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改革行政组织提高行政效率
改革行政机构,提高行政效率
这里我们讨论的行政组织机构改革是在行政改革的大背景下进行的。
那么首先我们应该明确一下行政改革的相关内容。
首先,何为行政改革?
它的英文诗administrativereform或administrationreform,指的是国家行政机关为适应环境变化,提高行政效率,对原有不适用的行政体制及管理方式进行的变革。
通过行政改革可以增强国家行政机关的活力,更好地履行国家对社会的管理职责,以维护政治统治。
西方国家一般把政府管理改革统称为行政改革。
在中国,行政改革的内容包括在政治体制改革中。
由于各国政治制度不同,以及人们认识角度和方法的差异,对行政改革这一概念尚无公认的定义。
接下来,我们说一说行政改革的内容。
它包含了一下几个方面的内容:
一是理顺行政组织与其他组织的职能关系;二是理顺行政组织内部职能关系;三是行政组织职能转变;四是行政组织机构的改革。
这里我们将要探讨的是通过组织机构改革的方式来促进行政改革。
内容明确了,那么再来探究一下改革开放以来我国都经历了哪几次重大的行政管理体制改革以及它们取得了怎样的成效、有什么不足之处。
这对于研究行政组织机构的改革无疑大有裨益,能起到事半功倍的效果。
改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段:
1978年到1992年,以精简机构为主要目标;1993年到2002年,以转变职能为主要目标;2003年至今,以公共服务体系建设为主要目标。
1978年到1987年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。
1993年到2002年的改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从“全能政府”向“有限政府”的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。
公共服务阶段目标及其实施成效随着行政管理体制改革的不断深化,各级政府的社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。
从2002年开始,各级地方政府开始进行以服务型政府为导向的政府建设创新。
2003年的SARS危机更是引起了政府对社会管理和公共服务的关注,各级政府的公共服务意识和水平有了显著提高,许多重要的公共服务指标从低收入国家行列升到了中下等收入水平国家行列。
政府公共服务支出不断增加,国家财政的社会文教支出由1978年的146.96亿元上升为2005年的8953.36亿元,占财政收入的比重由13.1%上升到26.39%.
可以看出行政改革是多方面的,但是从我国目前情况来讲,力度最大,效果也最显著的,莫过于机构改革。
机构改革是提高行政效率的重要环节,它可以简化行政程序,缩小政府管理幅度,为科学管理创造前提条件,完善政府功能,提升政府办事能力和效率。
充分了解的行政改革的大背景之后,我们回归到探讨的中心——行政组织机构的改革上来。
说到机构改革,这个问题是个老大难的问题,似乎很难绕出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
从1982年的第一次机构改革到现在,我国一共经历了六次行政机构改革:
1982年的政府机构改革——从精兵简政到废除干部终身制;1988年的政府机构改革——从提出转变职能到开创“三定”局面;1993年的政府机构改革——从行政体制改革到政企分开;1998年的政府机构改革——从建设中国特色行政管理体制到大刀阔斧改革;2003年的政府机构改革——从进一步转变职能到提高政府管理水平;2008年的政府机构改革——从大部制改革到注重民生的服务型政府角色的构建。
那么我国的六次行政机构改革的具体内容以及成败得失是怎样的呢?
