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论农村集体经济组织内部治理的模式选择
【摘要】
目前农村集体经济组织的内部治理模式更多的是过去人民公社治理模式的顺延。
在新形势下,农村集体经济组织内部治理模式应当与其经济组织身份及其承担的经济职能相匹配。
相比普通经济组织,农村集体经济组织内部治理面临更为复杂的理论与实践问题。
集体财产股份化改革趋势、吸收外来人才和外来资本的需要以及目前的生产经营方式决定了农村集体经济组织更适合采取股份制治理模式,同时可以吸收合作制治理模式的个别因素。
【关键词】
农村集体经济组织 内部治理 股份制代理问题
中央高度重视农村集体经济组织立法工作,连续五年(2015年至2019年)的中央1号文件提出要制定农村集体经济组织法。
立法机关也将制定农村集体经济组织法列入立法规划。
内部治理是农村集体经济组织成败的关键,理应成为立法的核心内容。
内部治理是指为经济组织意思的形成、表达和执行所设置的一套组织机构和实施机构。
构建内部治理机制的第一步是结合农村集体经济组织的自身情况选择恰当的内部治理模式。
有鉴于此,本文以农村集体经济组织立法为契机,探索适合农村集体经济组织的内部治理模式,希冀有助于将农村集体经济组织塑造成为一个独立的、充满活力的市场主体。
一、农村集体经济组织内部治理问题的症结分析与解决路径
农村集体经济组织是依托农民集体并以集体成员为基础成立、代表农民集体行使集体财产权益的经济组织。
所谓行使集体财产权益,即为经营、管理集体财产。
经过多年的发展,我国农村积累了大量的集体财产。
中央农办、农业农村部数据显示,截至2019年底,“全国共有集体土地总面积65.5亿亩,账面资产6.5万亿元,其中经营性资产3.1万亿元,占47.4%;非经营性资产3.4万亿元,占52.6%。
集体所属全资企业超过1.1万家,资产总额1.1万亿元”,“村均资产超过816万元”。
农村集体经济组织经营、管理这些财产,需要健全的内部治理机制。
实际情况是,目前农村集体经济组织治理水平无法令人满意。
一方面,农村集体经济组织经营极度缺乏效率,根本没有参与市场经营活动的能力;另一方面,这些缺乏独立性的农村集体经济组织管理的集体财产在实践中已经成为乡、村干部的小团体所有,成为乡村滋生腐败的温床。
重庆市高级人民法院通报显示,重庆市在2016年和2017年两年间共计有171名村支书、村主任因涉农职务犯罪受审。
农村集体经济组织内部治理的目标是要实现农村集体经济组织高效运营和权力制衡,改善自身的经营效益并避免腐败,然而现实表明农村集体经济组织内部治理建设仍然任重道远。
(一)农村集体经济组织内部治理问题的症结分析
农村集体经济组织内部治理的问题根源是其治理模式没有契合农村集体经济组织职能转变。
目前的农村集体经济组织,源自计划经济时代的人民公社。
人民公社“政社合一”,既负责政治管理,也负责经济运营。
为配合家庭联产承包责任制的实行,人民公社后来一分为二,“政社分设”:
—方面建立乡人民政府以及村民自治组织;另一方面建立农村集体经济组织。
然而所谓分设大多“名分实合”。
农村集体经济组织大多徒有其名,没有组织机构,即使建立了组织机构,所谓的组织机构与村民委员会也往往是“一套人马,两块牌子;两枚印章,一套机构”。
据调查,北京市93.8%的改制后的农村集体经济组织负责人由村党支部书记兼任;浙江省90%以上的村经济合作社社长由村党支部书记兼任;陕西省平原村经济合作社总经理由村两委干部任职的比例超过95.65%,山区村也达到了83.33%。
结果就是,农村集体经济组织实际上为村民委员会或村党支部控制,人民公社“政社合一”的内部治理模式被保留下来。
作为这种模式的体现,一些地方关于农村集体经济组织的组织机构的规定中,仍有社员大会和管理委员会的规定,而社员大会和管理委员会则是过去人民公社、农业合作社的遗迹。
这种做法在家庭联产承包责任制实施初期问题不大。
