土地管理的基础知识.docx

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土地管理的基础知识

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思考题如何看待城市化、房地产开发与保护耕地的关系？

第二节土地管理的基础知识一、土地管理的概念二、土地管理的对象和内容三、土地管理的基本原则四、土地管理的方法五、土地管理的基础理论一、土地管理的概念1、土地管理的涵义在我国目前的制度体系下，土地管理是国家的基本职能之一。

国家通过立法机构将意志表示规范化并用法律形式固定下来，并由国家管理机关―各级人民政府和国土资源管理部门来保证法律法规的贯彻执行，从而达到国家管理土地的目的。

（1）管理不同的学者从不同的角度对管理有不同的理解，但总体来说，管理是人类的一种有意识、有目的、有组织的活动。

因此，通常将某一社会组织、团体为达到一定目的，对社会活动的各种因素或过程所进行的决策、计划、组织、协调、控制、监督等行为称之为管理。

（2）行政管理行政管理，是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施的有效管理。

行政管理的主体是国家行政机关，客体是依法管理的国家事务、社会公共事务，核心是进行公共权力和资源的有效配置，追求高绩效。

狭义：

从“三权分立”的角度来解释行政。

认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的管理活动。

台湾学者将这种观点称之为“法律执行说”，在三权分立的国家，立法是制定法律，行政是执行法律，司法是维护法律。

这种解释的优点是把“行政管理”概念的本质表述得较为明确，有助于人们把握行政管理的特点，把行政管理活动与其他类型的管理活动区别开来；其缺点是，它不能反映“三权”之间的相互渗透性，不能全面反映当代各国行政管理的现状和发展趋势。

事实上，在现代国家政治生活中，行政机关也有部分立法权；立法机关、司法机关同样也有人事、财务等方面的行政事务广义：

从政治与行政分离的角度来解释行政。

认为行政管理是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。

这种观点以美国行政学家古德诺为代表，他认为政治与行政是相互分离的，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”行政管理的特性从行政管理的内涵和要点分析可以看出，行政管理具有如下特性：

①执行性。

行政机关是国家权力的执行机关。

②政治性。

行政机关同权力机关一样具有阶级性。

③权威性。

行政管理活动是以国家名义进行的，代表国家并以国家强制力为后盾。

（3）土地管理土地管理是国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律和技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的行政管理活动。

这一概念包括6个方面的内容：

1土地管理的主体土地管理是一种国家行为，管理主体是国家。

国家通过立法授权各级人民政府负责本行政区域内的土地管理，各级人民政府的国土资源管理部门代表国家和政府对土地实行统一管理。

2土地管理的客体土地管理的客体是指土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。

（讨论：

农民住房问题？

）3土地管理的任务土地管理的任务是维护土地所有制、调整土地关系、合理组织土地利用和贯彻土地基本国策。

目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会经济发展日益增长的需求。

4土地管理的手段与方法综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地。

5土地管理的职能计划、组织、指挥、协调与控制。

计划是预测未来，制定目标，决定策略和选择方案的一个连续过程。

组织是指建立组织机构和配备工作人员，明确职、责、权，建立上、下各级机构的相互关系，以及横向之间协作关系，以保证既定目标的实现。

指挥是指土地行政管理领导者按既定目标和计划，对所属下级土地管理活动进行的指导，以实现管理目标的行为。

协调是根据土地管理机构的职责，协调人与人之间（包括国民经济各部门、社会各团体、单位和个人之间）在土地的分配、占有、利用、收益分配、处分等方面的关系，按照国家和社会的整体利益和长远需要统筹兼顾，搞好土地的分配和再分配，实施土地利用的组织、调控和监督。