下面具体来了解一下。
(1)、1982年的政府机构改革
内容:
适应工作中心向经济建设转移的需要,着力改变机构臃肿、层次繁多、人浮于事等状况,明确行政、事业、企业的界限,精干领导班子和干部队伍。
结果:
一是精简了机构和公务人员。
二是打破了领导职务终身制。
三是根据邓小平提出的“四化”标准(革命化、年轻化、知识化、专业化),大批年轻知识分子走上领导岗位。
但由于我国实行的是“计划经济为主,市场条件为辅”,即经济性质仍然是计划经济。
这次改革只是一次数量增减性的改革,没有触动高度集中的计划经济管理体制。
(二)、1988年的政府机构改革——从提出转变职能到开创“三定”局面。
内容:
首次提出转变职能这个关键,裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构,减少专业部门对企业的干预,提高政府宏观调控能力。
结果:
一:
国务院部委由原有的45—41个,直属机构从22—19个,在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人,增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。
二:
这次改革历史性贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”。
直到现在,仍然是改革面临的重要任务。
从第一次政府机构改革到第二次行政管理体制改革,这期间我们实行的是“有计划的社会主义商品经济”,尽管加了诸多限制,但经济性质已变成商品经济了。
(三)、1993年的政府机构改革——从行政体制改革到政企分开。
内容:
适应市场经济要求,进一步改革计划、投资、财政、金融管理体制,撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构,将一部分专业经济部门转化为经济或服务实体,将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。
结果:
一是政府不再直接管理企业,企业成为市场主体。
二是减少行政审批事项,转变工作方式三是合理划分职责权限,理顺上下左右关系。
(四)、1998年的政府机构改革——从建设中国特色行政管理体制到大刀阔斧改革。
内容:
改革开放以来力度最大的一次改革,在转变职能方面迈出更大步伐,实行政府机关与所办经济实体以及直接管理企业的脱钩,同时大幅度裁并国务院组成部门,精简人员编制。
结果:
1998年的政府机构改革是涉及面最广、改革力度最大的改革。
这次改革的历史性进步是政府职能转变有了重大进展,突出体现在撤销了几乎所有的行业经济部门,这样政企不分的组织基础在很大程度上得以消解,到目前为止我们都还在享受着这次机构改革的成果。
(五)、2003年的政府机构改革——从进一步转变职能到提高政府管理水平。
内容:
,着重对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监管、人口与计划生育等方面的体制进行了调整。
结果:
这次改革重大的历史进步在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能:
建立国资委,深化国有资产管理体制改革;建立银监会,建立监管体制;组建商务部,推进流通体制改革;组建国家食品药品监督管理局,调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构,加强食品药品安全与安全生产监管。
这次改革为我国加入WTO做了组织准备,使政府管理经济的体制适应世界贸易组织规则的要求来定位与调整,是我国政府机构适应国际化要求的一次改革。
(六)、2008年的政府机构改革——从大部制改革到注重民生的服务型政府角色的构建。
内容:
国务院机构改革,从促进经济社会又好又快发展出发,统筹兼顾,在一些关键领域迈出重要步伐。
改革突出了三个重点:
一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是积极探索职能有机统一的大部门体制。
结果:
经过30年持续不懈的努力,行政管理体制改革取得明显成效:
(一)政府管理理念发生重大变化。
(二)政府职能转变取得实质性进展(三)政府组织机构得到调整优化。
(四)各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺。
(五)政府的制度建设和能力建设得到加强。
改革问题已经提出多年,但为什么效果依然不是那么的明显呢?
我们再来谈谈到底是什么影响了我国的行政机构效率的改革?
机构改革能否克服行政组织现存的弊端,提高行政效率,这首先要分析我国行政组织现存的一些主要弊端。
一、纵向层次多,机构规模庞大。
先看管理层次,我国是一个单一制的中央集权的国家,从中央到地方,层级分明。
建国以来,地方政府层级设置经历了多次调整,终于形成了二,三,四级制并存的局面。
两级制:
直辖市—区。
三级制:
直辖市—区—乡,镇;直辖市—县—乡,镇;省/自治区—地级市—区;省/自治区—县/县级市—乡,镇。
四级制:
省/自治区—地级市—县—乡,镇;省/自治区—地级市—区—乡,镇;省/自治区—自治州—县级市—区;省/自治区—自治州—县/县级市—乡,镇。