此时双层经营体制以家庭分散经营为主,农村集体经济组织虽是组织统一经营的一方,但实际发挥的作用并不大,直接管理的集体财产也少之又少。
同时,此时商品经济初建,尚未完全摆脱计划经济影响的农村集体经济组织基本不参与市场经营活动。
这一时期农村集体经济组织虽有经济组织之名,但严格地说并不是真正的经济组织。
因此没有必要为农村集体经济组织配备专门人员。
正因如此,1984年1月1日发布的《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出:
“这种组织……可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。
”调查显示,农民大多对农村集体经济组织和村民委员会的功能合在一起表示认同,他们担心一个独立于村民委员会的农村集体经济组织会增加管理成本。
问题是,在经营、管理大量集体财产,已经成了名符其实的经济组织之后,农村集体经济组织内部治理模式却依旧刻舟求剑,没有随之转变。
结果是,一方面,农村集体经济管理人员多由不懂市场、不会管理、不善经营的村民委员会成员兼任。
另一方面,不管“怎么解读,村自治也是国家行政之末梢”,这造成集体经营活动难以摆脱被行政干预的命运,市场机制很难发挥作用。
(二)农村集体经济组织内部治理问题的解决路径
解决农村集体经济组织面临的内部治理问题,无疑需要抛弃仍然遗留在我国农村的人民公社体制。
这种“政社一体”的产物无法适应农村集体经济组织目前经营、管理集体财产的需要。
为此应严禁村民委员会人员交叉任职农村集体经济组织。
然而仅仅做到这一点还不够。
要想彻底解决问题,农村集体经济组织需要摆正其经济组织的身份,选择合适的治理模式,重构其内部治理机制。
顾名思义,农村集体经济组织是经济组织。
然而,经济组织存在不同类型,相应也存在不同的内部治理模式。
农村集体经济组织究竟采取哪种内部治理模式,在理论界存在争议。
一些学者认为应当以合作社的内部治理模式即以合作制为基础构建农村集体经济组织的治理机制。
这种观点看似正确,但实际上是对农村集体经济组织性质以及合作制内部治理模式理解有误的结果。
目前农村集体经济组织一般被认为是合作社,这从各地农村集体经济组织的名称即可以看出。
在广东,农村集体经济组织被称为“经济合作社”“股份合作经济社”;在湖北、浙江、上海等地,农村集体经济组织被称为“经济合作社”(在浙江,改制前称经济合作社,改制后称股份经济合作社)。
如果农村集体经济组织就是合作社,那么问题就简单了。
问题是,目前农村集体经济组织只有合作社之名而无合作社之实。
典型的合作社遵守盈余按交易额多寡分配原则,这是合作社自出现以来一直遵守的标准。
农村集体经济组织缺乏典型合作社之盈余按交易额多寡分配原则。
既然不是真正意义上的合作社,那么农村集体经济组织内部治理模式很难采纳合作制内部治理模式。
农村集体经济组织究竟应采取哪种治理模式,需要在了解经济组织一般模式的基础上结合农村集体经济组织自身因素考虑才能确定。
二、内部治理的两种模式与农村集体经济组织的考量因素
(一)经济组织内部治理的两种模式
历史上,经济组织的内部治理是伴随所有权与经营权分离出现的。
两权分离的实质是将经营权从投资者手中向经营者手中转移。
两权分离在促进经济组织良性发展的同时也带来了代理成本。
代理成本是指因经营者和所有者的利益冲突而产生的成本。
解决代理成本,内部治理是第一选择。
同时,良好的内部治理,可以使经济组织更加理性,更有效地参与市场经营活动。
目前,在独资企业、合伙企业、合作社和公司这四种主要经济组织类型中,合作社和公司实现了两权分离,合作社和公司也就有了构建内部治理制度的需求。
这样,以公司内部治理模式为代表,形成了股份制治理模式;以合作社内部治理模式为代表,形成了合作制治理模式。
第一,股份制治理模式。
股份制治理模式即公司治理。
公司治理由治理机关以及治理机关的运作机制组成。
具体言之:
(1)股东会,是公司人事选任和重大决策的机关。
