精选第三章比较政府.docx
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精选第三章比较政府
第三章西方国家政府体制比较
【内容提要】总统制行政体制的形成是一个历史过程,总统制有传统式和新兴两种类型。
频繁动用否决权、上限使用委任立法权、实际控制开战权和变相取代缔约权等特征反映了当代总统制的权力走势。
内阁制行政体制的形成是一个历史过程。
典型内阁制具有内阁首相为议会中多数党的领袖;行政权属于内阁,元首仅拥有虚位;内阁对议会负责;内阁有解散议会的权力等特征。
一般内阁制要求适当充实国家元首的职位,适当增加对议会的制约。
特殊内阁制在于在多数党的形式下实际上长期一党控制政府。
委员会制行政体制的形成是一个历史过程。
委员会制具有议会至上、权限均等、合议裁决、非党政治等特点。
西方各国一些思想家对委员会制的评介褒贬不一。
行政体制有狭义与广义之分。
狭义的行政体制仅仅是指行政组织自身结构要素、层级关系、区域划分、机构编排的制度化形式。
广义的行政体制是和国家政体直接相联系的一个范畴,它包括了狭义行政体制的内容,同时还涉及到行政组织和其它国家政权组织的关系。
当然,广义的行政体制又不简单地等同于政治体制,它是一种以政治体制为背景,以政府组织为轴心的制度模式。
本章采用广义的写法,既可以为把握西方国家行政体制提供一个更广阔的视野,又可以和本书第八章西方政府关系比较相衔接。
西方国家的行政体制普遍是在三权分立的政体原则指导之下建立起来的,采用广义的写法,是比较政府和比较政治相联系的一个中介环节,可以为更好地把握西方国家的三权分立提供一个窗口。
第一节西方国家总统制的行政体制
总统制是资产阶级共和制政体的一种政府组织形式。
总统制主要是强调总统在政府中的权限、地位和作用,但在政府与其它国家政权机关的关系上,并不意味着政府有什么超越的权力。
总统制的行政体制发端于美国,目前实行总统制的西方国家还有法国、葡萄牙等。
一、总统制形成的历史过程
在18世纪,总统制是典型地按照三权分立作为政体组织原则组织起来的行政体制。
美国率先实行这种体制,有它的理论依据和实践需要。
作为一种学说,权力分立最早可以上溯到古希腊、罗马时代,以亚里士多德为著名代表。
由于当时阶级斗争的需要,亚里士多德十分重视政体的研究,他以古希腊城邦国家政体作为范例,进行了认真的分析比较,试图从中寻求一种优良、理想的政体,来维护和达数日趋衰亡的奴隶制度。
他认为一切政体都有议事机能、行政机能和审判职能三个构成要素。
这三个要素的组织方式不同,构成的政体形式也不同。
各个要素的精密合理组织,是建成理想政体的关键。
当然,亚里士多德所说的政体三要素,与现代意义上的立法、行政、司法不尽相同。
但这种政权组织形式中权力要素划分机制的思想,起码说是一种萌芽形态的分权理论。
亚里士多德之后,波里比阿和西塞罗继承和发展了分权思想,使分权思想融进了某些制衡原则的要素。
近代意义的权力分立学说是英国的启蒙思想家洛克开创的,其目的是为资产阶级向封建贵族夺取政权作理论论证。
洛克在《政府论》下篇的论述中,把国家权力分为执行权、对外权和立法权。
他认为执行权和对外权只是实施的对象不同,权力主体的掌握者应该同出一个人,应该交由国王执掌,而立法权必须与执行权分开。
否则,就会出现权力主体的掌握者以国家政权谋取个人私利的现象,就会违背社会目的。
因此,立法权应该由议会行使,立法权还应高于和先于其它权力,当然立法权本身也要有所制约。
严格地说,洛克的权力要素划分并不很科学,这一理论在政治上也带有妥协性,但它毕竟是率先划破中世纪黑暗的一颗新星。
继承和发展洛克思想的是法国的孟德斯鸿,他在《论法的精神》中这样论证道;政治自由与哲学自由的含义是不同的,政治自由就是人们按照法律要求应该享有的政治权利。
为了使自由得到保障,使人们的安全感得到落实,就必须要有政治权力。
但由于政治权力有强制的特性,在政治实践中,权力就有被腐蚀的可能,有产生异化的可能。
