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国家财政三农支持政策的回顾与展望
国家财政“三农”支持政策的回顾与展望
财政部财政科学研究所副所长、博士生导师/苏明
财政“三农”支持政策是国家财政政策的重要组成部分,也是促进农业和农村社会经济发展的重要财力保障。
改革开放三十年来,随着公共财政改革的推进和国家财力的大幅度增长(已由1978年的1000亿元增长到2007年的5.1万亿元),国家财政的“三农”支持政策进行了重大创新,对于强化农业基础、促进农民增收、推进新农村建设,发挥了积极作用。
本文主要是从实证角度,在概要分析财政“三农”支持政策变化和现实问题的基础上,进一步提出未来的政策取向。
一、近年来国家财政“三农”支持政策的重大创新
近年来,为了贯彻落实好中央提出的统筹城乡发展和社会主义新农村建设的原则精神,防止城乡差距的过度拉大,国家财政积极调整预算分配结构,不断创新财政支农政策,切实加大“三农”投入力度,使公共财政覆盖农村迈出了实质性步伐,新农村建设取得了一些重要进展。
概括地讲,近年来财政新出台的“三农”政策包括以下要点:
第一,从规范农村税费到取消农村“三税”。
过去长期以来农民承担着极其繁重的税费负担,统计资料表明,农民的税费总额1990年为469亿元,人均55.8元;2000年为1359亿元,人均168.4元。
此外,还有名目繁多的“三乱”负担。
因此,自2000年以来我国开始进行农村税费改革,实行“三取消、两调整、一改革”政策。
随着上述农村税费改革政策的实行,农民负担显著下降。
从2004年开始,我国农村税费改革进入新阶段,实行了取消农村“三税”的政策,即取消烟叶以外的农业特产税,取消农业税,取消牧业税。
到2004年底为止,我国只有山东、河北、云南的部分地区仍保留少量的农业税,从2006年开始农业税已在中国完全消失。
为此,中央财政安排了大量转移支付,其中2005年中央财政的农村税费改革转移支付662亿元,比上年增长26%。
2006年中央财政的转移支付力度更大,达到780亿元。
加上地方的转移支付,2006年的规模达到1030亿元。
第二,对农民实行“四项补贴”政策。
“四补贴”就是针对种粮农民实施的直接补贴、针对粮食生产省安排的良种补贴、农机具购置补贴以及农业生产资料综合补贴。
上述政策2004年的国家财政投入总共130多亿,在2005和2006年这方面的补贴投入力度更大,分别为163亿元和309亿元,对增加农民收入、刺激粮食生产、促进农业生产条件的改善,发挥了重要作用。
第三,加强对农村基础设施和社会事业发展的投入。
这主要包括:
一是国家利用长期建设国债安排的“六小工程”。
指农村节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏。
二是“两免一补”。
就是针对农村义务教育阶段家庭贫困中小学生免费提供教科书,免收杂费,同时对寄宿生补助生活费的政策。
从2007年开始我国农村义务教育已完全免费。
三是新型农村合作医疗改革。
2004年,中央财政出10元,地方财政出10元,农民个人出10元,用于农民大病统筹;从2005年开始,中央财政出20元,地方财政出10元,农民个人出10元,用于农民大病统筹。
到2006年全国50.7%的县进行改革试点,2007年已扩大到80%以上的县。
这对于缓解农民看病难的问题,将发挥重要作用。
第四,对县乡财政实行“三奖一补”政策。
即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和对省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励,目的是充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性;对县乡政府精简机构和人员给予奖励,目的是促进县乡政府提高行政效率;对产粮大县给予财政奖励,目的是调动政府抓好粮食生产的积极性;对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助,目的是体现公平原则。
2005年中央财政实行这一政策的财力投入共约150亿元,2006年投入235亿元,这对缓解县乡基层困难,必将起到积极作用。
第五,实施农村劳动力转移培训阳光工程。
目标:
2000~2005年,对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力进行引导性培训,对其中的500万人开展职业技能培训;对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。
2006~2010年,上述三个数据分别是5000万、3000万和两个多亿。