股东会只是以会议的形式存在,其存在理由是,股东不能直接干预公司的事务,股东只能通过股东会选举董事来发挥对公司的影响力。
股东会的表决方式是资本多数决,即按股份数额表决。
股份是股份制治理模式的重要标志。
股份是股东与公司之间、股东与股东之间一切联系的纽带。
(2)董事会,是公司的一般决策和经营机关。
董事会行使权力同样是以“会”的形式行使。
因此,董事个人对公司没有任何权力。
经理为董事会附属机构,负责公司运营。
法定代表人是能够对外代表经济组织的自然人。
法定代表人代表公司做出意思表示或接收意思表示。
做出的意思表示应当来自董事会。
(3)监事会,是公司的监督机关。
公司治理是法律规定最为详尽的一种治理形式。
公司法明确了公司内部的组织机构,并对内部组织的运作程序作了详细的规定。
公司章程也对公司治理作出个性化的规定。
这些规定都保证了公司的意思形成不是任意的。
理论上说,公司与其他经济组织相比,其意思是最为理性的,一些任性的作为在付诸实施之前可能已经被阻止。
第二,合作制治理模式。
合作制治理模式在形式上与股份制治理模式有基本类似的组织结构。
对比《农民专业合作社法》与《公司法》,除了农民专业合作社称成员大会,公司称股东大会,农民专业合作社称理事会、理事、理事长,公司称董事会、董事和董事长之外,农民专业合作社在组织机构上与公司几乎没有区别。
但组织机构的基本类似不能掩盖合作制治理模式与股份制治理模式的明显差异。
其一,在参与治理的依据上,股份制治理模式以股份为基础,股份是成员参与治理的依据;合作制治理模式以成员为基础,成员自身是成员参与治理的依据。
其二,在表决权的行使上,股份制治理模式实行资本多数决,一股一票制。
这体现了资本/股份在内部治理中的作用。
合作制治理模式则实行成员多数决,一人一票制。
一人一票制是合作社基本原则之一,又被称为民主管理原则。
—人一票使每个成员都拥有相同的权利,“彻底杜绝了资本对劳动的控制与剥削,并确立了劳动也是财富源泉的价值理念”。
民主管理原则与合作社弱者联合的本质和服务成员宗旨是一致的。
既然是弱者联合,以服务成员为宗旨,那么就应当由成员而不是资本决定。
其三,在与成员关系上,股份制治理模式下的经济组织与成员联系更为松散,公司除了股份这一纽带以外,往往再无其他连接点。
合作制治理模式下的经济组织与成员联系更为紧密。
合作制治理模式还强调服务成员以及合作社要与成员交易。
其四,在治理理念上,股份制治理模式更积极、更开放,合作制治理模式则相对保守和封闭。
此外,股份制治理模式下的经济组织通常仅允许成员以转让股权的方式退出,而合作制治理模式下的经济组织允许成员以退社的方式退出。
有学者认为农村集体经济组织应当采用股份合作制。
理由是我国农村集体经济组织起源于过去的合作组织,合作组织作为弱者的联合,可以有效地避免贫富分化,其“按劳分配”的分配模式也符合我国社会主义的性质。
实际上,股份合作制一般是指劳动联合和资本联合相结合形成的企业组织形式,强调按资分配与按劳分配相结合,更多属于所有制以及分配形式的范畴。
由此可见,股份合作制不能为农村集体经济组织所采用。
一方面,农村集体经济组织成员是以其集体成员身份而不是以“资金、实物、技术、劳力等”作为条件取得股份。
另一方面,农村集体经济组织目前普遍实行双层经营体制,这种体制决定了农村集体经济组织不可能采取传统的按劳分配的分配机制。
股份合作制在实践中的表现也是失败的,目前采用股份合作制的企业数量极为有限。
目前有少数发达地区的农村集体经济组织为解决民事主体地位问题以及基于其他原因,根据《公司法》《农民专业合作社法》分别设立有限责任公司、农民专业合作社,进而采取公司制和合作制模式,但《公司法》《农民专业合作社法》并不是为农村集体经济组织量身打造的。
因此,农村集体经济组织,包括已经被登记为有限责任公司、农民专业合作社的在内,还是需要结合自身情况选择恰当的内部治理模式,并进一步设计自己的内部治理机制。
(二)农村集体经济组织内部治理模式选择的考量因素