控制则是通过修正执行状况和原计划之间的偏差，确保预期目标实现的管理活动。

6土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。

2、土地管理的性质土地管理具有自然属性和社会经济属性。

土地管理除具有一般行政管理的权威性、强制性、政治性等一般特性外，还具有自己独立的特殊性，这是由土地管理的对象―土地资源的特殊性所决定的。

1）土地管理的自然性行政管理过程本身可以是强制的、无条件的，可以为了特殊的目的采取一些特殊的强制措施，这一切往往都是从行政者自身的利益出发（统治集团利益）。

而土地管理的对象是人类共有的、不可再生的、数量有限的土地资源，土地资源的开发与利用在时间序列上具有延续性，今天的适度开发，明天就会有足够的潜在资源和可持续的土地利用；反过来，今天的过度利用和掠夺性开发，就会造成明天的土地资源退化，水土流失，引起人类可利用的土地资源的减少和土地生产力的下降。

因此，土地管理过程必须考虑土地资源的自然属性，遵循自然规律，以促进和保证土地资源的可持续性利用为前提.2）土地管理的经济性土地资源是重要的生产要素之一，在整个生产过程中，自然要转移价值或创造价值。

因此，土地资源是人类重要的经济资源。

而且，人类对土地资源的开发与利用过程，总是以追求最大经济效益或提供最大舒适程度或产生其他功利性的结果为目的，并从开发程度、利用方式和类型等方面不断进行调整，以保证其目的的实现。

因此，从这个角度说，土地利用过程又是一个经济过程。

土地管理是对土地资源及其利用过程所产生的一切社会经济关系所进行的行政控制和干预，必须保证土地资源利用过程创造更大的社会经济财富，满足人类经济生活不断发展的需要。

尤其在市场经济条件下，行政管理过程还必须遵循客观经济规律，并充分利用经济规律进行行政管理，这样才能保证行政管理过程的有效性。

在保证土地生态、可持续利用，公平占有、合理分配土地利益的条件下，利用市场发挥土地的最大的经济效益。

3）土地管理的社会性土地资源是整个人类的资源，又是资产。

而土地利用过程通常是个别的经济行为，资产可以私有。

在这种情况下，如何保证土地资源利用过程中既满足个人的利益，又不损害整个人类或社会的利益？

这就需要土地管理过程从整个社会的角度，来合理配置土地资源，协调土地资源利用过程中的个人与个人、个人与社会、单位与社会、单位与国家等方面的矛盾，最后实现土地资源的利用满足整个人类的需要，既满足使用者的需要，又满足社会的需要，或不影响其他社会个体；既满足当代人们的需要，又不损害子孙后代的利益。

因此，土地管理过程更重要的是维护和保持土地利用过程的社会利益。

公共利益，统治集团利益，各阶层利益分配关系的合理调整（调整土地关系，人与人的社会关系，利益的占有和分配）我国的土地管理特性的体现我国目前的土地管理，基本上把保护的社会利益作为首要目标，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为基本国策，“保护耕地就是保护我们的生命线”的各种努力和工作，以及每年的土地日所开展的各种宣传，都体现了土地管理工作充分追求社会效益的目标。

1991年5月24日，国务院第83次常务会议决定每年的6月25日1986年6月25日《中华人民共和国土地管理法》颁布）为全国“土地日”，自1991年以来每年的“土地日”均确定一个主题，作为该年土．地日宣传和土地管理工作的重点。

1991年土地与国情1992年土地与改革．1993年土地与经济1994年土地与市场1995年土地与法制1996年土地与发展―保护我们的生命线。

1997年土地与国家―爱护我们的家园1998年土地与未来―集约用地，造福人民1999年依法行政，合理用地2000年保护耕地―为了美好的明天2001年规划用地，利国利民2002年规范土地市场，促进经济发展2003年规范土地市场，促进可持续发展2004年坚持科学发展观，珍惜每一寸土地2005年节约集约用地，促进科学发展2006年依法合理用地，促进科学发展2007年节约集约用地，坚守耕地红线；2008年保护用地，为子孙造福；2009年保障科学发展，保护耕地红线管理的权威性、强制性薄弱二、土地管理的对象和内容1、土地管理的对象研究土地管理，开展土地管理实践，首先必须明确土地管理的对象，也就是说要了解土地管理过程的作用点在哪，这样才能科学地、准确地分析土地管理过程的客观规律，对有效开展土地管理实践工作也是必需的。

