调解制度作为我国诉讼制.docx
- 文档编号:26696837
- 上传时间:2023-06-21
- 格式:DOCX
- 页数:9
- 大小:22.92KB
调解制度作为我国诉讼制.docx
《调解制度作为我国诉讼制.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《调解制度作为我国诉讼制.docx(9页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
调解制度作为我国诉讼制
行政诉讼设立调解制度的探析
调解制度作为我国诉讼制度中最富有中国特色的制度,广泛适用于我国的民事案件、刑事案件及行政赔偿案件审判中,被世界誉为“东方经验”。
它是指在人民法院主持下,在查明事实,分清是非的基础上依据法律,充分说理,耐心疏导,促使纠纷双方对争议的问题进行平等协商,互谅互让,最终自愿达成协议,解决纠纷的活动。
调解制度即体现了现代司法理念,又体现了中国传统的“谦让”“和为贵”的思想,在构建和谐社会,促进经济发展,维护地方稳定,减少涉法上访案件中发挥着越来越重要的作用。
然而,在我国行政诉讼中,除行政赔偿案件以外的行政诉讼案件不适用调解在法律条文中予以明确规定,从立法上排除了行政诉讼调解的适用,使法官在行政诉讼案件中一方面大量运用着大方异彩的调解机制,一方面却遮遮掩掩的使用“和解”“协调”“协商”等字眼,不敢承认调解机制,不仅使调解机制的作用大打折扣,也加大了法官的工作量。
如何将调解制度正大光明的引入行政诉讼,充分展示其生机与活力,不能不引起每个从行政审判工作的人员对调解制度在行政诉讼制度中的过去、现状及出路的深入探析。
一、调解制度在我国诉讼制度中的发展和优势。
五千年的文明传承,使“谦让”“和为贵”的思想深入中国人的骨髓,在社会各个方面遇事先调解成为人们的心理依托。
至今,各级单位组织、工会、村委会等都承担着一定的调解义务,更有人民调解委员会等专业调解机构,使相当多的矛盾纠纷经过调解解决。
即使最终走到诉讼的地步,调解也是经常使用甚至是必须使用的程序之一。
我国《民事诉讼法》第八十五条规定,人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解;《婚姻法》第三十二条规定人民法院审理离婚案件,应当进行调解;《刑事诉讼法》第一百七十二条规定人民法院对自诉案件,可以进行调解;由此可见,调解制度在我国诉讼制度中得到广泛的应用。
调解制度在我国得到普遍运用的原因就在于其有着无比的优越性:
1、调解有利于当事人息诉,能够实现纠纷和矛盾的彻底解决,减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象的发生。
调解制度能缓解当事人之间的对抗,使纠纷得以彻底解决。
判决固然更有利于公平的实现,但也易导致当事人双方隔阂的加深,对立情绪的加剧,当事人“赢了一时,输了一辈子”的现象屡见不鲜,这就违背了立法的初衷。
调解制度在平和友好的氛围下,通过法官的斡旋,促使当事人双方互谅互让,化干戈为玉帛,使争议不仅在法律上得到彻底解决,也在心理上得以真正消除。
2、调解有利于解决执行难问题。
法院判决执行难一直是困扰司法界的一个老大难问题,“法律白条”现象更是屡见不鲜,诉讼判决能否得到执行,与当事人的利益息息相关,同时也涉及到司法部门在当事人心中的公信力问题。
执行难的问题得不到解决,不利于整个社会的团结稳定。
调解的促成是建立在当事人合意的基础上,故对调解协议当事人更有认同感,较之判决更愿意接受,执行起来相当比较容易。
调解的促成便于当事人履行义务,减少上诉环节,避免了执行难的现象。
虽然调解协议的达成,并不能保证义务人即时履行或自觉履行义务,但调解的优势显而易见。
3、调解有利于提高法院工作效率。
调解可以较大地提高法院的审判工作效率,有利于法院资源的合理分配。
同时,调解还可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的争议而不必另案处理,符合法院追求的公平与效率的有机统一。
4、调解有利于达成良好的社会效果,保证社会稳定。
保证审判的效果,维护社会稳定,既是社会各界对法院的要求,也使法院自身的需要。
调解能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果,是法院的理想境界,也是社会稳定的需要。
5、调解可以降低诉讼成本,实现诉讼经济。
诉讼经济原则已成为诉讼活动的一个重要原则。
审判是高成本的,审判时当事人双方处于对立地位,各方为赢得诉讼,在举证与反证、立论与驳论的“诉辩拉锯战”中,需要大量的时间、精力、财力消耗,而诉讼周期的延长及上诉、申诉比例的上升,又增加了国家司法资源的消耗,导致双重的高成本。
调解制度的存在,打破了这一尴尬局面,使当事人有可能以最小的诉讼代价获得最大的诉讼利益,并有效节约司法资源。
6、调解是诉讼中的合法行为,是终结诉讼,解决纷争的重要手段,具有实质上的法律效力。
