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基于ppp模式的我国保障性住房融资模式研究大学论文
摘要
经过三十余年的发展,我国的住房保障制度逐步建立并完善,形成了以经济适用房、廉租房、公共租赁住房为主要形式的住房保障体系。
但是我国目前的保障性住房建设仍存在一些问题,这使我国保障性住房建设的稳定性和可持续性大打折扣。
因此,拓宽融资渠道,多样化融资模式就显得尤为重要。
本课题基于PPP模式来研究我国保障性住房的融资问题,为改进PPP模式在我国保障性住房建设中的适应性提供一定的理论依据。
关键字:
保障性住房;融资模式;PPP模式;可持续性
目录
1绪论1
1.1研究背景及意义1
1.2研究现状2
1.2.1国内研究现状2
1.2.2国外研究现状3
1.3研究内容与方法4
2相关理论概述4
2.1保障性住房的概念与分类4
2.2保障性融资模式概念5
2.3PPP模式涵义5
2.4PPP模式运作流程6
3PPP在我国保障性住房融资模式现状6
3.1PPP在我国保障性住房发展现状6
3.2PPP模式应用于保障性住房的优势分析8
3.2.1财政预算拨款8
3.2.2缓解政府财政压力8
3.2.3拓宽民间资本投资渠道8
3.2.4分散和降低风险9
3.2.5改进运作管理技术,提高项目质量9
4基于PPP模式在我国保障性住房中存在的问题10
4.1PPP模式在保障性住房的融资现状10
4.2PPP模式在保障性住房应用中存在的问题分析10
4.2.1政府错误理解PPP模式的应用10
4.2.2各部门之间沟通协调不畅11
4.2.3缺少PPP项目需要的专业技能11
4.2.4交易成本过高11
4.2.5缺乏相关信息平台12
5改进PPP模式在保障性住房运作的对策12
5.1完善法律体系12
5.2国家层面PPP统筹机构12
5.3中间组织13
5.4政府角色再造13
6总结13
参考文献14
致谢14
基于PPP模式的我国保障性住房融资模式研究
1绪论
1.1研究背景及意义
随着改革开放之后我国经济的快速发展,城乡居民居住水平有了一定程度的改善。
但应该注意到,经济的快速发展在对平均居住环境的改善起到推动作用的同时,我国改革开放以来经济发展的方式也带来了贫富差距扩大的问题。
数据显示,我国从20世纪70年代末开始实行社会主义市场经济体制改革,虽然城镇居民收入有了大幅提高,但从收入差距来看,我国的基尼系数己经由2000年的0.412扩大到2008年的0.49,超过了国际公认的警戒线0.4的水准,这表明我国城镇居民收入不断增加的同时贫富差距也在日益加大。
贫富差距的扩大使得较低收入的家庭享受经济发展带来的好处较少,反应在住房上就是居住环境改善较少,尤其是中低收入家庭、新就业职工、农村流动进城市等特殊群体在住房方面还函待保障。
目前我国实施的住房保障制度是以廉租住房、经济适用住房为主的保障体系对不同收入阶层的家庭实行不同的住房政策:
高收入家庭住房问题通过市场解决中等收入家庭住房问题通过限价房解决,低收入家庭住房问题通过经济适用房解决,而最低收入家庭住房问题要通过廉租住房解决。
近年来我国加大了保障性住房建设的力度,十二五期间更是计划建设3600万套保障性住房,使保障性住房的覆盖率达到20%。
如此大得建设体量必然需要巨大的资金支持。
但目前我国保障性住房建设资金仍然存在很大缺口。
2011年我国将开工建设1000万套保障性住房,所需资金至少1.3万亿,据业内人士分析,将有近万亿元的资金缺口。
而我国保障性住房建设历史较短,经验缺乏,尤其是我国目前在保障性住房建设融资模式方面,对政策性资金过度依赖、对地方政府激励不足、资金供给不稳定、相关金融工具缺失等问题较为明显。
为了能够为保障房性住房建设提供充足、稳定的资金,目前的融资模式远远没有达到要求,融资模式的建设和创新迫在眉睫。
保障性住房的建设有利于普通居民生活条件的改善,有利于对房价过快过高上涨趋势的控制,有利于社会的和谐和稳定。