根据我国目前土地管理实践的客观状况以及社会经济发展对土地管理的客观要求，土地管理的对象主要有以下4个方面。

1）土地资源这是土地管理的基础，也是其他土地管理对象的基础。

没有土地资源，也就无所谓土地管理；没有土地资源，也就没有土地资源的配置、利用以及土地权属关系。

土地资源是指全国所有的土地。

2）土地资源配置土地资源配置实际是土地利用过程的前期阶段，也是能否实现土地利用的整体效益最佳的关键。

由于土地资源是基本的生产要素之一，它在国民经济各部门之间的分配将不同程度地影响国民经济各部门的结构和比例关系，因此合理地配置土地资源是国民经济和社会发展的客观要求。

土地资源配置是一个转换土地用途和对土地做实体性改变的社会过程。

有关政府部门、经济组织和个人，以不同的权利，带着不同的目的，参与这个过程，他们的合力最终决定土地资源的配置。

在这一过程中，政府及政府的土地管理部门发挥着重要的、有时是决定性的作用。

（土地资源配置也是利益分配和调整过程。

）在土地使用制度改革以后，土地市场逐步发育，一方面用地的需求不完全来自政府的计划，另一方面配置过程引人了市场机制，不再完全受行政力量的安排，比如用地者可以根据自己的需要和兴趣，在法律和规划许可的情况下，有确定用地面积和位置的自主权，当然还需要支付足够的（市场价格）经济补偿。

但是，在市场机制配置过程中，由于土地资源的特殊性和国家仍然掌握土地所有权，政府及政府部门仍要对土地的用途、位置、使用年限、利用方式和有关权属等进行规划控制和权属管理等。

而且对于住宅用地更不能完全依赖市场。

3）土地资源利用由于土地利用过程涉及各种行业和部门，而且各行业、各部门的用地，或者各种类型的用地都遵循各自的内在规律，如农业用地内部结构的分配等，涉及到部门内的土地利用过程，在土地管理中难以完全顾及，因而通常不是重点调控的对象。

重点主要在于2个方面：

一是监督和保证土地利用过程符合法律、政策及土地所有者的要求，使土地利用过程中个人和企业的目标与国家和社会的目标相协调；二是协调各部门之间的土地利用关系，或不同用地类型之间的关系。

目的：

依法使用土地，提高土地利用效率，节约集约利用土地。

具体主要有：

1农业利用与建设利用这两种方式利用土地的功能不同，要求也不一样，尤其农业用地对土地的自然条件要求严格，在协调二者关系时通常考虑农业用地优先。

2中间开发过程的利用与最终使用者的利用前者是增加附加值的利用，使土地本身增加内涵和可利用程度；后者是创造附加值的利用，生产土地产品。

前者不能没有，但不能仅停留在前者，前后者之间应有开发方向和量上的协调，否则就会出现问题。

过度的土地开发，引起土地供给过剩，或者囤积土地导致所开发的土地不能完全进入创造附加值的利用过程，不仅影响了土地市场的正常发育，还占用了大量资金，更严重的是浪费了土地资源。

3直接追求经济效益的利用与非直接追求经济效益的利用是土地利用过程中的敏感问题。

从经济学角度，任何经济组织利用土地都必然而且也应该追求土地利用的最大经济效益，但是就整个社会系统来说，不能不考虑整个社会的经济效益和社会效益。

如不能直接产生经济效益的交通用地、教育用地，维持整个社会运行的军事用地、国防用地和行政机关用地，保障粮食安全的农业用地等等。

因此，各种用地在区域布局和量上的协调，是土地利用管理，即能否实现土地利用的社会、经济综合效益的关键。

4）土地权属关系土地作为重要的经济财产之一，历来是人们追求的目标。

尤其是在经济社会，人们通常以能否拥有足够数量的土地财产作为衡量一个人身份和地位的重要指标。

因此，土地作为一种位置固定的经济财产（不动产），其权属关系的确定和协调，通常是土地管理过程的重点内容。

在具体的土地管理过程中，首先是对土地权属关系的确定和认可，这是使土地权利归属具有法律意义，或被社会承认的必要手段，一般要办理土地权属登记，颁发土地权属证书等；其次是对土地权属纠纷进行协调和处理，即在出现土地权属纠纷时，根据有关法律和规定，依据土地权属证明和事实，利用行政手段进行调处。