农村集体经济组织究竟采取哪种治理模式,还需要结合一些相关因素考虑。
笔者认为,农村集体经济组织的模式选择需要考量以下因素。
1. 内部治理模式应当与农村集体产权制度改革相匹配
党的十九届五中全会提出“深化农村集体产权制度改革,发展新型农村集体经济”。
集体财产股份化是落实这一决策的重要形式。
为推进农村集体财产股份化改革,自2014年始,中央农办、农业农村部在全国开展农村集体产权制度改革试点工作。
试点地区积极探索将集体经营性财产折股量化到人、确权到户的办法。
伴随量化折股的进行,试点地区以股份制为模式的农村集体经济组织也建立起来。
各地以成员股为主,不设或少设集体股;经营性财产较少的试点地区实行一人一股;经营性财产多的地区则兼顾成员其他因素(如个人对集体的贡献)配置股份;为稳定农民对股权的预期,部分地区对股份实行“生不增、死不减”。
试点地区在内部治理方面也进行了一些有益的探索。
例如,试点地区普遍按照公司治理模式将农村集体经济组织的组织机构设置成权力机构、执行机构和监督机构分置的结构,普遍将农村集体经济组织的财务与村民委员会的财务分开。
但是,试点地区在内部治理结构的构建上也存在诸如名称不统一、形式大于实质的问题。
股份制改革已经是我国农村集体产权改革的趋势,农村集体经济组织内部治理模式的选择应当充分考虑这一趋势,并结合试点经验与地方立法,通过法律将目前试点地区农村集体经济组织内部治理的有益经验确定下来。
这里对集体财产股份化与集体所有制自身内涵的关系作一下说明。
集体财产股份化,是在坚持集体财产农民集体所有的同时,将集体财产交由农村集体经济组织经营,将集体财产量化形成的股份由成员持有,以此作为成员收益分配的依据。
集体财产股份化取决于农民集体财产的自身性质。
集体所有是一种建立在公有制基础之上的财产所有形式,归属主体与受益主体分置,财产归集体所有,收益由成员分享,但集体财产本身不可分割,集体成员受益具有人身附随性,人在权益在,人无权益无。
在这里,我们找到了集体财产股份化的根据:
一是归属主体与受益主体分置造成的主体虚置需要股份化予以化解;二是成员分享收益方式是按股份而不是按交易额分配,这使得股份成为成员分享集体财产收益的自然选择;三是股份制更能保证集体财产本身不可分割。
需要强调的是,农民集体财产不可分割是理解集体所有性质的关键,财产分割的两种主要方式——直接分割和退出分割都不被允许。
截至目前,直接分割在实践中被禁止。
就退出分割而言,在初级社、高级社时期,社员可以退出农业生产合作社并带走入社财产人民公社时期,社员不能退社;家庭联产承包责任制时期,集体成员不能主动退出,被动退出时也不得分割集体财产。
一些地方的股份化实践也表明,量化股份可以在农村集体经济组织内部转让,但不得抽回,也即不得退出。
尽管目前各地对成员能否自由退出没有明确规定,但长期的实践表明,集体成员失去集体成员身份后,不得带走任何集体财产。
集体财产股份化与集体所有制的契合也是农村集体经济组织内部治理模式选择需要考虑的因素。
2. 内部治理模式应当与农村集体经济组织治理目标相匹配
农村集体经济组织既然定位为经济组织,那么就应当有经济组织应有的追求,即积极发展集体经济,进而促进农民集体成员的自身发展。
农村集体经济组织的内部治理目标应当对此有所反映。
笔者认为,农村集体经济组织的内部治理的目标应当是激励与制衡相结合。
究竟是更侧重激励还是更侧重制衡,取决于农村集体经济组织自身的定位。
第一,激励。
所谓激励,是指在农村集体经济组织内部治理的构造上应当体现对各方治理参与人的激励,使相关人员更积极地参与农村集体经济组织的治理。
一方面,要体现对成员的激励。
这要求为每个成员拥有的股份或份额配有与该股份或份额相称的表决权重,不符合配比会影响对成员的激励。
例如,如果一位只拥有1/3股份或份额的成员,被赋予多于1/3比例的表决权,由于他只能获得1/3的收益回报,所以就会产生激励不足的问题。
