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论非政府组织与政府的关系
论非政府组织与政府的关系
摘要:
从中国的实际出发,对非政府组织的结构、功能和发展定位进行了系统地分析,继而在理论上构建了非政府组织参与社会管 理的模式:
在充分发挥各自比较优势的基础上,政府、市场组织和非政府组织三大行为主体合作互动、和谐共生,即政府的行政式管理、市场 组织的经营式管理和非政府组织的自治式管理并存。
关键词:
非政府组织;政府;管理
全球化、信息化和市场化的纵深推进,使我国进入了社会结构的裂变期:
传统的政治、经济、社会由领域合一走向领域分离,现代社会的 开放、异质、多元、分层性特征日趋明朗。
这些结构性的变化,无疑对社会管理提出了新的更高的要求。
我国传统的以政企不分、政社不分、 政事不分为特征的社会管理体制和“政府一单位一个人”垂直统一单线性的管理模式必然遭遇“穷途末路”的命运。
近年来,随着政府职能的 转变和市场体制的完善,非政府组织悄然崛起,以其自身的特质和优势填补了正日益扩大的由政府和市场组织(企业)让位的社会管理真空。
一、非政府组织的涵义
非政府组织一词最早见于联合国文件。
1946年6月《联合国宪章》第71条规定:
“经社理事会作为负责协调经济和社会活动的联合国机构,在提出建议和开展活动时,需与有关非政府组织磋商。
”[1]该条款明确提出了要在国际事务中发挥非政府组织的作用。
当时所提的非政府组织是指“任何不是根据政府直接协议成立的一般不把利润最大化当作首要目标的社会组织,主要从事人道主义救援和社会福利活动。
”
根据《联合国宪章》第71条推定的含义,非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织,包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。
但是目前在国际上,关于非政府组织的涵义和称谓并没有形成统一认识。
比较普遍的称谓是非营利组织和非政府组织,英文分别简为NPO和NGO,即Non-profitorganization和Non-governmentorganization。
与之相类似的称谓还有公民社会组织(CivilSocietyOrganization,CSO)、志愿组织(VoluntaryOrganization,VO)、第三部门(theThirdSector)、慈善组织(Philanthropicorganization)及免税组织(Tax-exemptionorganization)等。
二、非政府组织与政府关系构建的理论基础
在很大程度上,非政府组织研究的热潮是伴随着国外政府改革运动而发展起来的,因而关于非政府组织与政府改革之间相互促进的关系、政府与非政府组织之间管理扶持和广泛参与的互动关系,国外已形成了几种较为公认的理论。
(一)契约失灵和志愿失灵理论
契约失灵理论是美国法律经济学家亨利·汉斯曼提出的,从营利性组织的局限性入手对非政府组织的功能需求进行分析。
在一些经济领域,由于产品或服务的提供者和消费者之间存在着“信息不对称”,比如捐赠者对于慈善机构,如果让营利性企业去经营或提供,捐赠者会担心营利组织会因为谋求自身利益最大化,不能提供令自己满意的服务,而非政府组织由于自身不以营利为目的的特点,使消费者更为信赖。
志愿失灵理论是由萨拉蒙提出的,又叫第三方管理理论、优势互补理论。
他认为非政府部门也有固有的缺陷,如慈善供给不足、慈善的狭隘性、家长式作风和业余性,政府可以弥补这些不足。
另一方面,非政府组织又可以用其在社会需求方面的很好的弹性来弥补政府固有的高层化和制度刚性。
政府和非政府组织之间是相互依赖和互补的关系:
政府负责资金动员,非政府部门负责提供服务,达到一加一大于二的效果。
[2]
(二)政府——非政府关系的类型学理论
由吉德伦、克莱默和萨拉蒙于1992年提出。
根据福利服务中的两个关键要素即服务的资金筹集与授权和服务的实际配送把政府和非政府组织的关系模型分为四种:
1、政府支配模式。
即政府既筹措资金又提供服务,通过税收筹集资金,通过雇员传送服务。
2、非政府组织支配模式。