随着土地市场的发展，土地交易的日益频繁，土地权属关系作为土地管理的对象之一，已越来越重要。

3、土地管理的内容土地管理的主要业务内容有以下几方面。

1）地籍管理地籍管理是国家为获得地籍信息，科学管理土地，而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。

地籍管理是整个土地管理过程的基础。

地籍最早是为了征税而建立的一种田赋册，即按地亩征税课目设置的簿册。

随着社会的发展，地籍的概念和内容有了很大的发展。

现代地籍不仅是课税对象的登记簿册，而且还包括了土地产权登记、土地分类面积统计和土地级别、地价水平等内容的登记簿册。

所以地籍是反映土地的位置（地界、地号）、数量、质量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。

地籍的作用从最初的以课税为目的的税收地籍，发展到产权地籍和为土地利用服务的多用途地籍。

同时，随着科技的发展和社会的进步，地籍除采用簿册登记或统计以外，还编制地籍图，采用图簿册并用的手段。

现代地籍又从图簿册逐步向利用电子计算机技术建立数据库和信息系统的方向发展。

2）土地权属管理土地权属管理（简称地权管理）是指有关土地所有权、使用权方面的行政管理活动，也就是国家用以确定、调整和处理有关土地所有权、使用权、他项权及其权属变更的一系列管理活动。

土地权属管理的主要任务是确定和维护与社会生产力相适应的土地关系和土地所有制。

历代统治阶级为了维护和保障自己对土地的占有权，都通过国家制定一系列政策、法律等，作为土地所有权、使用权及其变更的依据。

因此，阶级社会的地权管理“只对强者有利，而对贫农则是一种伤害”。

我国现阶段土地权属管理的主要任务是：

巩固并不断完善社会主义土地公有制，保护并监督土地资源的合理利用，提高土地使用者开发、利用土地和改善土地条件的积极性，预防和调解土地纠纷，稳定社会主义土地利用方式。

其具体内容主要有土地权属的确定、变更与调整的行政管理，协调土地纠纷以及制定和实施有关权属管理的法规、政策等。

地籍管理是静态的，而权属管理是动态的，是对权属变化过程的管理。

3）土地市场管理土地市场管理是国家和政府通过土地规划、税收、金融合法律等手段对土地市场进行宏观调控以及对市场行为进行规范，以保证有限的土地资源在市场经济条件下的可持续利用。

随着我国市场经济体制的逐步建立和土地使用制度的改革，近年来我国土地市场得到迅速发展。

土地是关系到国计民生的重要的生产要素，又是一种不可再生的资源，其进人市场的数量、类型以及市场交易方式、交易主体、客体，即整个交易和利用过程既要发挥市场优化高效配置资源的作用，又要保证其必须符合国家整体利益和长远利益。

因此，国家和政府必须对土地市场进行管理。

对土地市场的管理，主要依据法律、政策等对其实行宏观调控，合理利用市场机制和宏观调控手段进行有效的管理。

具体内容有：

①价格管理，主要包括对土地使用权出让?

?

转让、租赁、抵押等交易过程的价格管理；②交易行为管理，主要是对土地市场交易过程中交易双方的行为进行规范和约束，使交易过程符合有关法律、法规的要求；③规划管理，主要是对进人市场进行交易的土地用途进行规划控制，以保证其土地利用过程符合社会整体利益和长远利益；④法制管理，即中央和地方政府通过制定土地法规和土地市场管理条例来约束市场交易活动4）土地利用管理土地利用管理是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地的开发、利用、整治和保护进行的计划、组织、控制等工作的总称。

千百年来，人类的土地利用活动中，既有成功的经验，也有失败的教训；既有短期内给人类带来益处，而从历史的长河来看却是莫大灾难的情况，也有近期成效并不显著，而从长远来看则是造福子孙、功垂千古的实例。