调解协议与裁判文书的效率相同,可以作为强制执行的依据,改变变相调解的弊端。
二、行政诉讼案件不准调解的确立及实践中的突破
在我国,“行政诉讼不适用调解”一直是行政诉讼的独特原则,也是我国理论界的通说。
我国现行行政诉讼法脱胎于民事诉讼法,于1989年通过。
自实施以来,它规范了行政机关的行政行为,保护了公民的合法权益,在我国的法制化进程中发挥了重大的作用,但我们也应清楚的看到,在行政诉讼法中规定的不许调解原则,使法院和法官在处理该类案件中处于尴尬地位。
最早做出该规定的是1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》,该通知指出:
“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”,“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”,“因此,人民法院不应进行调解,而应在查明情况的基础上做出公正的判决。
”1989年颁布的《行政诉讼法》第50条明确规定:
“人民法院审理行政案件,不适用调解。
”行政诉讼不适用调解的原则的确立在当时有其理论依据,即被告行政机关大多数情况下不享有处分实体权利和诉讼权利的自由,行政机关所拥有的行政管理权利同时也是一种义务,不能随便放弃。
行政机关的行政行为,是代表国家依法作出的,本质上是一种执法行为,不能随意处分。
所以,人民法院在审理行政案件时,不能进行调解,不能要求行政机关在依法作出的行政行为方面作出某些让步,求得迅速结案。
人民法院审理行政案件的任务,在于确认具体行政行为是否合法。
合法者予以维持,不合法者予以撤销,在合法与不合法之间不存在中间状态,无调解之余地,因为判别行政机关行政行为是否合法的唯一标准是法律,人民法院要根据事实和法律依法审查确认行政机关所作的具体行政行为是否合法适当,并作出判决。
但这样的学理无视了某些行政行为并不具有公共性或者公共性极为微弱,以及行政诉讼中禁止和解,但双方以案外和解方式解决纷争的现象却大量存在的客观现实。
而大量行政诉讼案外和解现象的存在,反而使之失去了司法的有效监控。
案外和解由于没有得到法院的确认,没有确定力和执行力,行政机关一旦反悔,原告无法以同一事实和理由再行起诉,从而丧失了司法保护的最终权利,极易引发行政相对人与行政主体之间新的矛盾和信任危机,引发不稳定因素。
作出行政诉讼不许调解的原因是因为当时行政诉讼制度刚刚设立,法律制度并不完善,社会环境相当简单,并没有特别复杂的行政案件,因此做出一刀切式的审判处理就可以解决问题,而且对于规范行政权力也产生了显著的效果。
但是随着法律制度的逐步完善,人们法律素质的提高,对行政诉讼提出了更高的要求。
社会转型期的深入,大量矛盾和纠纷集中爆发,出现了大量复杂的行政案件,诸如拆迁、征地等案件往往涉及多方的利益纠纷,单纯依靠简单的判决往往解决不了问题,反倒将行政相对人推向了行政机关对立面,使行政相对人同行政机关的关系紧张化,不利于和谐社会的构建,同时也使司法公信力降低,行政诉讼审判陷入低谷。
虽然实践中从事一线审判工作的法官创造性的将调解机制引入行政诉讼审判,但由于调解没有实在法律上的依据,无法出具行政调解书,行政诉讼调解过于随意,甚至成为了部分法官手中的权力,调解被异化,它的目的也就当然无法实现了,行政诉讼不许调解的弊端显现无疑:
1、行政诉讼不适用调解,使大多数行政案件要经过判决阶段,而判决只能针对被诉具体行政行为,除行政处罚显失公正的可以变更外,通常对被诉的具体行政行为只能判决维持、撤销或作出确认判决。
如果判决撤销具体行政行为,无论法院是否判决行政机关重新作出具体行政行为,行政主体依照职权均可以重新做出具体行政行为;如果一方当事人不服一审判决提出上诉,增加了纠纷解决的时间;如果对被诉具体行政行为违法的案件适用调解,可以在一审中结案。
2、不适用调解直接或间接导致了原告非自愿撤诉案件的增多。
在审判实践中,大量的案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过协调解决的;被告改变、撤销被诉的行政行为,或者作出原告要求的行为,原告认为达到诉讼目的,申请撤诉,法院准许撤诉,诉讼就此了解。
同时,案外和解,由于没有得到法院的参与,具有行政强制权的行政机关极有可能采取不正当的强制手段逼迫相对人接受不平等的和解条件,从而使相对人非自愿地“撤诉”。
3、限制了法官主观能动性的发挥,使法官处于一种机械判案的境地,增加了人民法院诉讼成本和当事人的诉累。
从司法实践看,不适用调解不利于行政主体与行政相对人的沟通,不利于纠纷的最终解决,并导致司法资源浪费和当事人的诉讼劳累之苦。
正是因为有着这样那样的弊端,使法官在行政案件审判中畏手畏脚,无法像民事案件中充分使用调解机制,这也导致了行政诉讼案件审判的停滞不前,行政收案数逐年降低。
这虽有法制健全、行政完善的功劳,主要因素还是行政诉讼制度本身问题造成的。
