中亚创立的水资源一体化管理体制.docx
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中亚创立的水资源一体化管理体制
中亚创立的水资源一体化管理体制
杨立信
2012-02-1719:
54:
57 来源:
《水利水电快报》2010年第6期
(南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏南京 210029)
摘要:
介绍了中亚地区水资源一体化管理的体制建设。
从地区的角度来说,可将水资源一体化管理体制分为5级:
即国际级、地区流域级、国家级、国家流域级和地方级;从国家的角度来说,一般可分为4级:
国家级、流域级、灌溉系统(或渠道)级和用水户。
同时分别介绍了中亚各国水资源一体化管理体制建设及其进展情况。
关键词:
水资源;一体化管理;管理体制;中亚国家
中图法分类号:
TV213.4文献标志码:
A文章编号:
1006-0081(2010)06-0001-05
作者简介:
杨立信,男,南京水利科学研究院,水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,译审。
1 沿革及现状
水资源管理体制是水资源管理的机构设置和权限划分等方面的体系和制度的总称。
一个健全、合理的水资源管理体制,是合理开发利用和有效保护水资源以及防治水害的重要保证。
水资源管理体制是与一个国家的社会经济发展状况、水资源供求矛盾和国家的政治体制及水资源管理的历史沿革密切相关的,不同国家、不同历史时期的水资源管理体制是不相同的。
苏联解体后,围绕着水资源的分配、使用和流域生态保护等问题,中亚各国经历了从冲突、争吵到走向协调、合作的艰难历程。
其水资源管理具有复杂的多边作用的特点:
首先是打破了旧的指令管理体制,其次是用水户的性质和结构发生了很大的变化,由旧的封闭体制到走向世界的开放政策,用水户、供水户和其他利益相关方之间的市场关系得到发展。
这一切使得用水户数量大大增加,而水利机构和利益相关方的财政条件减弱,水资源的开发、维护、监测、管理和改进过程变得相当复杂且相互分离。
为了在中亚5国实现水资源一体化管理,中亚各国先后创建了跨国水利协调委员会、拯救咸海国际基金会等机构来协调解决中亚水资源问题,并为此签订了一系列协议,设立了许多发展项目和技术协助项目。
与此同时,国际机构,特别是联合国开发计划署和全球水伙伴以及俄罗斯、挪威、瑞士等发达国家,也很关注中亚地区水资源问题的现状及其解决进程。
这些机构和国家一方面在中亚地区投资建设相关的水利设施,帮助该地区合理规划和利用水资源;另一方面又投入大量资金帮助中亚各国引进近年来在西方发达国家形成的水资源一体化管理理念,对中亚各国的水资源管理体制进行改革,创立了一种新型的水资源一体化管理的管理体制。
就水资源管理来说,现在中亚地区总体上已逐渐过渡到以下5级形式的水资源管理体制。
1.1 国际级
国际级包括跨国水利协调委员会和拯救咸海国际基金会。
这2个机构主要是由中亚5国水利机构的领导(有时甚至是国家总统或政府首脑)组成,他们代表本国政府就中亚地区的涉水问题进行协商、谈判并签署协定、协议、纲要和合同等,并把所签署的文件交给阿姆河流域水利联合公司和(或)锡尔河流域水利联合公司执行。
1.2 地区流域级
地区流域级包括阿姆河流域水利联合公司和锡尔河流域水利联合公司。
这两个公司是由前苏联时期成立的“阿姆河流域水资源管理局”和“锡尔河流域水资源管理局”改组而成的。
这两个公司在得到跨国水利协调委员会和(或)拯救咸海国际基金会授权后,按照所签署的文件管理所隶属区域(河流流域、灌溉系统、行政单元)的水资源和水利工程。
1.3 国家级
国家级即国家水利总管机构。