从土地利用活动本身来看，既是一个自然过程，也是一个社会过程；既要满足经济效益，更要满足社会效益和生态效益；既有个人的利用活动，也有国家或集体单位的利用过程。

因此，如何保证土地利用的合理性或协调性，充分发挥土地的功能，只有利用政府的调控功能，进行土地利用管理。

现阶段土地利用管理的内容主要包括土地利用计划、土地利用规划和土地利用动态监测等。

5）土地监察（督察）管理土地监察是指土地行政主管部门依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律、法规情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。

首先是监督检查土地法律、法规和规章的贯彻执行情况，对违法占地、用地行为依法行使制止权；其次是受理土地违法行为的检举或控告，调查处理土地违法案件等。

土地监察管理是整个土地行政管理工作的重要环节，是强化土地行政管理的重要手段。

通过实施土地监察管理工作，一方面可以保证国家的土地管理法律、法规得到全面的贯彻实施，提高广大干部群众珍惜土地、合理用地、依法用地的自觉性；另一方面可以有效地检查土地使用者、土地管理机关及其人员依法用地、依法管理的状况，既促进土地合理利用，也提高土地行政管理机关的威信。

国家土地督察机构是经国务院授权，对省级及计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查的机构。

国土资源部通过设立国家土地总督察来行使监督检查权。

土地总督察制度是一项以遏制土地违法案件为宗旨的外部行政监督机制6）土地税务管理土地税收历来是国家的重要税收来源之一。

土地税务管理就是国家对土地税的征收和缴纳过程所进行的行政管理。

我国目前的土地税收涉及土地使用税、土地增值税、耕地占用税等多个税种，是国家税收的重要来源，也是合理进行土地收益再分配，促进土地资源合理利用的重要手段之一。

地籍管理是基础土地权属管理、土地市场管理是手段土地利用管理是核心（依法管理是保障）三、土地管理的基本原则土地管理原则是指国土资源管理部门及其工作人员从事土地管理活动所必须遵循的基本行为规则和标准。

土地管理原则取决于土地制度和土地管理的总目标。

我国的土地管理是建立在社会主义土地公有制基础上的，是以充分、合理利用土地，切实保护耕地为总目标。

因此，我国土地管理必须遵循以下基本原则。

（一）坚持依法管理土地的原则土地是不可再生资源，是国家的财富，只有将土地管理纳人法制轨道，依法管理，才能有效地维护社会主义土地公有制和保证土地永续利用。

我国《土地管理法》的颁布和施行，为依法统一，管好土地，包括惩治乱占滥用土地和破坏耕地的人和事提供了法律依据。

在土地管理过程中，贯彻社会主义法制原则主要体现在2个方面：

一是要求严格依照土地法律和法规办事，做到有法必依，执法必严，违法必究；二是在管理土地上做好法制宣传工作，提高执法的自觉性，做到有法可依，有规章可循。

（二）实行土地统一管理的原则我国实行的是土地公有制。

对国有土地，国家具有土地所有者和管理者的双重身份；对集体土地，法律规定由村集体经济组织或村民委员会经营，但集体土地的产权是一种不完全的物权。

随着城市化、工业化步伐的加快，农村集体土地不断地被征收为国有，国有的一些未利用土地资源的开发，使现实中的两种所有制形式一直处在动态变化之中，这在客观上要求对全国城乡土地实行统一管理。

《土地管理法》第5条又明确规定：

“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。

因此，国土资源部被授权对全国城乡土地实行统一管理的职能。

由于土地位置固定的特殊性，又提出了属地管理的要求，即由地方各级人民政府管理各行政区域内的土地。

所以，落实到具体区域或某个地块的土地用途，只能靠统一的规划和法律法规来实施，并由各级地方政府―省（自治区或直辖市）、市（地）、县（区）和乡（镇）政府负责土地管理的日常工作。