以笔者所在基层法院行政庭为例,2010年共收案217起,其中行政诉讼57件,非诉执行160件,行政诉讼57件撤诉率为30%,非诉执行160件和解率为85%。
如果将其中涉及拆迁可以合并审理的案件算作一件的话,57件诉讼案件实际仅为18件,同2002比较可以看出行政诉讼案件数逐年下降10%左右。
同期从全国行政诉讼案件来看,占绝大多数的是涉及集团诉讼的拆迁、破产、养老保险及社会热点难点的社会抚养费征收等类案件,处理起来非常棘手,处理不当就为形成群体性事件,如果仅靠一纸判决很难达到法律效果和社会效果的有机统一,“民告官难”“行政审判难”成了当事人和法官共同的感慨,并且同行政诉讼法刚实施时比较行政诉讼案件数量实际上是年年在减少。
为此,法官在实践中创造性的进行了突破,将调解机制引入了行政诉讼,以“和解”“协商”“协调”等形式做了大量的调解工作,因为无法以行政调解书的形式结案,只能是在做好调解工作后再动员原告撤诉,无形中增加了解决问题的难度和反悔重来的后果。
2006年以来,构建和谐社会的新形势,激发了人们对调解特别是行政诉讼调解的热情。
面对化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的艰巨繁重任务和高撤诉率背后实际存在的大量事实调解,理论界召开了多个研讨会并发表了许多文章重新认识行政诉讼调解问题,中央和最高人民法院对行政诉讼调解的态度也由最初的坚决否定逐渐转变为肯定并努力使其合法化。
2006年9月4日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》,这是自1990年10月1日行政诉讼制度实施以来,“两办”第一次就行政审判工作专门下发文件;最高人民法院也确定“行政诉讼协调问题研究”为2006年全国重点调研课题之一。
2007年3月1日,最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,提出人民法院对行政诉讼案件,可以参照民事调解的原则和程序,“尝试推动当事人和解”,不断创新诉讼和解的方法,不断完善行政诉讼案件和解工作机制;2007年3月肖扬院长在第五次全国行政审判工作会议上要求:
“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释,为妥善处理行政争议提供有效依据”,对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议,“更要注意最大限度地采取协调方式处理”;2007——2009年最高人民法院连续三年发布了关于行政审判工作的意见,都对协调和解工作做了安排。
2008年1月14日,最高人民法院颁布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,虽然没有明确规定调解,但为建立行政诉讼协调和解处理的新机制间接提供了法律依据;同年8月18日最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法(试行)》,鼓励法官运用协调方式处理行政案件。
2010年6月,最高人民法院副院长南英在全国社会治安综合治理工作会议上发言时强调,“要把调解、和解的手段适用于行政案件”;2010年6月7日,最高人民法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,明确要求把调解、和解和协调案件范围扩展到行政案件并对相关具体工作做出了安排。
从禁止到突破,调解制度在行政诉讼中走过了曲折漫长的道路,至今调解制度没有正大光明的写入行政诉讼法,仍然制约着我国行政审判的发展。
尤其是新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将行政拆迁修改为由法院强制执行,更是将人民法院推到了拆迁的风口浪尖,处理不当容易出现群体性事件,有损法院的形象和司法公信力。
三、其他国家和地区的行政调解经验
随着行政服务理念的深入人心,行政争议可以通过调解的手段得到解决得到大多说国家的认可,许多国家都许可运用调解手段实现行政目的。
有些国家明文规定可以调解,如法国1973年1月3日的《行政调解专员法》正式建立了法国的行政调解专员制度,设立专门的行政机关即调解专员作为中立的第三者来解决行政机关和行政相对人之间的纠纷;德国的《行政法院法》第106条对于诉讼和解做出规定,规定调解过程需满足行政程序规定的要求,和解的成果需要进行书面认证,使和解成果具有法律上的效力;我国台湾地区《行政诉讼法》第七节专门规定了行政诉讼和解制度。
有些国家虽无明文规定,但是行政案件审判适用民事审判程序,也就是行政案件可以适用调解制度,如英美等国家。
有些国家如日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解,但从有关法律条文仍可以推知,允许法官进行一定程度的调解。
四、行政诉讼案件设立调解机制的设想