在中亚5国,现在授权的国家水资源管理机构分别是:
哈萨克斯坦农业部水资源委员会;吉尔吉斯斯坦农业、水利和加工工业部水利司;塔吉克斯坦土壤改良和水利部;土库曼斯坦水利部;乌兹别克斯坦农业和水利部水利总局。
它们代表本国政府管理国家所有的水资源和水利工程。
1.4 国家流域级
国家流域级包括流域委员会和流域水利管理局。
它们按照流域水文地理边界管理本流域的水资源和水利工程。
因此,有时是跨州或跨国的组织或机构。
1.5 地方级
地方级包括州/区水利局、需水户和用水户。
它们按照灌溉系统(渠道)的水文地理边界管理本系统的水资源和水利工程。
因此,有时是跨区或跨州的组织或机构。
在水资源管理中,吸引了许多其他机构在不同层面上的参与:
如在国际级中,有欧亚经济共同体、中亚和外高加索水伙伴、上海合作组织等机构积极参与,它们把地区水资源管理作为合作基础上的一个共同的政治要素。
在地区内部,拯救咸海国际基金会和跨国水利协调委员会具有特别重要的作用。
在国家级中,有各国的议会、政府、一系列与水利有直接或间接关系或利益的部门(国家自然资源管理机构,紧急情况部,地质、水文地质、各种经济部门),它们都积极参与水管理工作;在国家流域级中有流域委员会;在地方级中有灌溉系统水委员会、渠道水委员会、用水户协会/用水户组织。
对于所有利益相关方的参与,必须要建立一种制度,通过制度,它们可以代表和坚持自己的利益。
这些机构既是咨询机构,也是协调主要用水户、国家联合公司和社会团体行动的机构。
在中亚各国内部,水资源垂直管理等级包括所有命名机构,它们是中亚地区各国不同层面的法定和执行机构(如国家级、州级、区级等机构)。
由于中亚各国社会经济发展不平衡,特别是自然地理环境和水资源条件很不一样,在水资源管理体制和一体化管理进程上也有差别。
下面简要介绍中亚各国的水资源管理体制和组织机构。
2 水资源管理体制和组织机构
2.1 哈萨克斯坦
2003年,哈萨克斯坦通过了新水法。
新水法把全国共划分成8个流域,并规定水资源管理以流域管理原则为基础,同时规定要建立流域水利管理局和流域委员会。
按照新水法的要求,从2005年7月成立巴尔喀什-阿拉湖流域的流域水利管理局和流域委员会开始,经过所在流域内各州的所有相关部门的反复协商,到2007年12月乌拉尔-里海流域水利管理局和流域委员会的成立,哈萨克斯坦的8个流域水利管理局和流域委员会已全部组建完毕。
因此,哈萨克斯坦现在已实现向水资源一体化管理体制过渡,它包括4级:
(1)国家级,水资源委员会;
(2)流域级,流域水利管理局,流域委员会;
(3)地区级,国有水利企业,渠道水委员会;
(4)用水户,用水户组织,包括用水户协会、用水户农业生产合作社、农业生产者和其他用水户。
新水法明确了从国家政府到地方各级水管理机构的职责和任务。
根据新水法,哈萨克斯坦政府的职责和任务是:
(1)研制水资源利用和保护国家政策的主要方向;
(2)组织属于国家所有的水利建筑物的管理;
(3)确定进行国家水资源统计、国家水志编撰和国家水利设施监管的程序;
(4)确认市场化供水水源的最重要的供水系统;(5)确定水资源综合利用和保护,以及水利总体规划和流域规划的编制和确认程序等12项权限。
水资源委员会是哈萨克斯坦政府在水资源利用和保护方面的授权机构。
水资源委员会应该履行以下职责:
(1)参与研制和实施水资源利用和保护方面的国家政策;
(2)制定涉水经济部门的发展纲要;
(3)总体上根据国家主要河流流域和其他水利设施制定水资源综合利用和保护规划;
(4)商定经济部门的单位用水标准;
(5)确认共同用水的标准规则;
(6)按照哈萨克斯坦法律确定的程序,进行专项用水活动许可证的停用或颁发;
(7)确认流域和州(州级市、首都)的用水额度等25项权限。