为了使权力不被滥用,使自由得到保障,孟德斯鸠认为,必须采取两条根本措施。
其一是权力分设,将国家权力划分为立法权力、行政权力和司法权力。
这三种权力应该由不同的人或不同的机关掌握。
否则,哪怕是三种权力中的两种权力集中于一人或一个机关,自由就不复存在。
其二是权力制衡。
国家的三种权力之间不是简单的分立,还应该彼此牵制、互相抗衡,以权力约束权力,来防止权力的滥用。
这样,孟德斯鸠就使分权学说具有比较完整的意义,成为近代分权学说的完成者。
美国联邦宪法制定于1787年,与孟德斯鸠《论法的精神》一书发表时间相距41年,与希拉克斯顿《英国法律释义》一书和出版相距只有27年,此间正值分权与制衡的民主理论在欧美国家盛行的时候。
而在美国制宪的代表中不乏有欣赏和精通孟德斯鸠分权理论的人在。
因此,美国在制宪过程上,深受分权和制衡理论的影响并把它作为政体组织原则和行政体制的指导思想也就不足为怪了。
进一步来看,美国制宪过程中的这种理论指导根源于更深刻的实践需要,是在吸取历史教训基础上所作的总结。
首先,总统制政府是对专制政府的否定。
在殖民地时代,政府总督兼有行政、立法和司法大权,殖民议会成为一种有名无实的立法机关。
在暴政下,不仅人民遭受涂炭,人民的自由和权利根本无从实现,甚至连一些贵族、有产阶级的财产和权力也遭到威胁。
饱尝专制之苦的人民对这种专制政府是深恶痛绝的。
当时制宪会议的代表大部分是属于法律家、商人、制造业者、大农场主等有产阶层,他们也“害怕走向专制”。
美国独立战争期间著名政治家,詹姆斯·威尔逊说:
“在美国革命之前政府的行政权和司法权未掌握在人民手中,也未掌握在经人民授权而应拥有它们的人的手中,这些权力来源于一个与我们不同的外国:
被外国的金科玉律所操纵,为一个外国的目的而运用。
实践中,在1787年美国宪法通过以前,已有马尼兰州、弗吉尼亚州、马萨诸塞州、新罕布夏州等率先采用的三权分立制度。
所以在1787年的美国宪法中,确立了以权力的分立和制衡为指导原则的总统制行政体制。
其次,总统制政府亦是对1781——1789年独立之初的松散无能的邦联政府的反思。
美国在13个州独立之初,根据邦联条约成立的邦联政府,只有协商性的邦联议会作为中央机关,而没有统一的最高立法机关和行政机关。
邦联议会既不能确定预算、征收税捐、管制通商,也不能统辖国家的常备武装。
中央机构对内无权约束各州,对外不能代表国家。
州与州之间政治上各自独立,经济上关税壁垒,这实际上是资本主义经济关系还比较薄弱的一种政治表现。
适应资本主义国家经济和政治向前发展的需要,必须结束这种实际上的无政府状态,以保障工商业的繁荣,建设现代化国家。
因此,联邦制宪会议决心建立一个强有力的政府来代替软弱无力的政府,要采用中央集权主义来代替地方分权主义,要建立一个联邦优势的政府来代替各州优势的政府。
所以,在1787年美国宪法通过以后的总统制政府中,集中体现了相互联系的两点基本精神:
为了保证政府的坚强有力、稳定,加强和突出了总统在政府中的权力和地位;为了防止政府的权力过分强大而走向专制,强调政府与立法机关、司法机关的分立和制衡。
二、总统制的形式
按照总统在政府中权力和地位的大小程度,我们可以书总统制分为两种形式。
1.美国式的总统制
美国式的总统制又称为传统式的总统制。
总统与国会的相互关系最集中地体现了这种形式的特征。
(1)总统与国会是相互分立的
总统任期4年,以两任为限。
总统产生经过预选、两党全国代表大会、竞选和大选四个主要阶段。
“关于美国总统的选举,宪法规定的非常简单;总统由选举人因投票选举产生,如无人获得选举人团多数票时,则由众议院在得票最多3人中以州为单位投票选出。
然而实际上,美国总统的选举要比宪法的规定复杂的多。
”当选总统于总统选举年的次年1月20日宣誓就职。
众议院由各州选民直接选举产生,按各州人口比例分配该州在众议院中的席位。
参议院由选民直接选举产生,每州2名席位。
众议院任期2年,期满全部改选,可连选连任。
参议员任期6年,每2年改选1/3,可以连选连任。
