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试论行政诉讼举证责任的完善
试论行政诉讼举证责任的完善
摘要:
我国行政诉讼举证责任虽先有行政诉讼法明文规定,后有司法说明和假设干问题的规定加以说明,仍可见其有需要完善的地方。
本文着重从被告、原告的举证责任分派上入手,就现今我国行政诉讼举证责任制度提出几点建议。
关键词:
行政诉讼举证责任完善
在我国,第一次在法律条文中显现“举证责任”的概念是在1989年公布的《行政诉讼法》中。
行政诉讼的举证责任,是指由法律预先规定,在行政案件的真实情形难以确信的情形下,由一方当事人提供证据予以证明,那么承担败诉风险及不利后果的制度。
①
一、我国行政诉讼举证责任存在的问题分析
(一)行政诉讼举证责任要紧由被告承担
中华人民共和国行政诉讼法第32条规定:
“被告对作出具体行政行为负有举证责任,应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的标准性文件。
”被告负举证责任说在学术界较为流行,有的学者乃至将其视为中国行政诉讼法的一大创举。
理由是:
(1)法治原那么要求行政机关在作出任何具体行政行为时,应当具有法律依据和事实依据;
(2)行政机关的举证能力一样比原告强;(3)规定行政机关承担举证责任有利于促其依法行政,避免其滥用职权;(4)由被告负举证责任并非违抗"谁主张、谁举证"的一样原理,而恰正是这一原理在行政诉讼领域的特殊表现。
从形式上来看,原告似乎处于主张者的位置,它主张的是某一特定具体行政行为的违法性。
可是,从事物的内在规定性来看,“违法性”是对“合法性”的否定。
合法性属于踊跃事实,违法性属于消极事实。
踊跃事实是确信自身而否定外在的一切事实,范围较小,容易记明;消极事实是不是定自身而确信外在的一切事实,范围较大,难以证明。
从公平原那么和揭露案件事实真相的理想要求的角度动身,立法者通常规定,关于一物两面的事实,由主张踊跃事实的当事人而不是由主张消极事实的当事人负担举证责任。
把行政诉讼程序和先前的行政程序联系起来看,提出踊跃事实,主张具体行政行为具有合法性的正是作出该行为的被告行政机关,被告行政机关固然应该提出证据负责证明其主张的成立。
笔者以为,在行政诉讼中,仅仅由被告承担举证责任是不切实际的,因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势,而且一概要求行政机关举证无益于减少没必要要的诉讼。
值得注意的是,刑事诉讼法、民事诉讼法都规定了人民法院的举证责任,而行政诉讼法只将调取证据规定为人民法院的权利,并未规定为人民法院的义务。
可见,在行政诉讼中,人民法院不是举证责任的主体。
之因此如此规定,其理由是依照行政实体法律标准的要求,行政机关做出的具体行政行为既要内容合法,还要程序合法。
行政诉讼确实是要通过人民法院的行政审判来审查具体行政行为是不是合法。
行政机关若是在证据不足或没有证据的情形下就做出具体行政行为,那就只能证明其具体行政行为违法,人民法院即应裁决行政机关败诉。
若是行政机关证据不足就要求人民法院调查取证以证明其行为合法的话,一方面减轻了被告的举证负担,另一方面会减弱人民法院的监督职能,同时也会使行政诉讼法与行政实体法的价值目标显现背离。
那种以为搜集证据既是人民法院的权利也是人民法院的义务的观点是不符合行政诉讼法立法精神的。
(二)原告亦应当承担必然的举证责任
1999年最高人民法院公布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>假设干问题的说明》,第27条规定:
“原告对以下事项承担举证责任:
一、证明起诉符合法定条件,但被告以为原告起诉超过起诉期限的除外;二、在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;3、在一并提起的行政补偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;4、其他应当由原告承担举证责任的事实。
”该条第1项的规定属于起诉条件的要求,并非举证责任;第2项规定的“在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实”(而非证明申请符合法定条件)仍然属于起诉条件的范围;至于第4项的规定,已有学者指出,是一个失败的条款,它极可能成为个别案件中的被告逃脱举证责任的借口。
②