目前我国的保障性住房建设中海面临很多问题,其中尤以资金问题最为突出,甚至成为我国住房保障体系推动的瓶颈。
本文希望能够以PPP模式为基础,构建出适合中国现实国情的适合应用于保障性住房建设项目的融资模式,提高保障性住房的供给效率
1.2研究现状
1.2.1国内研究现状
(1)住房保障研究现状
由于我国住房保障体系起步较晚,研究较少,目对于住房保障的理论研究大多集中在我国住房保障制度、政策建设方面:
成思危(1990)对廉租房的覆盖面积和租金问题做了研究,认为作为保障城镇低收入群里住房居住权利的重要手段,廉租房的覆盖面不能超过城镇总人口的20%,房租的标准应该是一般房租的30%-50%。
庄志杰(2001)认为我国社会保障制度目前面临着较大问题:
由于现实需求急迫,很多项目匆匆上马,而理论研究跟不上,致使理论落后于实践、制度建设相对滞后、指导思想前瞻不够、出台政策可操作性不强等一系列问题,甚至己经影响我国的经济增长和体制改革以及社会发展的进程。
邓大伟(2009)通过分析指出,由于我国目前的保障性住房供给模式是以集中供应为主,会导致提供的不公平、无效率和居住空间分异等问题,提出当前情况下我国保障性住房应该以强制配建为主,集中供应为辅。
刘润秋、曾祥凤、于蕴芳(2011)认为,虽然我国社会住房保障体系目前还不健全,并且在相关政策的执行上存在偏差,但是应该看到住房保障体系在我国目前现实国情下发挥的重大作用:
保障低收入者的住房权利,有助社会稳定,提高社会整体福利等。
因此,应该进一步的对我国的住房保障体系进行完善,而不是将其废除。
(2)基于PPP模式的保障性住房融资模式研究现状
黄旭晖(2008)对我国廉租房的融资模式展开研究,借鉴美国、新加坡、日本、中国香港地区、英国、德国等住房保障发达国家的经验,提出:
“应进一步构建集政府基础性投入、廉租房开发公积金贷款、开发性金融助推廉租房建设和廉租房项目PPP模式为一体的,政府、信贷部门、私人机构共同参与的新型廉租房融资方式。
”整个模式以政府的政策性资金(包括:
公共资金投入、政府担保的贷款、贴息的低息贷款)为基础,以民间资本作为建设廉租住房的主体,辅以政府的税收优惠政策,行成一种创新的、各个参与方都有良好激励的PPP模式。
但作者在文中没有特别证明此种模式是否适合中国国情。
田一淋(2008)探讨了PPP模式的优劣,认为在PPP模式项目中,政府不能很有效的挑选最优项目合作伙伴,而且由于缺乏谈判技巧和双方地位不平等等原因利益分配可能出现问题。
若想将PPP模式引入我国保障高性住房建设,有必要对PPP模式的原有构架进行改进。
他在PPP模式原有组织结构中加入中间组织,负责组织协调、利益分配等工作,构建了PIPP模式。
1.2.2国外研究现状
(1)住房保障研究现状
国外对于住房保障的研究非常早,相关方面的国外学者不仅研究了有指导意义的理论,还针对具体问题提出了具体的数学模型来分析:
Donnison(1967)是比较政策先驱,他提出在不同的经济发展阶段,根据政府在房屋政策中扮演角色不同,可分为:
雏生型(embryonic)、社会型(social)与全面责任型(comprehensive)。
按照他的理论,包括我国在内的大部分发展中国家都还处在雏生型房屋政策阶段。
英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等国处在社会型。
德国以及新加坡等由于对住房市场进行全方位介入和控制,属于全面责任型住房政策。
BurgessC1925)最早提出了住房过滤理论,并用于分析芝加哥城住宅区位选择,但他的理论还不成熟。
直到20世纪60年代,Lowry(1960才给出一个较准确、权威的定义:
过滤就是在统一价格指数下,某一己存在住房的实际价值的变化,提出了过滤的主体是住房,而非各收入阶层,是由住房本身市场价值的变化引起的。
Sweeney(1974)根据前人研究建立了一个较为成熟的住房过滤模型。
模型从厂商角度出发,考虑了不同收入阶层与不同等级住房间的供求关系,反应了住房市场运行的内在规律,被发达国家广泛的应用于对住房政策的研究。