为此,中央财政和地方财政都安排了相应的资金投入。
由此可以看出,近年来财政“三农”政策的内容非常丰富,基本政策导向是,一方面取消税费,大力减轻农民负担;另一方面加大对农村社会经济发展的投入,为“三农”发展创造更好的条件。
2001~2005年,仅中央财政用于“三农”资金就达11300多亿元,5年平均递增17%,是改革开放以来投入增加最多、增长幅度最快的时期之一。
2006年中央财政安排用于“三农”的支出达3397亿元,比2005年增加422亿元,增长14.2%,占中央财政总支出的增量的21.4%。
这就体现了国家财政重视“三农”、以人为本的政策要求。
二、当前国家财政支农政策运用存在的主要问题
第一,财政支农资金投入总量规模不足,比例不高。
财政农业投入大幅度增加,但仍滞后于财政收入增长速度。
《中华人民共和国农业法》第四十二条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。
国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。
”近几年来,我国财政收入每年大幅度增长,财政支农投入虽增长也较快,但还是达不到“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”这一要求。
1996~2005年间,虽然中央财政支农资金的数量增加了2.84倍,但同时期财政总收入增加了3.27倍,其中中央收入增加了3.52倍,地方收入增加了3.03倍。
而且,财政支农资金占中央财政收入的比重处于波动状态,一些年份甚至是降低的。
总体来看,近年财政支农资金大幅度增加,但是,即使以广义的财政支农资金口径计算,我国财政支农资金仍然不足,与农业增加值占GDP的比重不相称。
地方财政支农力度弱,支农意愿不足,政策执行偏差。
地方政府对农业的投入严重不足。
分税制改革造成了地方财政特别是省级以下财政支农资金投入明显弱于中央,“吃饭财政”的窘境使得地方财政很难再向农业追加投入。
地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势,从2000到2005年,福建省财政支农支出占财政支农支出的比例从11.63%下降到5.81%,河北省从10.91%下降到5.81%。
据审计署的调查显示,50个县所在的17个省、市和38个市(地)本级财政2002年对支农的资金投入,均低于其财政经常性收入增长幅度。
实际操作中,很多地方财政支农政策出现偏差,农业投入不足且比例失调。
一些地方行政事业费用支出高于支援农业生产支出,农业项目的配套资金不能到位,不能按照农业项目计划规定配足配套资金。
农村的小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系建设等理应由政府财政投入,由于财政投入缺位,导致农村生产和农民生活条件改善不显著。
农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等公共产品更是提供不足。
在这种情况下,地方农业生产和农村事业的发展大部分依赖于中央财政的“恩赐”。
而支农资金大部分由上级财政(通过各种专项性转移支付资金)来拨付,由于信息不对称,资金监管难度大,支农成本也就不可避免增加。
第二,财政支农资金结构不合理。
事业费支出严重挤占生产性支出。
据有关资料,我国直接用于农业生产性支出的资金大概只占支农资金总额的40%左右。
而各项事业费支出数额较大,且增长速度快。
审计署调查的50个县2001年和2002年在财政支农资金投入中,平均有26.7%和27.6%被用于农林水气等部门的事业费。
农业事业费主要用于相关部门的人员经费和办公经费,农民基本沾不上边,形成一种“有钱养兵,无钱打仗”的局面。
因此,实际上是部门在养人,而没有真正用于支农。
而且,农村事业费内部分配结构也有失偏颇。
人员机构经费增长较快,业务经费增长缓慢,而且,农业财政生产性支出中,直接用于农业基础设施比重小,用于农业科研和推广应用的比重更低。
农业基建投资中,用于大中型带有社会性的水利建设比重较大,用于改善农村生产生活条件、促进农民增收的中小型公益项目投资少。
间接支持多于直接支持。
我国财政主要支持的是农业生产领域和流通领域,直接用于流通环节的补贴过高,而真正农民急需的公共领域财政支持不足。
有些间接支持是必要的,但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。
1998年以来,政府支农投人中,每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500~700亿元之间,占政府农业支持总量的30%以上,占国家政策性补贴支出的70%左右,年均增幅在27.16%。