每逢双数年的11月份的第1个星期二,是全国性的国会选举日,每次选举众议员的全部和参议员的1/3。
由于总统和国会是分别选举产生,不存在着内阁制那样的政府与议会的联锁关系。
所以,有可能出现美国政府的执政党在国会中是少数党的现象。
克林顿的前任布什、里根都是共和党人,但共和党从1954年开始在国会里当了40年的少数党。
也正因为这种分别选举的产生方式,使得执政党的议员在国会里可以反对政府的政策,而不必担心受到党内制裁。
1994年6月9日,众议院以244票对170票通过了一项要求克林顿单方面取消武器禁运的议案,带头提出议案的正是民主党议员。
总统既是国家元首,又是政府首脑,按宪法规定:
“行政权属于美利坚合众国总统”。
政府各部门及其首长由总统领导,对总统负责而不是向国会负责。
政府成员不得同时兼任国会议员,不能参加国会任何一院的辩论和表决,不得出席两院会议报告任务或陈述意见,不得向国会两院提出议案。
国会不能对总统投不信任票,总统亦无权解散国会。
(2)总统与国会是相互制约的
①在人事权问题上。
总统有权选择和任命政府部长以及其他高级官员,但总统的任命须经参议院简单多数的批准。
里根总统曾提名博克为最高法院法官,在遭到参议院司法委员会的拒绝后计划泡汤。
布什总统曾提名托尔任国防部长,也因为遭到国会反对而没有成功。
②在外交权问题上。
总统是负责美国与外国之间关系的主要联络官员。
总统有权决定是否承认新国家和新政府。
但在与外国缔结条约时,须经参议院2/3多数票通过批准后才能生效。
③在军事权问题上。
总统是美国武装部队总司令,可以征召各州的国民警卫队为联邦服务,有实行紧急状态的权力。
但宣战权及武装部队的征集与维持权限属于国会,媾和缔约也要以参议院的同意为前提。
④在立法权问题上。
立法权是国会的主要职权,但国会通过的法案须经总统签署公布才能生效。
总统对国会通过的法案有否决权,否决权有两种形式,其一是相对否决权,也叫正式否决权。
总统若不同意国会通过的法案,可连同异议书一起将法案退回国会。
但国会众参两院对被总统否决的法案再次以2/3票通过时,该法案即可不经总统签署自行生效。
1982年,国会通过的142亿美元的补充拨款法案遭到里根总统否决后,众参两院又分别以301票对117票、60票对30票的2/3多数票,再次通过了这个法案,使该项法案自行生效。
其二是绝对否决权,也叫搁置否决权。
如果法案通过后10日内议会闭幕,总统未签署而搁置起来,法案即作废。
搁置否决,不适用议院再讨论通过的程序。
2.法国式的总统制
这种行政体制创始于法国第五共和国,又称为新兴的总统制。
第二次世界大战结束后,法国于1946年通过宪法,成立了法兰西第四共和国。
由于战后资产阶级各利益集团的矛盾,在法国政坛上出现政党林立、势均力敌的局面,使得在议会共和政体中,没有一个政党能够单独掌握议会的稳定多数而组织政府。
联合政府中各种政治力量分化分解、不断组合,造成政府本身无能。
而议会滥用职权任命政府,又加剧了政局不安、政潮迭起。
在1946年12月到1958年8月这12年间,法国内阁更迭21次。
其中有6届上台执政不到一个月就被迫辞职,最短的是1950年7月上台的葛义内阁,亮相两天就匆忙收场了。
戴高乐上台以后,下决心结束第四共和国这种混乱局面。
他认为,适应法国的国情,新的行政体制应该是在留有一定议会内阁色彩的基础上,大力强化总统职权,稳定政府中心,削弱议会权力。
经过修改宪法以后,第五共和国的法国总统制具有以下两个明显特征:
第一、加强总统的行政职权。
总统和国会一样由选民直接选举产生。
《法兰西共和国宪法修正案》第二章第6条规定“共和国总统由普遍的直接的选举产生,任期7年。
”由此而确立了法国现行的总统选举制度。
作为国家元首,总统享有召集议会特别会议、公布法律、发布命令、赦免和外交等权限。
同时,总统还直接掌握政府的行政大权。
虽然政府中设有总理作为形式上的政府首脑,但总统可以无须经议会同意而自行任命总理和政府部长,主持内阁会议;可以不经总理的副置直接颁布紧急命令、发布总统咨文;总统还可以相对否决议会通过的法案,总统可以将此项法案提交公民投票。