2002年最高人民法院关于行政诉讼证据假设干问题的规定第五条:
“在行政补偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
”通过前后法条的不同规定,咱们略可看出国家法制进展趋势是使原告所负举证缩小化明确化。
笔者以为,如何看待行政诉讼中原告的举证行为是行政举证责任分派中相当重要的。
在行政诉讼中,原告的举证包括两个方面,一是起诉时对具体行政行为存在的证明,二是在诉讼进行进程中的举证。
原告(起诉人)对具体行政行为存在的证明是为了使诉讼得以成立,启动诉讼程序,与诉讼后果并无关系,因此并非举证责任。
原告在诉讼进行进程中的举证若是是为了提出反证,减弱被告方证据的证明力,原告举证与否与败诉后果亦无必然的联系。
这种情形下原告事实上完全能够坐以待判,但为了增加自己胜诉的可能性,进一步提出反证却是更为明智的选择。
对原告来讲,举证是一种权利,而并非"风险义务"。
若是在行政补偿诉讼中,原告就理所固然的承担着证明被诉具体行政行为造成损害的事实的风险义务。
二、完善我国行政诉讼举证责任的几点建议
设定举证责任最本质的目的在于,在案件事实的真假虚实难于判定的情形下,保证法院能够公正地作出裁决、平息争议,因此,行政诉讼的举证责任,既不能完全由被告一方承担,也不能完全由原告一方承担。
要依照不同诉讼种类和不同的待证事实具体加以确信。
由此分派举证责任,既符合“谁主张、谁举证”的传统和老例,也暗含了我国行政诉讼法关于被告行政机关对作出的行政行为承担举证责任的规定。
下面笔者对举证责任分派上仍存有疑问的领域提几点建议:
(一)针对不作为行政诉讼的举证责任的分派
被告不作为行政案件,是指那些应当由原告申请行政机关作为或应当由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的案件。
不作为是指行政机关在法按期间内或合理的期间内不给予回答或未作出任何行为,前提是行政机关在一按期限内没有任何作为。
③
关于不作为行政诉讼的举证责任,法律并非无规定。
《行政诉讼法》第32条明确规定:
“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的标准性文件。
”这一规定关于行政诉讼具有普遍的适用效劳。
而笔者以为不作为行政诉讼的特性决定了举证责任亦不能单纯由被告承担。
是不是符合起诉条件,由人民法院审查决定;是不是具有起诉条件的要求,那么由提起诉讼的原告提供证据予以证明。
起诉是原告的权利,证明起诉符合起诉条件也是原告的义务。
原告应从以下方面负举证责任:
(1)证明其与被告的不作为行为之间存在法律上的利害关系和不作为行为存在的事实。
具体表现为以下几个方面:
①原告起诉时第一应当证明的是其是与被诉的不作为行为有利害关系的公民、法人或其他组织。
②有事实依照。
依照《行政诉讼法》第四十一条的规定,原告以为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院起诉时,要对具体行政行为存在负举证责任。
③证明起诉符合起诉期限的规定。
原告起诉必需遵守起诉期限的规定,而且在起诉时向人民法院提供其符合起诉期限规定的证明材料。
笔者以为原告对起诉期限的证明责任是一种推动责任,只有在被告对原告起诉已超过法按期限的说服责任举证完成以后,原告才负反证的举证责任。
(2)证明其向被告提出过申请的事实。
《行政证据规定》第四条第二款明确规定:
“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。
但有以下情形的除外:
(一)被告依职权应主动履行法定职责的,
(二)原告因被告受理申请的记录制度不完备等合法理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
”该条明确规定了原告在起诉被告不作为的案件中,应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料并对此负举证责任。
同时规定了原告对提出申请举证责任的免去情形。
该条比《假设干说明》第二十七条:
“在起诉被告不作为的案件中,证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由原告承担”的规定加倍合理,规定了原告提出申请的程序,是在行政程序进程中提出申请,被告不作为行政案件不单单包括依照申请的行政不作为还包括依职权的行政不作为,因被告举证制度不完备,原告尽管不能提供其申请的证据,但只要能作出合理说明,即可免去举证责任。