然而,如此巨额的补贴主要都补在了流通环节、补在了价格上,对农民增收的贡献太小。
而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目,没有或者缺乏足够的投入保障。
如我国农村义务教育投入,农民直接负担了l/4左右的义务教育费用。
在预算内拨款中,义务教育经费的80%由县乡级财政负担,农民间接负担的义务教育经费将近1/2。
政府支农投入重农业“大动脉”,轻“毛细血管”,支农资金使用结构不合理。
按照现行的财政体制和投资体制,中央政府投资主要搞大中型基础设施项目,省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目,中央和省级政府仅对个别地区和特殊类型的小型基础设施项目投资进行适当补助(如老少边穷地区等)。
农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县(市)和乡镇政府。
近年来,国家在建设大中型基础设施建设方面的确取得了重大进展,尤其是在大江大河大湖堤防和干支流防洪控制、行蓄洪区安全建设、大型病险水库除险加固和重点海堤加固工程等方面,成效非常明显,“大动脉”的顺畅情况已经大为改观。
但是由于基层政府的财力有限,加上部分地方对农业基础设施建设的重视程度不够,农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。
尤其是农村税费改革以后,很多地区县乡财力进一步积弱,投入能力受到严重制约。
根据农村税费改革的要求,各地要取消“两工”,农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。
但从各地方的情况来看,“一事一议”很难实行。
在这种情况下,即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”,农民实际上仍然不能受益。
“最后一公里”不打通,效益仍然体现不出来。
农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。
农业科研与推广等服务性领域的支出比重比较低。
现行农业科技投入水平与农业在国民经济中的重要地位很不相称。
一些关系农业和农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目,如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设等缺乏足够的投入保障。
据有关资料,中国目前每年对农业的科技投入为60多亿元,约占农业总产值的0.25%左右,而发达国家平均为2.37%,发展中国家平均为0.7~1%。
中国农业技术推广经费占农业GDP的比重也远低于世界平均水平,使得农业科研成果的转化率十分之低。
在农产品产前和产后,尤其是在社会化服务、产业化经营、农产品检验检疫等环节,政府支持力度明显不够。
此外,目前水利资金中的大部分被应急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程项目上,对农业节水技术研究推广投入也远远不足。
第三,财政支农资金宏观效率不高。
近年来,随着中国政府对农村经济社会发展问题的重视,财政支农资金规模越来越大。
目前,发改委,科技,财政和农业各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制,导致资金使用分散现象比较严重,直接影响了投入效率。
以陕西省礼泉县为例,2000年~2004年在调研的六类公共产品中共有专项资金180笔,其中农业和水利为107笔,资金分散程度可见一斑。
专项资金使用分散主要表现在三个方面:
一是资金科目分布范围广,包括农业、林业、水利、基础设施建设、教育、卫生、社会保障等各个领域。
二是项目资金数额小。
三是管理部门多。
涉农专项资金的主管部门有11个之多。
投入过于分散导致项目规模过小作用有限。
礼泉县2000~2004年支农资金一共11136.8万元,平均每个项目的资金为79.6万元,资金额度在10万元以下的项目共有25个。
其中最小的项目仅为0.4万元。
不同的资金类别由不同部门掌握,对资金的使用方向具有明确的规定,往往导致地方不能集中资金解决迫切需要解决,与农民生活直接相关的问题。
由于项目资金来自于多个方面,一个项目可以应付不同的监督和检查,客观上形成了重资金分配,轻资金管理的局面。
第四,县乡基层财力薄弱。
县级财政是国家财政体系不可分割的组成部分,也是县乡社会经济发展的重要推动力量。
现在我国共有2400多个县级财政,4.6万个乡镇财政,县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。