(2)保障性住房融资模式研究现状
西方学者对融资模式的研究较多,但对某种融资模式和保障性住房想结合的研究不足。
反而是政府部门在这方面贡献较大,将不同融资模式用来发展本国住房保障体系,探索出了不同的适合本国国情的住房保障道路,对我国借鉴意义重大。
DarrinGrimsey和MervynK.Lewis(2004)出版著作对PPP模式进行深入研究:
他们用文献回顾结合案例分析的方法,对PPP模式的起源、PPP模式和传统采购模式的区别,风险管理,伙伴关系管理等问题深入剖析。
最后指出,虽然目前PPP模式主要被应用于轨道交通、学校、监狱等项目,但这种公私合作的理念也很适合应用于保障性住房的建设。
Mao和Wang(2012)对中国的保障性住房融资模式进行了全面的研究。
他们指出,目前中国的融资模式较为僵化、单一,己经成为至于中国保障性住房持续发展的重要因素之一。
建议拓宽融资渠道,多样化融资模式,加强法律保障,加快政府转型等,以保障中国住房保障的可持续发展。
1.3研究内容与方法
本文主要内容共分六部分。
第一部分:
绪论。
阐述了研究背景及意义,系统的回顾和总结了国内外学者的观点和当前的研究,并概括了本文所采用的研究思路和框架,从总体上把握全文;第二部是相关理论分析,对保障性住房和PPP模式做了解释,为论题提供理论支持;第三部分简单的阐述了我国保障性住房发展现状及融资现状;第四部分分析了PPP模式在保障性住房中存在的问题;第五部分则对上文分析的问题做出对策研究,提出了合理化建议;第六部分对全文做出总结。
本课题的主要研究方法为文献索引法、归纳总结法,并以网络科技为基础的信息来源作为研究手段,进行多个轮回的研究。
(中国期刊网、维普、学位论文数据库和EBSCO等查阅相关文献)。
2相关理论概述
2.1保障性住房的概念与分类
保障性住房是指政府为了解决中低收入家庭住房困难问题而提供的一种限定供应对象、建设标准、销售价格或者租金标准,具有社会保障性质的住房。
对于保障性住房的分类,国内的研究没有统一的意见,本文将保障性住房分为经济适用房、廉租房和公租房三类,较好的涵盖了目前所有的保障性住房。
经济适用房是以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的商品住宅,具有经济性和适用性的特点。
廉租房指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的社会保障性质的住房。
廉租房的分配形式以租金补贴为主,实物配租和租金减免为辅。
公租房在经营方法、房屋来源等方面与廉租房类似,但面向的群体有一些区别。
公共租赁住房主要面向收入水平不够购买经济适用房,又达不到申请廉租房标准的“夹心”群体,包括刚走出校门的大学毕业生,外地来本地务工群体等。
2.2保障性融资模式概念
本文所提保障性住房融资模式,是以有效筹集资金,提高保障性住房供应效率,由政府部门、社会投资者、各种专业服务机构、各类金融机构等各个参与方相互协调、相互配合而形成的一个完成系统。
由于保障性住房自身特点导致其可经营性不高,对于私人资本的吸引力较小这就使得如果完全依靠市场来解决住房保障问题可能出现供应不足的情况。
住房融资模式被称为房地产业发展的“加速器”,可见融资模式对于房地产发展的重要性。
在保障性住房建设中,更是要合理设计适合在我国保障性住房建设中应用的融资模式,减少在保障性住房建设中的效率损失,保证保障性住房建设的资金来源,促进我国住房保障体系快速、健康发展。
2.3PPP模式涵义
PPPCPublicPrivatePartnerships,即公私合营,是指以某个项目的完成为目标,公共部门和私人部门行程相互合作的关系。
英国政府首先提出PPP的概念,并大力倡导和促进PPP模式的应用。
目前,PPP模式己经成为各国政府实现经济目标,提升服务水平的重要手段和措施。
联合国发展计划署1998年给PPP下的定义是:
PPP是指政府、营利性企业