最终,这位股东要么会滥用权力谋取私利,要么投入较少的时间和精力,而不可能全心全意地促进经济利益的最大化,因为收益与风险不相匹配。
另一方面,要体现对管理层的激励。
内部治理的一大目的是降低因经营者和所有者的利益冲突而产生的代理成本。
代理成本之一是剩余损失。
剩余损失是假定没有代理成本的情况下,经济组织所能实现的价值减去有代理成本的情况下经济组织实现的价值。
在所有者看来,剩余损失是其本不应当有的损失;而在经营者看来,则可能是所有者本不应当拥有的价值。
解决代理成本问题,由经营者和所有者共享剩余损失所包含的价值,是一个可行的思路。
办法则可以采取股权激励计划。
通过这种办法,能够使管理者与经济组织利益共享。
股权激励计划也是对有贡献的管理人员的奖赏。
根据熊彼特的阐述,那些纯正的企业家会进行“创造性的破坏”(creativedestruction),可以实现生产要素的新组合。
这些具有创新精神的企业家是打破处于“循环流转”的经济均衡状态的关键。
第二,制衡。
农村集体经济组织内部治理模式的选择应当充分考虑各个治理机构之间的制衡。
“任何组织机构只要掌握了资源的分配,就掌握了某种权力,这时就要有一种制度安排和组织架构,来制衡它的权力。
分权制衡可以有效防止专制和腐败,可以保证经济组织本身和经营上的稳定性,以避免集权组织的“人存政举,人亡政息”。
分权制衡还使经济组织的经营决策更具理性,尽管这样效率可能要低一些。
3. 内部治理模式应当与农村集体经济组织面临的特殊问题相匹配
农村集体经济组织作为特别法人,一是地位特别,农村集体经济组织是农民集体的代表,代表农民集体行使财产权益;二是财产特别,农村集体经济组织没有独立的财产,其所经营、管理的财产为农民集体所有;三是责任特别,农村集体经济组织始终随集体存在而存在,不因破产清算而被解散,且有些代为行使的财产权益不得被处分,如集体土地所有权、自然资源所有权等;四是成员特别,农村集体经济组织成员通常因为身份而不是出资取得成员资格,具有相对固定性,且彼此之间非常熟悉。
农村集体经济组织作为特别法人的特别之处,使得农村集体经济组织的内部治理面临着比普通经济组织更为复杂的理论与实践问题。
第一,农村集体经济组织的代理问题更为严重。
普通经济组织的代理问题是单层的,即经营者相对于所有者的代理问题。
农村集体经济组织的代理问题是双层的。
众所周知,集体财产属于农民集体所有。
农民集体是所有集体成员的集合,集体成员有权分享集体财产收益,是集体财产的受益者。
然而这个受益者的法律权益要由农民集体代理,这就产生了所有者内部的代理问题。
但农民集体作为所有者十分虚化,无力行使所有者权益;而集体成员作为参与者,没有具体出资,也不享有剩余索取权,集体利益与其并不直接相关,治理积极性不高。
第二,农村集体经济组织因为不会解散使经营者缺乏危机意识。
同时,成员缺少必要的手段给经营者施加足够的压力。
对于普通经济组织,投资者用脚投票或许是其对经营者施加压力最有效率的方式。
在一个成熟的证券市场,股票的价格与经济组织的经营业绩是成正比的。
股票价格在一定意义上是经营者自身价值的体现。
无论是为了保持较高的薪酬,还是为了在未来职业经理人市场占据一个有利的位置,经营者都会努力使股价保持一个较高的水平。
目前许多地方的农村集体经济组织成员并不拥有股份,一些地方尽管拥有股份,但股份的转让受到极大限制。
第三,农村集体经济组织内部治理的参与者同属于一个集体,彼此认识且关系盘根错节,很难理性行事,这加大了农村集体经济组织内部治理构建的难度。
如何调动农民治理的积极性,如何增加必要的内部治理的手段,如何处理复杂的社群关系,关系着农村集体经济组织内部治理构建的成败。
三、农村集体经济组织内部治理模式的应然选择及例外
内部治理的构建首先应当选择恰当的内部治理模式。
如前所述,农村集体经济组织在代理问题上面临比普通经济组织更加艰难的情况,这使得构建其内部治理制度更有难度。
笔者认为,农村集体经济组织应采用股份制内部治理模式,但也应当允许例外。
(一)农村集体经济组织内部治理模式的应然选择