目前我国县域范围内聚集着占全国70%的9亿多人口,县域经济总量占全国比重超过50%,这就决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。
为此,就必须充分发挥县乡财政筹集资金、分配资金及其政策调控的作用,为县乡基层政权履行各项职能更好地服务。
可以说,政府实现职能一刻也离不开财政的支持,我国县乡财政只有建立在稳步发展和财力不断壮大的基础上,基层政权才有权威,农村公共产品才能得到提供,县域社会经济健康协调发展才有必要的保障。
20世纪80年代以来,随着改革深化和经济发展,我国县乡财政不断发展壮大,从财力规模到收支结构都发生了显著变化,在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。
但当前县乡财政运行中也存在较多困难和问题,已经日益成为目前我国整个财政领域面临的一个突出矛盾,同时也在很大程度上制约着农村公共品的供给。
——区域之间县乡财政存在极大的差异。
大量资料表明,我国县域经济发展差别很大,反映在县乡财政方面亦为如此,甚至比经济差异还要大。
1998年我国县级总数2496个,其中亿元县为553个,一般县897个,财政补贴县高达1040个(含国定贫困县577个)。
1999年县级总数2109个,其中上述三种县分别为593个、480个、1036个(含国定贫困县574个)。
县域之间无论是财政收入、还是可支配财力、以及人均财力,都存在很大的差距。
财力雄厚的县,财政收入可达几个亿甚至几十亿,既可支持科教又可支持经济,发展有后劲;财力匮乏的县,财政收入几千万甚至几百万,连基本的“吃饭”也保证不了,根本无后续财源可言。
——县乡财政赤字和债务状况较为严重。
众所周知,我国地方财政每年算总账基本上是平衡的,但实际上地方各级财政情况不同,一个突出问题是基层财政赤字较严重。
90年代中期以来,我国县级财政赤字面一度高达40%以上,但在1998年和1999年仍分别高达31.8%和35.5%,而且这种状况在我国越往西赤字面越大,在有的省份赤字面甚至高达60%以上。
基层债务数额较大,据有关统计,我国乡村两级净债务3259亿元,其中乡级债务1776亿元,平均每个乡镇负债400万元;村级债务1483亿元,平均每村负债20万元。
关于县级负债缺乏全国相关统计资料,但据本人在陕西某县调查,到2000年底,该县累计债务余额23448万元,其中县本级债务16411亿元,占70.0%;乡镇级债务2858万元,占12.2%;村级债务4179万元,占17.8%。
上述债务虽然不是财政直接借的,但都属于政府债务,对未来的财政发展将构成压力。
——欠发工资问题主要表现在县乡基层。
保证行政事业单位职工工资发放是财政的基本职能,但实际上我国财政运行并不能切实做到这一点。
一般讲,县以上各级政府的工资发放没有问题或问题不大,问题主要在县乡基层,而且决不是个别基层地方发不了工资。
工资问题突出表现在三个方面:
一是不能足额发放,有的工资政策兑现不了;二是不能按时发放,经常拖欠;三是在中西部,此问题更为突出。
近几年中央非常重视工资发放,并加大了工资转移支付力度,但由于种种原因,实事求是讲,这一问题并没有完全解决。
有人形容“中央过的是甜日子,省里过的是美日子,县里过的是苦日子,乡村没法过日子”。
此言不一定完全正确,但值得我们深思。
我国县乡财政运行除以上问题之外,有的地方还存在财政虚收问题,在农村税费试点地方程度不同地存在财政收支缺口增大等问题。
那么,问题的症结和原因在哪里?
我判断主要有以下几个方面:
一是事权和财权不对称。
农村义务教育发展是一个典型例子。
在当前我国的财力分配格局中,中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了或很少承担义务教育经费的责任;县乡政府财力薄弱,却承担了乡里大部分义务教育经费。
小马拉大车,这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称,是农村义务教育发展滞后的重要制度因素,也是县乡基层财力紧张的重要原因。
二是财政供养人口太多。
据有关资料,在全国4.6万乡镇,财政供养人员1280万,平均每个乡镇300多人。
某省每个乡镇平均达448人,有的乡镇达1177人。
这必然会加重财政困难。
三是财政管理中存在开支随意性大、铺张浪费的问题。
四是有不少基层地方盲目办企业,搞政绩工程和形象工程,加剧了财力紧张的局面。
五是财源单一,以农业为主,经济基础差,财政收入增长乏力。
(未完待续)
F责任编辑/莫之军
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