与政府支配模式相反,一切由非政府组织处于支配地位。
3、双重模式。
政府和非政府组织都筹集资金和配送服务,只不过两者各司其职,非政府组织弥补政府的不足,向政府力量无法达到的顾客提供服务或提供政府所没有的服务。
4、合作模式。
即政府提供资金,非政府组织配送服务。
包括“合作的卖者”模式和“合作的伙伴关系”模式,后者与前者区别在于非政府组织更具有自治、决策和发言的权利。
(三)公共治理理论
公共治理理论是在公共行政学中引入治理概念,并对其加以发展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的科学范式。
公共治理理论强调多元主体治理,为打破公共物品政府垄断开启了思路。
整个社会可以划分为三大部门,即政府部门、企业部门和非营利部门,它们依据不同的行为原则分别发挥着不同的社会职能。
政府部门追求的是国家利益或行政区域的公共利益,提供的是纯公共物品;企业部门追求的是企业利润的最大化,或者股东权益最大化,提供的是私人产品;非营利部门以追求公共利益最大化为目标,提供的产品是纯公共物品或准公共物品。
由此可见,在政府提供公共物品的渠道之外,还有非政府或非营利组织在发挥着提供公共物品和准公共物品的作用。
政府组织与非政府组织的合作,公营部门与私营部门的合作,是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。
这些理论的侧重点虽然不同,但都认为世界上没有一个国家的非政府组织是完全独立于政府存在的,他们都在某种程度上依赖于政府存在。
政府提供资助,非政府组织提供服务。
政府和非政府组织具有各自不同的组织特点和运行方式,以及各自的局限性。
并由此推论,正是由于二者在资金来源、运行方式、组织成本等方面的优劣互补才使得政府与非政府组织之间需要建立起了良性的关系,才有可能满足公众对公共物品的多元化需求。
三、社会管理与我国非政府组织的现状分析
(一)、我国社会管理现状
1.开放式的社会管理:
因应社会结构转型的挑战 在普遍的意义上说,社会系统的良性运行离不开管理。
这种管理活动以时代发展为前提,以通晓社会发展的客观规律为基础,以实现最广 大人民的根本利益为宗旨,通过对群体活动和社会运行施加积极的影响和调节控制,切实保障人们协调一致地劳动和生活,使整个社会呈现稳 定而有序的运行状态,进而实现社会的全面发展和文明进步。
笔者在这里即以对整个社会系统的管理为指向的,而非针对狭义的社会发展的管理。
经过20多年的改革开放,目前我国社会的转型特征已经发生再变化,其核心是对“国家与社会关系”的重塑。
在计划经济时代,社会结构 分化程度很低,国家垄断或覆盖社会,即“强国家,弱社会”[3]。
而如今,在市场经济逐渐走向成熟的条件下,随着国家对资源和社会活动空间垄断的不断弱化,社会正在成为一个与国家并列的、相对独立地提供资源和机会的源泉,即国家逐渐弱化、社会逐渐强化。
由此必然要求我国传统的政府职能进行重大转变--政府从不该管、管不好、管不了的领域退出来,让位于市场组织(企业)和非政府组织,即“私人物品由私人来生产,公共物品由政府和非政府组织共同来提供”[4]。
也就是说,国家统治的政治生活形态不得不让位于国家与社会合作治理的政治生活形态。
总之,现代的社会管理应该是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。
然而,在我国现阶段,相对于国外的情况而言,无论对非政府组织的认识还是非政府组织自身的发展尚处在低水平的起步阶段。
因此,在理论上深化对非政府组织的认识,进一步确立非政府组织的社会管理地位,进而构建其发展模式,这是社会管理实践发展的需要,也是时代赋予的使命。
从性质上分析,非政府组织是缘其某方面的共同旨趣和特质而自愿结成的团体,它比政府和企业更便于反映和表达同类社会组织成员的共同问题,以实现在正式的科层组织中难以企及的目标;同时,它更是一种自律组织,以社群利益为导向,发掘、整合分散的社会资源,主动参与社会事务,在政府、企业、社会之间发挥着沟通、协调等桥梁和纽带作用,从而使多样性的利益诉求得到及时回应有了更多的制度渠道和组织依托,这自然为缓解诸多的社会矛盾、建构和维护现代社会秩序提供了现实基础。