(3)在以不作为对其造成权利损害要求行政补偿诉讼中,证明因受被诉具体行政不作为损害而蒙受损失的事实。
依照行政诉讼法的规定,行政补偿诉讼适用单独的诉讼程序,大体上与民事诉讼程序相同。
行政补偿案件的审理,不管是归并审理,仍是单独审理,都应该是基于确认被诉具体行政行为违法为前提。
因此,不管是原告单独提起行政补偿诉讼,仍是一并提起行政补偿诉讼,原告都要对因受被诉具体行政行为侵害而蒙受损失的事实,承担举证责任。
《行政诉讼证据规定》在第五条明确规定:
“在行政补偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
”被告行政不作为也能给行政相对人的合法权益造成损失,这是为理论界和司法实践所证明的。
原告因不作为行为造成损失的能够依法提起行政补偿诉讼,但不管是单独提起仍是附带行政补偿诉讼,都必需对因不作为造成的损失的事实承担举证责任。
(二)设定举证时限制度
关于原告举证的时刻,法律和司法说明均未规定。
在行政诉讼开展初期,学术界一样以为,原告不管是在一审程序仍是二审程序中,都有权提供证据证明具体行政行为不合法,原告举证不受时刻的限制。
笔者以为,适当限制原告的举证时刻,具有必然的合法性。
理由是:
其一,从当事人地位平等原那么来看,被告举证时刻受到限制,原告也应当受到限制。
不然,无益于平稳当事人之间的关系,也无益于发觉客观事实。
其二,从提高行政效率的角度来看,原告应有举证时刻的限制。
若是许诺原告无停止的提供证据,会延长开庭的时刻,使案件久拖不结。
其三,从国外立法例来看,相当多的国家的行政诉讼或司法审查的范围仅限于行政机关作出行政行为所形成的卷宗,在行政行为被起诉到法院后不管是原告仍是被告均不能向法院提供新的证据。
其立法目的在于,避免原告在一审故意不提供证据而在二审中提供使被告处于败诉的地位。
为了提高行政审判的效率,也为了公平对待当事人两边,立法应当对原告提供证据的时刻作出限制。
固然,限制原告提供证据的时刻必需以在行政程序中被告给予了原告提供证据的机遇为前提。
因这人民法院在互换证据时,要求原告提供全数证据,这就对原告的举证时刻作了必然的限制。
可是,限制原告举证时刻应当注意以下几点:
(1)要考虑被告在行政程序中是不是给予原告提供证据的机遇;
(2)要考虑原告提供证据的难易程度和举证能力;(3)法院指定的期间应当合理、合法。
④
(三)举证责任的适时转移
在行政诉讼中若是只是一味的抓住法条不放,原告是无法举出行政行为侵害事实的证据的,原告就要承担败诉的风险吗?
不是的。
如下案例:
甲因违章驾驶汽车被某交警查获。
该交警违法扣留汽车后,擅自驾车兜风,撞了车。
甲对该交警所在的公安机关提起行政补偿诉讼,请求补偿损失。
依照行政诉讼的举证责任分派规那么,原告甲应当提供车辆受损事实存在的依据,可是,由于交警违法扣车时没有对车况进行记录,致使原告在诉讼时不可能提供那时车况的证据,是不是由原告承担败诉责任呢?
笔者以为,由于被告工作人员的行为不标准,致使原告举证不利,不该由原告承担败诉责任。
原告只要提供汽车所有权凭证,证明自己是补偿受益者,被告就有可能要承担补偿责任。
现在会发生一个举证责任转移的问题,即关于扣车时车况的举证,应当转移给被告承担。
若是被告没有相应的证据证明车辆被扣时就已经受损,那么能够推定是该民警兜风时撞坏的。
由于没有直接证据证明车辆是警察撞坏仍是被扣时就已经坏了,使得法院认证无从下手。
通过举证责任的转移,使责任产生祸嫁,达到查清案情的目的,有利于人民法院及时、准确地作出裁决。
以上建议,实属本人愚见,不足的地方尚多,然本人确有祁盼,我国之行政诉讼举证责任何以有如此多疑点,与我国不具有西方国家那样的情报公布制度不无关系。
但依我国国情,完善行政诉讼举证责任制度循序渐进,然后追根溯源,以达到法院能够公正地作出裁决、平息争议的立法目的,也不失为一条良策。
注释:
①姜明安主编:
《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年,第347页;
②中国大学生网“行政诉讼证据问题研究”;
③江必新:
《中国行政诉讼制度之进展·行政诉讼司法说明解读》,金城出版社,第131页;
④江必新著:
《中国行政诉讼制度之进展》,金城出版社2001年版,第254—255页。
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