新水法规定,流域水利管理局是水资源利用和保护方面的区域授权机构,其活动往往扩展到两个以上州属区域,因此在所在州应有分支机构。
流域管理局的主要职能和任务是:
(1)按照流域管理原则,综合管理水文地理边界内的水资源;
(2)协调涉水主体的用水活动和水关系;
(3)在相应的流域范围内,根据远景规划和发展纲要,制定和实施恢复及保护水利设施的流域协定;
(4)水资源利用和保护、自然人和法人遵守哈萨克斯坦水法的监管;
(5)按照流域,与环境保护部门、地下水资源研究和利用部门一起进行国家水资源统计、国家水志编制和国家水利设施监管;
(6)按照哈萨克斯坦法律确定的程序,进行专项用水许可证的停用或颁发,以及流域水资源的利用管理和用水分配,取供水计划的确定,用水限额的确定,水工建筑物和水库安全技术状态的监督等21项权限。
此外,在哈萨克斯坦还存在一些大型水利项目的独立运行管理企业,如巴尔托盖水库管理局、阿尔马廷大运河管理局、额尔齐斯-卡拉干达运河管理局等国有企业。
这些企业与流域管理局平级,直属水资源委员会领导。
在水资源利用和保护方面,地方代表机构和执行机构具有以下权限。
地方代表机构的权限:
(1)考虑地区条件的特点,确定共同用水的准则;
(2)确认水利设施合理利用和保护的地区规划并进行执行情况的检查;
(3)确定共同所有的水利建筑物的可利用和不可利用的程序;
(4)确认地表水资源的水价。
地方执行机构的权限:
(1)管理共同所有的水利建筑物,实施保护措施;
(2)根据与流域管理局所达成的协议,确定饮用水供水水源的保护区和卫生安全保护带;
(3)根据与水资源利用和保护的授权机构所达成的协议,把水利设施提供给单个用户和公众使用;
(4)参与流域委员会和流域协会的工作;
(5)研制水利设施合理利用和保护的地区规划并保证其实施;
(6)落实水利设施合理利用和保护的流域规划等。
1999年,在州水资源委员会的基础上,成立了14个具有水利经营权的州级国有水利企业,它们按照行政区域原则进行水事活动,对州内的水利枢纽、渠首建筑物、干渠、水库、泵站、组合输水管的运行进行管理。
这些水利企业既要接受州政府的领导,也要接受流域管理局的指导。
区及跨区的水利系统由州级国有企业管理,它们靠供水服务获得资金,完全依据经济核算进行生产活动。
在保证灌溉用水、集排水和水工建筑物维修方面,水利系统的管理与个体和农业生产合作社、用水户、用水合作社的相互关系是以合同为基础,对用水服务实施收费。
2.2 乌兹别克斯坦
最近几年,乌兹别克斯坦对水法进行了修改,在新的水法中引入了水资源一体化管理的科学理念。
在2003年乌兹别克斯坦颁发的《关于改善经营管理机构的体制》的总统令和《关于完善水利管理的组织机构》的决定中,要求按照河流流域、水文地理边界和灌溉系统的原则来管理水资源。
文件明确指出,按照乌兹别克斯坦宪法成立的政权机构与自治机构(指用水户协会),有义务解决水资源管理问题,包括协调在其管辖区域内用水主体的活动和相互关系。
应在各种水资源管理级别(流域级、灌溉系统级、渠道级)建立公众委员会(流域委员会、用水户协会联盟和用水户协会),并且让他们积极参与水资源管理的全过程。
现在正在准备新的水法草案和用水户协会法。
这些法规将明确规定要对用水和灌溉服务实施收费。
乌兹别克斯坦通过对原来的230多个从事水资源管理的机构进行一系列的改组和归并,建成了目前的73个水利管理机构,由农业和水利部水利管理总局直接领导10个灌溉系统流域管理局,1个费尔干纳盆地干渠系统管理局和7个跨境干渠管理局;把原有的52个灌溉系统管理处,14个地区泵站、动力和通讯管理局,13个水文地质土壤改良考察团归并到相应的灌溉系统流域管理局。
乌兹别克斯坦政府决定建立公共机构,以便吸引感兴趣的部门、专业团体、著名专家和学者参与水资源管理。