因为利益矛盾才是各种社会矛盾的焦点,只有切实满足了人们的利益要求,社会稳定才能得到保障。
马克思曾说过:
“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。
”如此,除了政府和企业的力量之外,现代社会事务的管理越来越少不了非政府组织的介入。
2.非均衡的结构功能状态:
我国非政府组织现状分析在组织理论的视域里,非政府组织独立于政府和企业之外,具有非营利、非政治、非宗教、民间、自治和志愿等特征。
在我国,这样的组织也正在不断地涌现,主要包括社会团体、民办非企业单位和其他民间组织等形式。
前两种形式登记注册,享有法律地位;而后一种形式目前尚未被纳入统计范畴,但事实上又在开展有益于社会的各种活动。
从总体上看,以上3种形式的组织中绝大部分都是我国经济体制和政治体制改革的产物,其结构还不够完善,发展也很不平衡,具体表现在如下方面:
(1)在地域分布上,东南沿海一带的非政府组织多,内陆省份的少;发达地区的非政府组织多,欠发达地区的少;城市中的非政府组织多,农村的少;国内活动的非政府组织多,国际上有影响、有权威的少。
(2)在年龄结构上,不同组织的情况不尽相同。
但总体上老年人居多,青壮年和少年较少。
(3)在知识结构上,具有专业技术水准的从业人员少,业余人员较多。
(4)在行业分布上,热门行业中的非政府组织多,普通行业或急需发展的行业中较少。
(5)在权力性质上,“官办”、“半官半民” 的非政府组织多,纯“民办”的少。
(6)在资源结构上,资源使用类的非政府组织多,如各种服务机构;资源筹集类的较少,如基金会、公共筹款组织等。
(7)在活动领域上,准政治性的非政府组织偏多,社会性、文化性、经济性的偏少。
(8)从组织运作上,政府推动的较多,居民自发的不足(有学者称这种现象为“形同质异”)。
同时,非政府组织内部的能力建设(如运行机制等)方面或多或少地均存在着一些问题。
由此,若把非政府组织作为社会一子系统,那么至少说明这子系统抗御风险的能力还很脆弱,自生体系远未形成。
非政府组织一旦形成,便会通过活动,以其功能载体对内对外产生影响力。
以维护社会系统的良性运行为出发点来分析,目前我国的非政府组织在如下方面发挥着正向功能:
(1)在政治领域,非政府组织在贯彻党政方针、维护公民政治权益、加强民主政治、建设政治文明方面发挥着积极的作用。
例如,人们在非政府组织中的生活是民主的,民主观念逐渐融入到人们的日常生活之中,这为现代民主价值观的培育找到了新的增长点。
(2)在社会领域,非政府组织在沟通、协调、咨询、社会服务、社会调剂等方面发挥着越来越大的功能。
例如,有些学者认为,市场经济的快速发展导致我国社会的极化现象日益明显,极化指数上升迅速,这就意味着社会平等的严重缺失,其突出表现为:
世界上最大规模的经济结构调整;世界上最大规模的“下岗洪水”:
和“失业洪水”;世界上最显著的城乡差距和地区差距;世界上基尼系数增长最快的国家之一(注:
根据世界银行专家研究,中国基尼系数由1981年的0.281上升到1995年的0.388,是世界上同期增长最快的国家之一。
见世界银行《中国收入分配差异》,中文版,中国财经出版社,1998.);世界上最严重的腐败及其最大的经济损失;世界上最大范围的生态环境破坏。
[5]而非政府组织开展的多种形式、不同层次的捐助等慈善活动实际上是一种社会再分配机制,在客观上缩小了两极差距,在一定程度上弥补了目前我国社会保障制度的缺陷,缓解了社会矛盾和社会问题的严峻性。
其次,在“单位人”走向“社会人”的背景下,这些捐助等社会互济互助活动激发了人们的爱心,强化了社会责任感意识,促进了心灵沟通,增强了社会凝聚力,在一定程度上消解了市场经济的负面影响,这对加强社会稳定起到了不可低估的作用。
因此,在这个意义上,非政府组织可以被认为是社会的粘合剂。
再者,通过社会互济互助活动,实现社会资源 的有效整合和利用。
(3)在经济领域,市场中介类的非政府组织承接了原来的政府对经济进行微观管理的那一部分职能,以管理主体的角色对市场主体的运行提供鉴证、评估、监督等服务,从而净化了市场,维护了正常的经济秩序。