与美国式总统制最大的区别是:
总统有权解散议会。
第二、政府与议会有相当的联系。
与美国式的总统制另一个区别是:
法国式的总统制保留了内阁制的一定内容。
所以,也有人称法国式的总统制为半总统制。
,“半总统制”一词首先是由法国政治学家莫里斯·迪米尔热在其《政治制度与宪法》一书中使用的。
认为半总统制包含三个要素:
(1)共和国的总统由普选产生。
(2)总统手握一些重要的权力。
(3)总统还有与他并立的一位总理和诸位部长,他们握有行政的政府权力,如果国会没有表示反对,他们可以一直在位。
按照法国现行宪法规定,政府成员可列席两院议会会议,当他们要求发言时,议会应听取他们的发言。
政府总理有立法创议权。
内阁代表政府向议会负责,当国民议会通过一项弹劾或当它否决政府的施政纲领或总政策声明时,总理必须向共和国总统提出政府辞职。
三、总统制行政体制权力走势
当代社会,无论哪一种西方国家的政体形式,政府权力普遍都在加强。
这是因为,19世纪末20世纪初,西方各主要国家已先后从自由资本主义过渡到垄断资本主义,经济上的高度集中要求政治上有更加明确的集中代表,政府是这个角色的合适充当者。
西方国家经济高速发展,社会分工日益细密,越来越强调社会的专业化、技术化、科学化管理,这也就要越来越强化政府管理的职能权限。
战后,在国际舞台上,各种政治力量不断形成新的对比,国际斗争风云变幻,政府有较多的机会出头露面,代表国家解决一些国际争端问题,这亦是不断提高政府权威的途径。
总统制行政体制过去是,现在依然是以三权分立作为政体指导原则的,但在当代社会,各种权力主体的权力配置的比例有了较大的变化。
在三权之中,司法的权力运作方式属被动性质,司法的权力砝码历来也是较为微弱的。
因此,权力的匹配主要是在政府与议会的力量对比上。
相比起内阁制政府、委员会制政府,总统制政府本来就是以强调行政权力作为特征的,在新的形势下,总统制强化政府权力的走势更为明显。
总的来说,就是政府权力日益增强,议会权力不断萎缩。
总统制政府实行首长独任制的组织体制,也没有内阁连带责任的问题,所以,总统制的政府权限扩大主要是通过加强总统的领导权而体现出来的。
从对总统制类型的分析,已经可以把握总统制的脉胳。
与传统类型的美国式总统制相区别的新型的法国式总统制,最重要的特征就是总统行政权的加强,这不仅表现在更加明确总统在政府中、在内阁中的首长独任作用,而且突出表现在总统与议会的相互关系中吸收了一些内阁制的内容,诸如总统有法律提案权,有解散议会权等,从而更加强化了总统的行政权力。
在拉丁美洲现有33个国家中,有20个国家实行总统制。
超级总统制是这些国家的最大特点,超级总统制的总统有最高武装统帅权,有权威性的立法否决权,亦有一定的立法提案权等等。
虽然,第三世界国家行政体制不属本书研究范围,但拉丁美洲的总统制大都是以美国总统制为样板建立起来的,拉丁美洲国家总统的权力超级发展亦可作为西方国家总统制政府权力强化的一个旁证。
对于传统类型的美国式总统制本身进行分析,政府与议会的权力消长变化经历过这么几个阶段。
建国初期,由于当时农业社会、地方区域经济的特点,由于孟德斯鸠权力分立学说对前几任总统的深刻影响,政府与议会之间权力持均衡状态。
华盛顿在任期间,仅谨慎地用过一次否决权。
在19世纪漫长的区间,只有第7任总统杰克逊和第16任总统林肯在任期行政权力呈现强化状态。
这一方面是由于当时形势需要,杰克逊时期,在经济上正是两种经济制度斗争最激烈的时刻,在政治上正是从个人赡恂制过渡到政党分肥制的时候;林肯时期,正是处于南北战争的漩涡之中。
另一方面,也取决于在任总统个人的素养作风。
杰克逊敢于一反前几任总统的谨慎作风,大胆使用否决权,向国会挑战,巧妙利昨“南部脱离运动”危机作为扩张总统权力的有力籍口;林肯将宪法规定的权力上限范围充分运用,成为一个“强有力的总统”。
整个19世纪,总的来说,美国的经济发展尚不平衡,地区间的利益仍是议会、议员关注的焦点。
这一阶段,议会的权力占据着较为主导性的地位。