在农业和水利部机关建立水土资源合理利用委员会,其成员包括在水土资源利用方面著名的学者、专家以及实践者。
该国还建立了国家灌溉和排水委员会,其成员包括相关部门的领导,从事水土资源利用和保护的经济部门的著名学者和专家。
为了更充分地保证决策的透明度和集体领导制,在灌溉系统流域管理局建立了水利委员会,水利委员会的成员包括灌溉系统流域管理局的领导、相应的州农业和水利管理局领导、独立水利机构、国家自然委员会地区机构和农民及农场主组织协会的领导,以及著名的学者和专家等。
在灌溉系统管理处也建立了渠道水委员会,水委员会的成员包括灌溉系统管理处的领导、干渠(系统)管理处的领导,相应的区农业和水利管理处处长、独立水利机构的领导、有经验的高级专家,以及用水户(用水户协会)代表。
2.3 吉尔吉斯斯坦
吉尔吉斯斯坦仍然保留着部门管理的原则。
水利管理机构包括国家级、州级和区级。
水利司以下设立流域管理局(全国有7个流域水利管理局)来代替州级和40个区级水利管理处,流域界限与州的区域边界基本上相吻合。
国家级、州级和区级水资源管理是农业、水利和农产品加工工业部水利司的特权。
过去,水利是独立的部门,1996年,为了合并预算和更好地协调它们的活动才将其并入农业、水利和农产品加工工业部。
为了实施水资源一体化管理,吉尔吉斯斯坦水利管理的组织机构包括:
(1)建立国家水资源管理机构,按照吉尔吉斯斯坦水法,这种机构叫做“国家水行政机构”;
(2)在农业、水利部中保留水利司及灌溉排水机构;
(3)建立国家水利检查局,该局设在水利司,加强水利设施和水资源利用的国家监管功能;
(4)建立国家水委员会,以便协调所有与水资源利用有关的部门的活动,在委员会中,吸引所有对水资源管理感兴趣的各方,包括大众媒体和非政府组织的代表参与工作;
(5)建立各级灌溉与排水委员会以及大坝安全委员会。
按照吉尔吉斯斯坦过渡到水资源一体化管理的“路线图”,以上机构应在2008年完成组建工作,并开始履行其相应的职能。
为了在水资源一体化管理实施过程中进行监管,必须:
①在国家级建立国家水利委员会;②在流域级建立流域水利委员会;③在区级建立灌溉系统和渠道水委员会。
按照吉尔吉斯斯坦过渡到水资源一体化管理的“路线图”,以上机构应在2009年完成组建工作,并应制定相应的工作计划。
根据“费尔干纳水资源一体化管理”方案,建立了阿拉万.阿克布林渠道水利委员会。
该委员会的工作经验首先被推广到吉尔吉斯斯坦费尔干纳地区的其他各州,在2009~2010年推广到全国的其他地区。
2.4 塔吉克斯坦
在实施水资源一体化管理之前,塔吉克斯坦按照传统的行政区域原则进行水资源管理,社会公众不能参与。
在土壤改良和水利部的机构中,以下机构发挥着职能作用:
(1)2个州级国家水利管理局;
(2)5个区域级国家水利管理局;
(3)42个区级及跨区级国家水利管理处。
各级国家水利管理局在水工建筑物和取水设施、输水、配水和多余地下水排水、灌溉、土地保护和水利设施防洪排涝的管理中发挥着自己的作用;且都设有负责泵站运行、垂直排水井、输电和通讯线路以及水文地质和土壤改良等专业管理分部。
在过渡到水资源一体化管理的过程中,水资源管理机构分为:
(1)第1级(国家级,土壤改良和水利部)。
同时建立国家水协调委员会,促使实施水资源合理利用和保护的国家各类公共联合团体参与该委员会的工作。
国家灌溉和排水委员会属于非政府组织,它联合各个科研、设计、生产、商务和其他所有对水资源合理利用和保护相关的机构,将在该委员会中起到特别的作用。
(2)第2级(流域级)。
水资源一体化管理应该以流域边界为原则,国家主要水道,即锡尔河、泽拉夫尚河、瓦赫什河、喷赤河都要建立流域水利管理局。
在这方面已经采取了实际步骤,例如,在哈特隆斯克州将2个分散的区域水利管理局合并成1个;在拉什兹克盆地的瓦赫什河流域的上游段,成立了拉什兹克水利管理局。