和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。
联合国培训研究院的概念是:
PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。
美国PPP国家委员会的定义,PPP是指“公共部门和私营部门之间达成的一系列协议,在这协议的基础上,双方发挥各自的优势,分担项目风险,共享收益,以为公众更好的提供公共产品和服务”。
欧盟委员会的定义,PPP是指“公共部门和私营部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。
从以上各机构给出的定义中,可以总结出,PPP模式具有如下特点:
参与方包括公共部门和私人部门,公共部门和私人部门的各参与方为了特定项目的达成相互协作,统一规划,统一协调,发挥各自优势,提供各自的优势资源,并且在项目中共同分享利益的同时共同承担风险。
2.4PPP模式运作流程
PPP是以达到参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型融资模式。
私人部门的目标是在资金有效利用的基础上,保证一定的合理的利润,并希望与政府部门建立长期、良好的合作关系;政府部门则希望通过PPP模式保证公共物品的供给,提高服务质量。
PPP模式通常运行方式如图2-1:
图2-1PPP模式通常运行方式
3PPP在我国保障性住房融资模式现状
3.1PPP在我国保障性住房发展现状
《意见》对于PPP模式应用于保障性住房建设项目的大力推动,体现了国家立志在这一领域采用创新性模式取得跨越式进展的决心。
要让PPP模式在我国体现出应有的积极作用,一方面要吸取经验教训,在实践中着力解决旧有的以及新暴露出的各种运行障碍,另一方面要在原有路线的基础上,打开思路,开拓创新,进一步促进PPP模式在我国相关领域的发展。
目前发展来看,PPP模式保障性住房项目可以用到的资金来源主要有以下几部分:
(1)政府部门财政投入
我国多年来用于保障性住房建设项目的财政投入主要有财政预算拨款、土地出让金净收益和住房公积金增值收益等。
这些财政投入虽然基本能够为项目提供稳定的资金来源,但其本身常常就处于捉襟见肘的状态,过多地用于保障房项目只会严重影响其他有益国计民生的项目正常投入建设。
对政府投入过于依赖不是长久之计,在引入PPP模式之后,这项投入应逐步退居二线,对通过PPP模式吸纳进来的社会资本起到一个抛砖引玉的作用。
(2)私营部门自有资金
私营机构作为实际投资者和PPP项目的发起人,需要在成立项目公司时根据股东协议的相关规定,将一定数额的自有资金投入项目,形成项目公司的权益资本。
各民间资本向项目投入的资金比例,日后将作为投资回报的分配依据。
结合PPP模式一般公共项目的己有经验,在实际项目中,自有资金作为项目资金来源所占的比例通常会低于债务形式筹集的资金。
(3)债务融资
PPP模式保障房项目的资金来源大部分应由债务融资方式获得,包括银行贷款、发行企业债券、信托融资等。
在保障房项目中,政府可以利用自身较高的信用等级为私营机构提供担保,能够大大降低其融资成本,因此债务融资不失为一种良好的资金来源途径。
对于一般的PPP模式公共建设项目,银行长期借款筹集到的资金占债务融资总额的较高比例,经常在80%左右,其贷款期限一般大于10年。
发行企业债券或寻求信托融资也是常用的债务融资渠道,譬如鸟巢体育场项目运用信托收益凭证方式融资3亿元。
这些经验可以在考虑了保障性住房的特点和现实项目情况的前提下加以借鉴。
(4)资产证券化
资产证券化是指以项目未来收益现金流或者特许经营权作为基础资产支持,借此发行可交易证券的一种融资形式。
PPP模式保障性住房项目作为公共基础设施项目,需求能够长期得到保证,且价格在政府部门的监管下不会有大幅波动,可以长期带来稳定而且可以预测的现金流。
除此之外,保障房项目作为安全性较高的资产,其风险在政府与私营部门之间得到了分配。