行政审判实践中,不少案件是原、被告在法院的默许乃至积极动员下通过“协商”“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结,这实际上是没有调解书的调解,使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避,名存实亡;同时行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的行政非诉案件,大量生效的具体行政行被执行“和解”所取代。
可见,调解结案的现实需求,不是一个法条所能禁得住的。
根据其他国家和地区的行政诉讼调解经验及我国行政诉讼实践中对调解制度的突破来看,应该在行政诉讼中设立调解制度,对行政诉讼调解的效力、原则、范围进行规范,将行政诉讼调解制度纳入司法监控的范畴,达到规范之目的。
1、行政调解的效力。
长期以来困扰行政诉讼调解的是无法出调解书,导致调解效果无法保证。
可以根据实践经验及民事诉讼调解制度,正式设立行政调解制度,法院在审判行政案件时可以出具行政调解书,同行政判决书具有等同效果,由此确定行政调解是结案的法定方式之一。
2、行政诉讼调解的原则。
合法为先、自愿为本。
行政诉讼和民事诉讼目的有一定区别,即行政诉讼的根本目的是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其他组织的合法权益、这种监督和保护功能是统一的,同时调解的本质特征是始终尊重当事人意志的,使当事人在自愿的前提下参加调解过程,在互相理解的基础上达成共识,从而使纠纷得到解决,因此行政诉讼调解要坚持合法、自愿的原则。
原告利益优先。
作为行政行为的相对人往往处于弱势地位,维护行政机关依法行政不能以损害相对人的合法权益为代价,应在充分保护原告的前提下进行调解。
调解不能超越被告法定职权。
行政主体的行政职权时国家、法律赋予它的以实现管理国家为目的的权力,是公权,不允许任意处分,被告处分或放弃的权力限定在法定权限范围内,不能以放弃、牺牲国家的权力换来息事宁人的结果。
适时适度,及时判决。
防止简单下判,认真进行调解,同时不能久调不决,调解不成要及时判决。
第三人参加调解。
借鉴民事诉讼调解制度,设立第三人参加调解制度,让有利害关系的第三人通过自行申请或法院通知的方式参加到调解中来,共同商讨解决争议的办法。
3、行政调解的范围。
行政调解的范围到达有多大,是坚持有限原则还是无限原则,实践中意见并不统一。
在此笔者认为根据法律赋予行政机关的权力及行政诉讼受案范围,采取受限原则。
法律中有明确限制的,要在法律规定的范围内进行调解;法律没有明确规定的,调解不得损害国家、集体或他人利益;法律明确禁止的,不适用调解。
适用调解制度的有:
(1)因行政主体的非强制行政行为引起的行政争议可适用调解。
在非强制性行政行为中,作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政主体不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。
其实现是以相对方的认同为前提,如行政合同争议,行政指导引起的争议等。
(2)因行政主体行使自由裁量权作出的行政行为而引起的行政争议可以适用调解。
社会分工的细化,必然要求赋予行政机关拥有广泛的自由裁量权,而行政主体在行使自由裁量权作出的行政行为中,有根据具体情况作出选择的权利。
行政主体对具体案件行使自由权也是国家意志的表现,并无掺杂个人因素,行政主体的自由裁量权行使不仅是行政程序中,行政诉讼中行使自由裁量权应是顺理成章之事。
(3)因行政赔偿和行政补偿引起的行政争议可以适用调解。
行政赔偿诉讼也许调解已由法律作出规定,而作为行政补偿,理应允许调解,对具体补偿数额达到相互协商,解决纠纷的目的。
不适用调解的有:
1、法律法规明确规定了行政机关作出决定的条件和方式,即该行政行为属于羁束行政行为,行政机关没有自由裁量权,具体行政行为从法律上讲没有任何让步的余地,该类案件不存在调解的基础,不适用调解。
2、行政主体作出的行政行为合法又合理或虽不合理但不是属显失公正的情况的,不适用调解。
3、对某项具体行政行为由法律、法规明确规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的情形的,不能进行调解。
如对于超越职权的行政行为,不适用调解。
五、结束语
在社会转型的关键时刻,社会矛盾集中爆发,构建和谐社会、稳定社会形势任重而道远。
为充分发挥法院定纷止争、服务经济发展,维护和谐社会的任务,经过理论和实务界的共同努力,特别是法院的辛勤工作,相信我国行政诉讼调解机制能够在最短的时间内设立,而且会比世界上其他国家和地区的相应制度更为完善和优越,更好地为和谐社会建设服务。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 调解 制度 作为 我国 诉讼