州级国有组织、公共团体、商务机构及其他跨部门的代表将以流域水利委员会的代表身份参与工作。
(3)第3级(灌溉系统管理处,大型渠道管理处)。
区级国家水利管理处以流域原则为基础,形成灌溉系统管理处。
成立配水和供水的灌溉系统用水户协会;跨部门的代表以渠道水委员会代表的身份参加工作。
(4)第4级(用水户组织)。
成立以各种所有制形式的大型农业企业用水户协会和用水户联盟作为公共组织,在这些协会和联盟中,所有利益相关方都派有代表。
作为费尔干纳水资源一体化管理示范试验,2004年,建立了霍贾巴克尔干渠道水委员会,该渠道水委员会成功的工作经验将在全国推广。
2.5 土库曼斯坦
按照2004年11月1日生效的新水法,土库曼斯坦内阁以及经特别授权的水资源利用调节国家机构和其他机构,即土库曼斯坦水利部和自然保护部实施水资源利用和保护方面的国家管理。
土库曼斯坦按照行政区划原则进行水资源管理(卡拉库姆运河除外),而且在地方层面上仍然会存在指令性的管理方式。
应该指出,行政区划的水资源管理制度不能保证在整个水文地理网络内的有效管理和均衡的用水保障。
通常在平水年,渠道末端用水户会出现供水失衡的情况。
土库曼斯坦的水资源管理是基于3级管理的体制:
(1)国家级,即水利部;
(2)省级,即水利联合公司;
(3)区级,即水利管理处。
农场级目前还没有组织用水户协会或用水户联合体之类的自治性水资源管理机构,仍然沿用依据行政区划,水管理专家与用水户签订合同进行用水管理的方式。
应该指出,土库曼斯坦具有按照流域原则管理水资源的经验。
例如,土库曼斯坦的主要水动脉——卡拉库姆运河的管理方是卡拉库姆运河联合公司,该公司具有跨区、跨州的特性。
服务于3个行政区的捷詹河灌溉系统管理局也还在发挥职能。
土库曼河运行联合体也都是按照流域原则建立的。
所以水资源一体化管理的发展和监管,最好由土库曼斯坦水利部所属的流域管理局负责。
水资源一体化管理原则应该首先在土库曼咸海沿岸地区(达绍古济州)应用,这里水保障问题错综复杂,因此,最好以1~2个示范系统为实例建立水资源一体化管理的体制。
土库曼斯坦必须制定新的国家水政策,完善和改进水资源管理的组织机构,改革财政体制。
3 结 语
综上所述,可以看出,哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦已经形成水资源一体化管理体制,吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦正在向水资源一体化管理体制过渡,按照这2个国家的水资源一体化管理路线图,相应的管理机构应在2010年完成组建。
虽然土库曼斯坦的水资源管理体制暂时没有改变,但是按照水资源一体化管理原则改革现有水管理体制的呼声不绝于耳。
所以,从整个中亚地区来说,水资源一体化管理体制已见雏形。
特别是在国际级和地区流域级,已完全按照这种管理体制在行动,不仅建立了管理机构和规章制度,而且人员、设备、各种主要检测仪器等都已配置完毕。
目前正在酝酿建立中亚水-能源财团,即国与国之间水的输出补偿机制。
一旦这种机制成功建立,则可以认为,中亚的国际级和地区流域级水资源一体化管理体制已完全实现。
到那时,中亚在水资源管理上就不会有大的矛盾和冲突,因为水资源一体化管理是一种行之有效的管理体系。
经过最近几年的实践和努力,开展水资源一体化管理的活动成效显著,用水效益大大提高,生态环境也有所改善。
各国所开展的水资源一体化管理活动也越来越务实,人们的节水意识明显提高,水资源一体化管理已显现出应有的生机和活力。
(编辑:
赵秋云)
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