这两方面特色决定了保障性住房项目可以选择以资产证券化的方式进行融资。
而为了让资产证券化这一形式更好地在保障房项目融资中发挥作用,政府应在有关法律法规中加入相应条款,允许并明确支持私营部门以保障房项目未来收入现金流作为基础资产发行债券以筹集项目建设资金,扫清政策障碍。
3.2PPP模式应用于保障性住房的优势分析
3.2.1财政预算拨款
PPP模式作为一种能够有效整合公共部门和私营部门双方优势、促进合作、实现双赢的投资创新模式,正迎合了这一诉求,在保障性住房建设领域已经得到了世界范围内的广泛认可。
在保障房项目中引入PPP模式这一做法目前虽然只在我国个别地区进行试点,没有普遍引入,但其相比传统模式具有多方面的显著优势,从国际经验上来看能够一定程度上解决当前存在的各种问题。
这就让PPP模式保障房项目成为了一种明确的发展趋势。
3.2.2缓解政府财政压力
政府需要提供包括保障房在内的诸多方面的社会公共服务,如教育、医疗、环境保护等,指望政府供给全部保障房建设资金显然并不现实。
要保证实现既定的建设目标,必须把拓宽融资渠道作为工作重心对待。
我国的民营企业多年来经过飞速发展,以2013年数据为例,民营经济贡献了GDP总量超过60%的比例,在资金上占有相当大的优势地位。
政府在保障房建设项目中处于主导地位,其投入的财政资源应该发挥一个有力的引导作用,吸引庞大的社会资金广泛参与到项目中来,实现投资主体多元化。
如果能充分发挥PPP模式“双赢”的积极作用,调动这些民营资本参与保障性住房建设的积极性,必将减轻政府财政负担,有效缓解政府财政资源不足的窘境。
3.2.3拓宽民间资本投资渠道
改革开放以来,国家不断改善民间资本的投资环境,放宽旧有的投资限制。
民间资本的投资领域不断扩展,拉动内需,增加就业,为国家的经济发展立下了汗马功劳。
在当今市场瞬息万变、风险因素复杂的大环境下,民营企业也需要不断探索新的投资途径、经营模式来规避风险,在激烈的市场竞争中不断发展壮大。
通过合理运用PPP模式将民间资本引入到保障性住房项目中,将会进一步拓宽其投资渠道,完善民间投资的整体结构,促使其在自身健康成长的基础上,更好地发挥对社会的积极作用。
相比普通投资项目,在PPP模式保障房项目中,民营企业的合作对象是信誉度最高的政府,投资风险较低,市场需求能够得到长期保证,收益相对稳定。
同时,企业参与保障房这类公益性质的项目投资,可以得到政府提供的贷款便利、政策优惠等多方面支持,从中取得潜在的投资机遇。
因此保障性住房项目虽然投资回收期较长,但具备多角度的明显优越性,对于私营部门来说具有一定吸引力。
3.2.4分散和降低风险
保障性住房项目建设体量大,投资回收期长,在整个寿命周期里会面临诸多风险因素,这些风险全部交由政府承担既不合理也不现实。
PPP模式保障房项目将整个建设运营周期内的风险在政府与私营部门之间根据一定的原则进行了分配。
一方面,私营部门通常具备相比政府更加成熟完善的项目管理经验与技术,将其引入保障房项目可以有效地分散周期内各阶段面临的风险,如此一来就能把政府从日常管理的琐事中解放出来,使其能够专注于整体监管工作。
另一方面,能够通过政府招标参与到保障房建设项目中来的私营企业,一般已经具有了较高的资质,能够在项目建设运营周期内有效地识别、控制各种风险因素,从源头上降低项目的总体风险。
3.2.5改进运作管理技术,提高项目质量
政府在保障性住房项目中发挥的主要是整体把控与监督的作用,规定和控制项目的发展方向,并利用政府财力对项目建设给予一定保障。
但是政府的管理体制运行效率较低,一个项目如果完全依赖政府来进行日常管理,将会逐渐暴露寻租行为、资源浪费、效益不佳等弊端。
而对于参与保障房项目的民营企业来说,日常管理恰恰是他们的长项,能够运用自身先进的管理技术与经验,帮助政府科学高效地运作保障房项目,使其更好地发挥社会保障作用,推动公私双部门的合作共赢。
4基于PPP模式在我国保障性住房中存在的问题
4.1PPP模式在保障性住房的融资现状