本世纪初,美国垄断资本产生,国内统一市场形成,第28任总统威尔逊行使权力的方式反映了这一时期强化行政权力的需要。
威尔逊在任期间,进行了一系列改革,重塑行政权威,建立了独立管制机构,兴建了战时临时机构。
此后十几年时间,天秤的重心又倾向国会方面。
从罗斯福受命于经济大萧条危难之际,运用紧急行动权力开始,时至今日,总的趋势是美国政府的权力蒸蒸日上,一直处于“黄金时代”,而国会的权力则间断性地走下坡路。
具体地说,当代社会,以美国为典型代表的西方国家总统制政府权力扩大、不断变相地侵吞蚕食议会的权力,有以下几个方面的表现:
第一,频繁动用否决权。
立法否决权是宪法授予总统的权力。
根据宪法规定,国会通过的议案,须经总统签署方能生效。
如果总统不赞成该项法案,可以不予签署并退回原提案的一院,这个程序谓之否决。
否决权是政府对议会进行制衡的一个机制,它在意义上是主动的,但在性质上却是保守的。
早期的几任总统都极少动用否决权。
1789-1885年,从华盛顿到第21届总统使用否决权才131次。
其中,正式否决115次,搁置否决16次。
而当代,总统频繁使用否决权成为其扩张行政权的基本表现形式。
罗斯福被人称为帝王般的总统,也正是他使用的否决权次数最多,共行使587次。
当然,这和他长时间执政有关,也和30年代和二战期间的客观形势有关。
艾森豪威尔使用86次否决权,杜鲁门使用了252次否决权,福特总统仅在1975年就否决过17项重大法案。
1995年8月13日克林顿总统否决了国会关于停止执行联合国对波黑实行武器禁运决议的提案。
他说采取这种政策将使这场战争“成为美国的责任”相隔一天,参议院同意一项2430亿美元的防务拨款法案,白宫则扬言,如果众议院也批准这项法案,总统将行使否决权,因为这项法案拨给军舰、飞机和试用的款项比克林顿要求的多65亿美元。
第二,上限使用委任立法权。
立法权当属于议会,由于委任立法的出现,也赋予政府具体立法者的身份,使得传统的立法与行政的界限已开始模糊。
所谓委任立法,就是指国会只制定一些笼统的法律条文、原则,具体的细则由政府补充制定。
委任立法的出现,是适应政府管理日趋复杂性、变动性、技术性和专业性特点的需要。
委托立法权这是国会授予总统的一项立法权,即由国会通过规定一般原则的法律,而将制定具体实施细则的权力授予总统和具体行政部门,以便处理法律执行中出现的各种具体而复杂的问题。
据统计,1981年美国联邦政府公布行政命令6500项,而同期国会通过的法律和决议只有157项。
越来越多的具有立法性质的行政命令表明,委任立法有可能成为政府扩张行政权力、摆脱国会控制、独自发号施令的一种堂而皇之的借口。
第三,实际控制开战权。
宪法规定,宣战权属于国会,但战后几次重大的战争行为表明,这一纸上规范不构成对总统的实际约束。
总统可以以合众国陆海军总司令的身份,以险恶形势为由,迳直向海外派兵遣将,直至入侵他国。
杜鲁门政府时期,全面介入朝鲜战争,动用大量军事力量,就没有得到国会同意。
肯尼迪政府时期处理古巴导弹危机,是在国会全然不晓的情况下动兵封锁海面的。
尼克松上台后,命令恢复对北越进行大轰炸,并派兵入侵柬埔寨,完全是一种不宣而战的行为。
尽管1973年11月,国会两院都以2/3多数票通过了“战争权利法”,在默认总统具有开战权的情况下,要求军队进入战争后48小时内得向国会报告,除非国会特别授权总统继续承担义务,否则60天内要停止军事行动。
但这也并未拴住总统的手脚,80年代里根总统布置的几次“有限战争”,继任的布什派遣美军出兵巴拿马,以及参加海湾战争,这都说明总统仍在不断僭越军事权。
第四,变相取代缔约权。
按宪法规定,总统缔结国际条约,须经参议院2/3多数赞成。
尽管历史上参议院对总统送交的条约几乎都投了赞成票,但随着当代美国在国际舞台地位增强,国际交往的增多,总统还是感觉到缔结条约有碍手脚。
根据1939年最高法院在比尔蒙特案的判例,行政协定有与条约一样的法律效力,而行政协定无须经过参议院批准。
总统在重大外交活动中越来越经常地通过签定行政协定来变相取代缔结和约。