目前,我国农村集体经济组织已经积累了大量的集体财产,其中有不少是经营性财产。
相比于合作制治理模式,管理集体财产并充分发挥集体财产效益,股份制治理模式更有优势。
同时,鉴于农村集体经济组织内部治理面临的独特情况,农村集体经济组织可以吸收合作制治理模式的个别元素。
具体理由如下:
第一,集体财产股份化改革趋势决定了多数农村集体经济组织应当采用股份制治理模式。
家庭联产承包责任制实行初期,农村集体经济组织虽然经营模式发生改变,但因为集体财产不多,重要性大为降低,因而成员对农村集体经济组织的内部治理也不大关心。
许多地方的农村集体经济组织的内部治理要么没有,要么与村民委员会“一套人马,两块牌子”,形同虚设。
农村集体经济组织内部治理模式真正需要改变,是在家庭联产承包制度的潜力释放殆尽之后。
随着部分地方农民集体财产的增加和集约化经营的需要,对农村集体财产制度改革已成必然。
鉴于农民集体财产自身性质,对其进行股份化改造乃是自然趋势。
集体财产股份化是一种新型的集体财产所有权的行使机制。
集体所有在过去非常抽象,拉开了集体成员与集体财产的距离。
集体财产没人关心,使用效益十分低下。
成员持有集体财产量化股份回应了农民集体财产所有人内部代理问题,拉近了集体成员与集体财产的距离,增强了成员对集体财产的责任心,改变了过去集体财产无人关心的局面。
正如中共南海市委、南海市人民政府在1993年8月发布的《中共南海市委、南海市人民政府关于推行农村股份合作制的意见》明确指出的那样,“实行集体产权的股份化,明确各个农民在集体中的经济地位,妥善地解决农村集体的产权关系和利益分配关系,把集体利益同农民切身利益真正紧密地结合起来”,能够“使农民关心集体,爱护集体,支持集体发展经济的积极性充分调动起来”,从而促进农村经济的进一步发展。
农民集体财产股份化奠定了农村集体经济组织采纳股份制治理模式的基础。
笔者认为,农村集体经济组织内部治理应当对农民集体财产股份化改革有所反映。
一方面,如前所述,农民集体财产股份化取决于农民集体财产自身性质。
相应地,农民集体财产自身性质也决定了农村集体经济组织更宜采用股份制治理模式。
合作制治理模式允许成员可以退社且带走入社财产,股份制治理模式强调保持经济组织财产稳定,成员不得退股。
就农村集体经济组织而言,除死亡以及加入其他农村集体经济组织等特殊情况之外,目前政策在正常情况下不允许成员退出。
这意味着从集体财产本身不可分割而言,采用股份制治理模式对此更能予以保证。
另一方面,农村集体产权制度改革引进股份制,其目的在于用股份激发农民对集体财产的向心力。
如果股份制改造后的农村集体经济组织不采用股份制治理模式,那么上述优势将得不到发挥,也不利于其在市场经济活动中运行。
第二,股份制治理模式有利于农村集体经济组织吸收外来人才和外来资本。
集体财产股份化明晰了集体产权,对于提振成员的治理积极性大有帮助。
但农村集体经济组织发展还面临着人才与资本双重缺乏的困境,改变困境的有效办法是允许农村集体经济组织通过发行非量化股份的方式吸收外来资本和外来人才。
目前各地农村集体经济组织股份化的结果通常是封闭性的,即股份仅由农村集体经济组织成员持有,股份也只能通过量化折股的方式产生。
不同于集体财产量化股份,非量化股份是通过出资而形成的股份。
出资人可以来自农村集体经济组织内部,也可以来自农村集体经济组织外部。
无论来自内部还是外部,农村集体经济组织都可以吸收到必要的生产经营资金和有意愿、有能力经营农村集体经济组织的人员。
农村集体经济组织若欲真正参与市场竞争,必须像其他市场主体一样拥有有能力的经营人才和必要的生产经营资金。
非量化股份的发行也使得农村集体经济组织获得了出资财产的所有权。
农村集体经济组织通常没有自己的财产,其仅为农民集体的法定代表者,代表农民集体行使各项财产权益。
非量化股份的发行将改变目前农村集
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