以2010年5月7日国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》为起点,如何在保障性住房领域内充分发挥PPP模式的优势,开始成为各省市重点要攻克的课题之一。
2010年底,北京、上海、江苏等地率先开始了在保障房项目中引入民间资本的尝试,此后这一工作在越来越多的省市逐步展开。
棚户区问题作为河南省焦作市的一个非常突出的历史遗留问题,对当地经济发展、人民安居乐业存在长久的负面影响。
据统计,焦作市共有棚户区40个,约有241万平方米需要进行拆迁改造,涉及近十万人的住房问题。
焦作市在试点创新的浪潮中,将PPP模式应用于当地的保障性安居工程建设,尤其是城市棚户区改造项目中,目前来看取得了良好的效果。
在棚户区改造中,焦作市政府仅仅投入了2.2亿元的引导扶持资金,并对于棚户区改造范围内发生的行政事业性收费诸如城市建设配套费等给予减免奖励,由此吸引到了20多亿元的社会资金,大大减轻了政府财政压力。
同时,该项目充分运用了私人部门较为先进的技术和管理优势,在政府的主导和监督下,很好地保证了住房质量。
四川省在将PPP模式与保障性住房项目的有机结合中也做出了不懈努力。
在四川省公布的第二批200个PPP模式项目中,保障房项目占45个,总投资达607亿元。
以其中广元市朝天区草房沟新城区保障性住房开发为例,项目规划总面积2.24平方公里,于2013年1月启动建设。
该项目为了在妥善达成公共服务目标的前提下减轻政府财政压力,采用PPP模式寻求与私人部门的资金与技术服务合作,吸引社会资本29亿元。
4.2PPP模式在保障性住房应用中存在的问题分析
从前述成果可以看出PPP模式的保障房建设项目已经引起了部分地方政府的重视,并逐步运用于实际工程。
然而从整体情况来看仍然存在一些问题。
4.2.1政府错误理解PPP模式的应用
政府机构会因为一系列政治、财务、发展压力而错误的理解PPP模式的目的。
中国的PPP项目具有非常明显的特征,政府对PPP项目始终以实用主义为出发点,政府财政吃紧时,就大力鼓励私人资本参与公共产品的提供和运营,一旦公共部门资金吃紧的状况缓解,政府又会选择大包大揽,自行投资、建设、管理、运营。
政府部门对通过PPP项目提升公共服务的效率和质量考量很少,PPP模式成为了解决融资的问题的实用工具,这通常都会导致劣质及不可持续的公私协作计划。
4.2.2各部门之间沟通协调不畅
PPP模式的政策,通常是由政府的一个中央部门设立的,但实施这项政策则需要多个政府机构之间的协调。
比如卫生部、教育部和司法部等机构需要评估项目,并保证它们符合政策标准;财政部门负责评估财政成本和项目风险;而法律和规划机构会参与项目的计划、土地征用和税收设定;私人部门负责融资、建设、运营等等。
在如此大而广的组织之间进行平衡、协调,对大多数政府尤其发展中国家而言是个挑战。
合作中很可能会产生矛盾,比如说价格和补贴的决定,监管机构可能认为政府补贴可以弥补收益的不足而减少价格增长,但财政部门可能认为依照现有价格的收入,足够支付成本而不批补助金。
结果导致无法支付提供高质量服务的成本。
公共部门和私人部门之间也存在沟通协调问题:
由于没有同一的统筹机构,使得私人部门需要同时跟项目中所涉及的各个政府部门进行沟通,而且由于政府的强势地位,就非常可能出现公、私部门之间的沟通效率低下。
4.2.3缺少PPP项目需要的专业技能
有些技能较为容易学习,但更重要的管理公、私部门之间复杂局势的能力则不是一朝一夕之功,如考虑公私协作项目如何符合政府的服务目标,以及项目的风险分配如何配合政府的整体理财策略等能力都是需要政府在长期的项目管理过程中进行积累的。
4.2.4交易成本过高
PPP项目的独特性使得公共部门和私人部门参与PPP项目的成本都很高:
对每一PPP项目都要单独进行科研、制定融资计划、还款计划、建设方案、运营方案等。
一个有效减少成本的方法是,在完善相关法律、政策的
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