（三）节约和集约利用土地，保护耕地的原则“集约”是指农业上在同一面积投入较多的生产资料和劳动进行精耕细作，用提高单位面积产量的方法来增加产品总量的经营方式；现代意义的“集约化经营”的内涵，则是指在社会经济活动中，在同一经济范围内，通过经营要素质量的提高、要素含量的增加、要素投人的集中以及要素组合方式的调整来增进效益的经营方式。

简言之，集约是相对粗放而言，集约化经营是以效益社会效益和经济效益为根本对经营诸要素重组，实现最小的成本获得最大的投资回报。

（四）统筹兼顾，效率与公平兼顾的原则注重处理好农地与建设用地间的分配关系，既要保护好耕地，把质量最好的土地优先用于农业，又要积极为各项经济建设提供必要的用地。

土地是农业生产的基本生产资料，农业生产需要的只是土地的肥力，并不考虑土地的承载力。

其他建设用地，一般不受土地质量的影响，只需考虑土地的承载力。

为此，提供用地时，必须把质量好、肥力高的宜农用地，优先用于农业生产。

正确处理和协调各方面用地的利益关系，促进土地利用的可持续发展。

土地作为公共资源，对于具体的土地使用者又是财产，在具体的土地利用和管理过程中，如国家建设征地、城市旧城改造中的拆迁？

？

等，均应坚持效率与公平兼顾的原则。

（五）坚持生态、经济和社会效益统一的原则大量的毁林开荒、盲目围湖造田、过量的施用化肥、随意采沙取土等，这些短期行为的后果在当时并不明显，需经过较长的时间才会显现出来，当人们注意到时，严重的后果已经产生了，如果要消除这种后果，就要付出昂贵的代价。

因此，在土地管理过程中，土地管理人员，必须要从长远利益出发，科学规划，坚持生态、经济和社会三大效益的统一原则。

（六）公众参与原则土地管理的公众参与是指在土地管理过程中，充分调动人民群众管理土地的积极性和主观能动性，保护和开发土地资源，维护社会主义土地公有制，保证土地管理目标实现的过程。

我国《土地管理法》修订时，通过新闻媒体公布，并广泛征求全国人民的修改意见，充分体现了我国社会主义民主的性质。

人民群众不仅可以参与立法，也可以对国土资源管理部门的具体政策行为进行监督，同时还可以直接参与国土资源管理部门基层组织的一些具体活动，如国土资源管理巡查工作，在很大程度是依靠基层群众提供的信息而开展的。

公众参与是土地管理中的一个重要组成部分，是实现土地管理目标的重要一环。

土地管理需要广泛征求公众或公众代表（专家和民众）的意见和建议，建立相关信息交流和互动渠道，通过公众参与，完善土地管理的决策机制和监督机制，做到“以人为本”、公正透明，？

？

提高土地管理的科学性。

四、土地管理的方法土地管理是一项综合、复杂而且社会性很强的工作，涉及到社会、经济发展的方方面面，因此管理过程中所采用的方法非常重要，是能否进行充分、有效管理的基本前提。

这里所谓的行政方法，是较狭义的概念，是指按照行政管理系统自上而下，通过行政命令、规定、通知、指示等方式，依靠行政组织和领导的权威来行使土地管理措施的过程。

因此，它具有强制性、垂直性、单一性和无偿性等特点。

法律方法是指运用各种法律、条例和司法、仲裁等调整土地关系的行政管理过程。

实践中主要包括2个环节：

一是建立和健全各种法律、法规；二是严格进行行政执法和监督监察及相应的司法工作。

这两个环节相辅相成，不可偏废经济方法是指根据土地管理过程的客观经济规律，充分运用价格、税收、信贷、利息、利润、工资、奖金、罚款等经济手段，调节和理顺各种土地关系，引导或约束人们合理组织土地利用的管理过程。

其中价格、税收、信贷和利息等属于宏观经济调控手段，利润、奖金、罚款、工资等属于微观经济管理手段。

在我国现行的市场经济条件下，土地市场逐步成熟，土地利用的经济机制和市场规律越来越明显，因此经济方法在土地管理过程中将占有越来越重要的地位。

技术方法是指在土地管理过程中所采用的测量、计算、统计、分析、评估、预测等措施体系。

如土地面积