥石流、隧道内不可预测突发性地质灾害等。
其中具体程度的约定为:
暴雨:
每小时降雨量达16毫米以上,或连续12小时降雨量达30毫米以上,或连续24小时降雨量达50毫米以上;
雪灾:
每平方米雪压超过建筑结构荷载规范规定的荷载标准;
洪水:
规律性的涨潮、设施漏水、水管爆裂造成的除外;
地震、海啸、台风:
以当地机构的认定为准;
火山爆发、山体滑坡、雪崩:
不可预测或采取措施无法阻止的;
泥石流:
突然爆发的大量夹带泥沙、石块等的洪流;
隧道内不可预测的突发性地质灾害等。
关键是证据收集整理
四、信息跟踪
(1)及时、到位、准确,把握关键节点,找准关键人;
(2)渠道畅通,实现方式:
勤走动、多渠道(通过办公室、工程部)。
五、思考的问题:
(1)高风险隧道
(要通过I类变更方式解决费用问题,)
我们有几个隧道通过专家评估,认定为高风险隧道,控制处理风险的措施费用,应通过I类变更的方式进行解决,否则没有解决的途径。
如某项目瓦斯隧道措施费用,各方认可,也有依据,但费用的归类没途径,一直没能及时解决。
(2)认真研究安全生产专项费用涵盖内容:
根据《关于执行〈高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法〉有关问题的通知》(铁建设[2007]139号)的有关规定:
安全生产费支出范围包括六大类49项安全生产费用支出;按项目建安费的1.5%计列“安全生产费”。
这个计列的费用我们理解应该为一般性常规项目必须投入的安全生产费,对于高风险隧道,安全措施加强安全投入必然加大,费用应不足部分应予以补偿,在这里要注意费用不要重复计算的问题。
以超前地质预报为例:
概算中列安全生产费,就不再计算超前地质预报费用。
安全生产费支出范围表包括:
地质监控设施费用。
由此分析,安全生产费仅包括部分超前地质预报费,而不包括进行地质预报的人工费。
超前地质预报作为一个施工工序进行管理,那么施做超前地质预报对相关工序的工序时间的影响,在现行隧道定额没有考虑。
(2)超前地质预报、隧道内不可预测的突发性地质灾害之间关系
如何定义隧道内不可预测的突发性地质灾害。
做了超前地质预报,又发生了地质灾害,如何应对质疑。
地质灾害费用补偿一般的原则是各50%。
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