(4)在文化领域,共同的旨趣及价值观念乃是非政府组织的灵魂,增进社会公益是它们的活动宗旨。
因此,非政府组织的活动在客观上有利于培育社会公德意识,从而加快了市民转为现代公民的步伐。
可是,由于目前我国社会尚处在转型时期,政府职能转变远未到位,社会结构、社会关系仍处于急剧变动之中,虽然各类非政府组织发展迅速,从数量到功能都迅速扩展,但从其发育程度看远远没有成熟,难免带有一定的过渡期性质。
在社会管理中,不可避免地存在一定的负向功能--功能异化现象。
如,近年来,在村民自治选举中出现的“贿选”现象,就是利用各种非正式群体或组织的作用,这完全背离了民主政治建设的方向。
再如,“法轮功”组织,利用人们自由活动空间扩大的机会,以“自由结社”、“强身健体”等为借口大肆发展会员,并对其成员进行精神控制,最终走向反科学、反人类、反政府的邪道,严重影响了社会稳定,扰乱了社会秩序,变成了社会肌体中的一颗“毒瘤”。
还有,非政府组织是靠共同的利益纽带来维持存在的,而有些组织为了谋取小团体的利益竟采取非法的手段,这样势必进犯了其他团体或社会整体的利益。
这些与非政府组织的现代公益精神是格格不入的,这是其一;其二,目前我国非政府组织社会管理功能的发挥十分有限,巨大的潜能有待于开掘。
如,在抗击“非典”的非常时期,我国非政府组织几乎没有社会动员应急机制,而依然是把目光投向政府。
政府一方的力量毕竟有限,若社会能积极行动起来,配合政府,一定会更快地控制疫情的蔓延。
这也从一个侧面反映了我国非政府组织的社会自主性不强。
(二)、我国非政府组织参与社会管理的定位
转型期的社会管理和非政府组织的结构功能现状框定了我国现阶段非政府组织的发展逻辑。
在未来相当长的时期内,只要我们尚未走出转型期,非政府组织的发展就会同它们相勾连,将以消解负向功能、整合放大正向功能为发展的定位。
定位原则:
首先,接受中国共产党的领导。
改革开放20多年来经济社会发展的经验告诉我们,中国共产党一直是实现社会稳定、推动社会进步的核心力量,没有这个坚强的领导核心,就不能实现社会主义现代化。
[6]因此,非政府组织作为管理主体之一,在确保其自主性的同时,必须接受党的领导,这是不可动摇的政治原则性问题,也是非政府组织行政合法性和政治合法性的源泉,更是中国特色的集中体现。
由此,在中国土壤上生长起来的非政府组织离不开中国的特殊国情,也只有在党的领导下才能充分地发展和建立起来。
当然,在新的时期,党对非政府组织的领导要采取新的方式,这是急需探讨的另一重要课题。
其次,依法参与社会管理。
依法治国方略的实施,加速了我国社会由伦理型向法理型转型,法制原则遂成为社会一切活动的最根本要求。
若以布迪厄的场域理论来分析,当代中国一个独立于“政治场域”和“经济场域”的“社会场域”正在慢慢浮现,而区别这些场域的正是各自不同的运作逻辑。
但不论这三大场域的运作逻辑如何相异,从它们服务于社会大系统的良性运行来说,它们都得遵循依法参与的原则,这一点是共同的。
那么,对“社会场域”里的主体要素--非政府组织来说,依法运行、依法参与社会管理应该始终被奉为圭臬。
第三,促进社会整体发展。
社会转型涉及到社会的各个方面,是一种全面性的变化,从总体趋势上来分析,是一种整体性的推进和发展。
从系统的角度来看,只有政治、经济与社会三大结构子系统相互协调、良性运行,方可达到社会大系统的最佳运行状态。
因此,非政府组织发展定位应以促进社会整体发展为最高原则。
最后,合作互补原则。
随着非政府组织自治进程的加快和自身实力的发展壮大,它将逐步获得与政府之间建立伙伴关系的资格和能力。
因此,遵循合作互补的原则有助于引导民间各种潜在的资源成为一种与政府合作、促进社会事业发展的力量,从而谋求非政府组织与其它管理主体之间的合作互补、和谐共生。
定位取向:
首先,作为社会管理主体的定位。
目前,我国已进入全面建设小康社会的时期,非政府组织顺乎时势,蓬勃兴起,以主体的面目凭借其独特的自治方式来实现社会管理的目的。
在空间上,它应覆盖社会生活的各个领域,包括政治、经济、社会文化等方面;在功能上,承接政府转移的部分职能;在发展时序上,代表着社会领域的改革,与经济体制改革和政治体制改革配套进行,理应不滞后于改革的整体进程。