1940年罗斯福总统签订的以50艘驱逐舰换取租借英国海空军基地的行政协定是协定权生效不久的一个著名事例。
据统计,1940一1979年30年间,美国签订的条约为310个,而行政协定却高达5653个,这还不包括秘密协定。
对世界近代史产生重大影响的大西洋宪章、德黑兰协定、雅尔达协定和波茨坦协定等,都属于行政协定之列。
1993年7月5日,克林顿总统承认《北美自由协定》是在未能得到国会足够支持情况下的一种变通产物。
当然,总统与国会的权力关系变化是就总的趋势描述的,并不是说在实践中政府就可以为所欲为,国会对总统就没有约束力了。
1993年1月克林顿在就职典礼结束后午餐会上对国会领导人表示:
“除非国会成功,否则我这个总统也成功不了。
我们必须齐心协力,并肩前进。
”1995年12月,政府与国会在平衡预算问题出现较大的冲突,二轮谈判都以失败告终,克林顿总统约见参院共和党领袖多尔和参院议长金里奇举行高级会议,也没能打破僵局,使得因部分政府机构关闭而闲着无事的26万工作人员在圣诞节只拿到一半的工资,大约有1300万福利金领取者也将因此而推迟领到支票。
第二节西方国家内阁制的行政体制
内阁制是西方国家比较普遍实行的一种行政体制。
西方国家无论是君主立宪制还是共和
制政体,都可以实行内阁制行政体制。
这是因为,现代意义的上述两种政体的区别,只是作为独立权力主体的国家元首的称号、产生、任期、活动典礼形式以及一些原则规范有所不同罢了。
而内阁制的意义则在于强调政府和议会、国家元首的相互关系及各自的权限、地位。
通常,英国被称为内阁制之母,除此之外,实行内阁制的还有日本、加拿大、意大利、德国、澳大利亚、奥地利等国家。
一、内阁制形成的历史过程
关于内阁制名称,在英国,1900年以前未出现于正式文件,1900年以后议会的布告中始有提及,在1937年通过的“国王的大臣法”才正式提到。
也就是说,英国内阁取得法律地位,从时间上看,甚至比德国、日本还要晚,但英国作为内阁制之母,作为责任内阁制的发源地,这却是举世公认的。
这是因为,内阁制的形成,完全是历史的产物,是英国人经验主义、现实主义和政治惯例的积淀,是一个时代制度对前一个时代制度的延伸继续,甚至是在历史过程中基于一些无意识的因素而自然而然地发展起来的.它与美国式总统制的形成特点根本不同,后者是在急风暴雨式的革命之后,基于对以往政体的否定而推出崭新的行政体制;它与法国式的总统制的形成特点也有明显区别,后者是在对于以往政治实践成败得失进行理性总结,从而对行政体制进行大刀阔斧的修正。
英国学者布莱斯从他的资产阶级世界观的角度对英国宪法的形成作了这样的评价:
英国宪法是任何作者也作不出透彻说明的一组智慧的产物,它所具备的性质是它在几世纪中逐渐浸染而成的。
这个观点用来说明英国行政体制的形成也是可以的。
英国在中世纪诺尔曼·安吉文时代,辅佐国王理政的有大会议和御前会议两个重要机构。
后者亦称为小会议,是由前者分化出来的内层会议。
御前会议相当于一个常设机构,在大会议闭会期间处理日常政务。
到16世纪享利六世时,御前会议又显得庞大,使政务处理常常遇到阻碍。
于是,依照以往办法,再从中化分出一个更为精干的机构,作为辅佐国王的最高行政机关,这就是枢密院。
到了17世纪,枢密院由于机构膨胀、人员扩张,不便商讨和处理要事,同时,国王也希望在枢密院内能够形成一个核心,以此来沟通与议会的联系,使立法工作有利于国王。
因此,查理二世从枢密院中遴选6名亲椎大臣组成内庭握有枢密院的行政大权,又作为国王的非正式的顾问机构。
所谓内庭,也就是我们现在所讲的内阁,本意是“内室”或“密议室”。
由于国王经常在寝宫中的小阁中接见这些亲信大臣,并主持处理政务,内庭也就逐渐转称为内阁。
1714年,根据王位继承法,德国汉诺威选候即英国王位,称乔治一世,乔治一世和继任的乔治二世都不太通晓英语,又因是外国人入主,国情生疏,故难得参加
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