除了这些正式层级之外,事实上还存在着一些非正式的层级这些层级虽不存在行政长官和地方国家权力机关,但它容易根据实际情况进行调整,实际上起着正式层级建制的地方政府作用。
因此,我国实际上是个层级众多的国家,从中央到地方,各级机构数量难以尽数。
按照效率,效能原则,纵向层次上要尽可能适中适宜,以缩短领导层与实施层的行政距离,便于上下沟通,降低信息的失真失落率,提高信息效率。
实践证明,管理层次每多出一级,信息失真失落率会增加一倍。
据有关资料显示,世界168个国家中,有8个国家设中央一级,没有地方政府,没有层级,25个国家仅设一级政府,有67个国家地方上只设2级,如澳大利亚,比利时,加拿大,日本等,美国地方政府也只有2到3级。
二、横向部门划分过细,造成管理幅度过大。
当前,我国行政组织幅度失调。
狭义来说,4管理幅度是指一级行政组织所管辖的一级行政机关的数目。
1949年,当时的政务院有35个部门,1956年上升为81个,1981年达到顶峰,有100个部门。
1982年开始经过3年的改革,国务院机构总数减为61个。
1998年进行的改革,使国务院组成部门减为29个。
目前是28个。
由以上数据可以看出,我国政府长期以来存在着管理幅度太大这个问题。
造成部门林立的主要原因是:
我国长期实行计划经济,国家一切大包大揽。
三、机构臃肿,人浮于事。
我国长期留存下来的官本位价值取向,是造成机构臃肿,人浮于事的主要原因。
从官本位过度到权力本位,所谓“学而优则士”,人们追求行政级别,能上不能下,能官不能民,人员分流触及到了部门和人员的切身利益,再加上中国传统人情观念的影响,使得改革阻力巨大。
1993年机构改革以前,国务院机构人数为37000人,各地方机构的部门设置,人员编制还要繁杂,这给政府带来了沉重的负担。
政府组织有自我膨胀的倾向。
帕金森定律指出:
任何政府领导,机构,组织,由于拥有绝对的行政权力,都有扩张其下属和机构的冲动,如无有效制约,机构与组织最终将走向膨胀直至灭亡。
而我国的行政监督系统并不健全,虽然中央政府设监察部,但是监察部所起作用甚微,本身缺乏权威性,某些职能上又与检查院,人大划分不清,实在难以起到真正的行政监督作用。
4、机构职能上,职能交叉,职责不清,相互扯皮。
机构之间互相扯皮,是影响行政效率的一大顽症“三不管”事件层出不穷,“三不管”地带众多,往往是有利益一起插手,无利益谁也不管。
行事要牵扯到各大相关部门,难以提高效率。
种种问题的层出不穷已经预示着,改革势在必行。
但是,如何应对这样或那样的问题呢?
核心就是:
精兵简政!
首先,在职能定位上,定位要准确。
政府的职能应该定位在宏观调控,社会管理,公共服务上。
政府必须从经济,社会领域中撤退。
在经济领域除了一些关系国计民生的重大部门外,其他均应交给企业自主经营。
政企必须分开,政府不再管理具体的生产和经营,而是从整个国民经济发展及经济运行秩序入手,加以科学的调控。
在资源配置上,政府也应放弃计划的模式,将之交给市场来完成,政府的任务是弥补市场失灵,而不是全方位的干预。
这几年已经显见成效,我国的市场正在走向成熟,但是,由于市场机制仍不够完善,我国的市场目前依然是政府主导型。
其次,在社会领域中,政府要从大量的社会事务中解脱出来,将这些职能交还给社会。
具体的途径是:
在政府退出的领域建立各种社会中介机构,行使部分调控及组织公共产品供给职能,逐步形成以政府为主体和民间中介组织相配合的强有力的宏观调控体系和运行机制。
比如:
律师事务所,会计师事务所等,由它们承担相应的社会职能。
当代西方各国政府优化政府职能,减少政府干预的基本途径是采取民营化,放松管制及压缩式管理,将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会,尽可能将公共部门承担的社会服务出租和承包出去。
然后,在机构设置上,要坚持“精简,统一,效率”原则。
对原有机构要精简,横向部门分工宜粗不宜细,按职能进行归类,合并职能相近,相似的机构,避免机构权力交叉,裁撤多余机构,缩小管理幅度。
纵向上要尽量简化层次,能设一级不设两级,如若不能简化,那就尽量分权,上级机关应当给予下级机关充分的自主权,上级机关着眼于宏观,下级机关着眼于微观。
另外,机构设置要科学,系统。
健全决策,执行,信息,监督四大类机构,改革执行机构过于庞大,监督,反馈系统相对薄弱的状况。
同时,各机构间必须相互协调,整体运作,而不是各自为政。
纵向上,上级机构应该对下级机构的工作进行协调,横向上,各平级机构也要互相合作协调。
在机构领导组织体系中,应导入“执行部”机制,分离领导集权的决策和执行,首长制和委员会制相结合。
委员会负责讨论和决策,而执行则以行政首长为核心,要同时加强委员会的功能和首长的权威,将民主和效率相结合。
最后,在人员编制上,主要是继续完善公务员制度。
行政管理需要高素质的人才,公务员制度是选拔人才的一条最佳途径。
我国公务员制度从1993运行以来取得了很大成效:
行政机关的活力得到了明显增强,从总体上提高了工作人员的素质,加强了勤政廉政建设。
科学,严格的奖惩制度和考核制度,对公务员起到了良好的督促作用,一定程度上保证了政府管理的高效能,促进了人力资源的优化配置。
相信做到这些,我国的行政机构改革必能事半功倍!
当然改革需要循序渐进,不能有冒进情绪。
要认识到改革是一个渐进的过程,是一个形式的变革,更是行政文化的变革,所谓任重而道远!
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