其次,作为社会管理过程的定位。
管理是一种自觉的控制过程,非政府组织对社会管理作用的发挥首先应体现在过程的不间断上,在永续的过程中行使管理职能。
它的管理职能体现在:
在政府与企业、政府与社会之间发挥组织、沟通、协调、参与决策等作用。
因此,为了充分发挥其社会管理的作用,始终参与社会管理过程,就必须建立其组织、沟通、协调、参与决策等方面有效的运行机制,从而在制度上保证非政府组织的运行就是社会管理过程。
第三,作为社会管理监督系统的定位。
独立于政府的非政府组织是社会监督系统中一支重要力量,为民众监督提供了有效的渠道。
它的监督效能体现在如下两个方面:
其一,作为监督者,对政府与企业的运作进行监督;其二,作为被监督者,接受政府和企业及广大市民的监督。
当然,这里的监督是以法律为主要武器的。
通过“监督”和“被监督”,或是社会主体、或是社会客体均能以社会规范约束自己的行为,从而实现社会的秩序化。
具体地,可理解为政府与社会、政府与企业、社会与市场良性互动,均衡发展,最终达到社会整体推进人类文明进步的发展目标。
四、总结
综合上述,政府与非政府组织之间的关系应该既不是纯粹的竞争和冲突关系,也不是单纯的合作伙伴关系。
而是一种复杂而微妙的关系,是指政府与非政府组织之间的组织上相互独立,职能上相互协作,相互补充,彼此监督,相互影响,相互依存,相互促进的关系。
从宏观方面来看,政府与非政府组织的关系体现为政府改革对政府组织的兴起与发展起到了重要的推动作用,而非政府组织的发展也在一定程度上支持了政府改革的深入进行。
从微观方面来看,政府与非政府组织的互动关系体现为政府对非政府组织的管理与扶持以及非政府组织对社会公共事务的广泛参与。
参考文献
[1]王名:
《非营利组织管理概论》,中国人民大学出版社,2002年7月版,第23页。
[2]詹姆斯·盖拉特.21世纪非营利组织管理[M].北京:
中国人民大学出版社,2003.88.
[3]赵黎青.非政府组织与可持续发展[M].北京:
经济科学出版社,1998.112.
[4] 孙立平.动员与参与--第三部门募捐机制个案研究[M].杭州:
浙江人民出版社,1999.
[5] 盛洪.走向超越功利的社会[J].新华文摘,2002 (8).
[6] 王绍光,胡鞍钢,丁元竹.经济繁荣背后的社会不稳定[J].社会学,2002 (10).
[7] 十三大以来重要文献选编[Z].北京:
人民出版社,1991.
2012-2013学年第二学期论文评分表
课程名称
行政组织学
任课教师
吴永忱
姓名学号
20102452郑艺
院系年级
政府管理学院行政管理专业
论文题目
论非政府组织与政府的关系
论文考试评分标准及得分情况
项目
项目评分标准
得分
论文选题
15分
1目的明确,具有重要的理论意义和现实意义(11-15分)
2目的比较明确,具有一定的理论意义和现实意义(6-10分)
3目的欠明确,具有理论意义和现实意义(0-5分)
论文观点
30分
1观点鲜明,有针对性和创新性(20-30分)
2观点清晰,具有一定的理论创新(10-20分)
3观点欠明晰,具有一定的理论思考(0-10分)
论文结构
25分
1结构完整,逻辑严密,层次清晰(17-25分)
2结构较完整,有一定的逻辑性和层次性(9-16分)
3结构欠完整,逻辑不够严密,层次不够清晰(0-8分)
论文资料
15分
1能够充分占有和分析学界的经典前沿材料(11-15分)
2能够占有一些相关研究材料(6-10分)
3资料比较欠缺,经典性和前沿性差(0-5分)
论文规范
15分
标题、内容提要、关键词、正文、语言、注释和参考文献等
1都比较规范(11-15分)
2大部分比较规范(6-10分)
3大部分欠规范(0-5分)
本门课程最后得分(总分100分)
任课教师签字:
黑龙江大学
课程论文
论非政府组织与政府的关系
课程名称行政组织学
考查学期2012/2013学年第二学期
考查方式课程论文
姓名郑艺
学号20102452
专业行政管理(二学历)
指导教师吴永忱
- 配套讲稿:
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- 关 键 词:
- 政府 组织 关系