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基本公共服务体制演变与制度创新
中改院:
基本公共服务体制演变与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务中国(海南)改革发展研究院课题组——摘自于第64次中国改革国际论坛论文集
摘要:
经过30年的改革发展,我国正由生存型向发展型社会过渡,全社会公共需求快速增长同基本公共产品短缺、公共服务不到位成为阶段性突出矛盾。
当前,贯彻落实十七大报告精神,加快制度创新,逐步建立适合我国国情的基本公共服务体制,推进基本公共服务均等化,增强政府提供基本公共服务能力,已成为我国共建共享和谐社会的重大任务。
本文从新阶段基本公共服务制度的现实需求出发,结合改革开放30年中基本公共服务制度变迁的实际进程,对基本公共服务城乡、地区、不同社会群体之间的差距进行了系统地评估,并提出新阶段基本公共服务制度创新相关的对策和建议。
关键词:
基本公共服务体制变迁制度创新改革开放30年来,伴随着经济转轨和社会转型,我国实现了发展阶段的历史性跨越,由生存型社会开始步入发展型社会。
新时期新阶段,“生存性问题”的压力减弱,“发展性问题”的压力凸显。
这不仅要求尽快转变经济发展方式,应对资源环境对经济增长的挑战;而且要求加快建立惠及13亿人的基本公共服务体制,逐步实现基本公共服务均等化,以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。
一、新阶段建立基本公共服务制度的现实需求进入发展型社会新阶段,广大社会成员对基本公共服务提出了新的要求。
从现实情况分析,我国基本公共服务领域存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题,究其根源,都与公共服务制度不完善相关。
因此,变革和创新基本公共服务体制,不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件,还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距,促进社会公平正义和社会和谐。
1.基本公共服务有助于推动经济可持续增长基本公共服务水平的提高,对经济的可持续增长有着非常重要的影响。
(1)保障基本公共服务对国内消费具有促进作用。
在市场经济条件下,消费是经济增长的重要驱动力。
但这些年来,我国的消费率持续走低(图1),与世界平均水平相比,我国的投资率持续偏高。
投资与消费比例失衡的趋势明显,形成了投资拉动型的经济增长模式,加大了宏观经济运行的风险。
我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到位,导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。
由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度超过了人均收入的增长速度,城乡居民收入中的很大一部分用于预防性储蓄,减少了即期消费。
据测算,2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。
如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位,消费率可以从51.9%提高到55.2%[1]。
(2)基本公共服务投资乘数效应显著。
有研究表明,农村教育财政投入对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。
每增加1元农村教育投资,可使农牧业产值增加8.43元,而每增加1元农村公共基础设施投资,农牧业产值仅增加6.75元。
在欠发达国家,初等、中等、高等教育的社会收益率分别是23.4%、15.2%、10.6%,世界这一指标的平均水平也达到20%、13.5%、10.7%[2]。
2.基本公共服务是缓解社会矛盾、促进社会公平正义的重要手段
保障全体社会成员的基本公共服务,可以从多方面促进社会公平正义。
(1)基本公共服务供给有助于减少贫困人口。
我国当前的贫困有五个重要成因:
因病、因残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。
《医药行业“十一五”发展指导意见》披露,全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。
现代意义的贫困不仅在于收入水平低下,更重要的是人的发展能力不足。
贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择被排斥。
为贫困人口和低收入人口提供基本公共服务,可以在相当大程度上缓解其贫困程度,提高他们的可行能力,逐步改善他们的生存状态,扩展他们的发展机会
(2)基本公共服务供给有助于缩小贫富差距。
目前我国贫富差距呈现扩大趋势。
2006年,城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的8.96倍[1]。
这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,成为贫富差距不断扩大的重要原因之一。
2006年,医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大支出,两者总和占到总消费的20%以上。
为城乡困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务,短期内可以直接缓解并缩小贫富差距,在中长期还可以通过提高他们的自身素质,增强其获取收入的能力。
(3)基本公共服务有助于缩小城乡差距。
城乡之间的差距,不仅反映在经济发展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服务方面。
2007年我国的名义城乡收入差距为3.33倍,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5~6:
1。
据此分析,基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%~40%左右。
因此,缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距,更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。
3.基本公共服务有助于促进人的全面发展
(1)基本公共服务是提高人的可行能力的重要条件。
人的全面发展,重要标志之一是人的可行能力的提高。
教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的提高。
教育落后直接制约着个体的技能,他们不得不陷入“收入水平低→人力资本投资不足→谋生能力差→收入水平低”的恶性循环。
公共就业服务,不仅意味着稳定的收入来源,而且还关系到人的尊严和自信。
基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感,而且有可能影响家庭对子女教育的投资和下一代人的可行能力。
(2)基本公共服务有助于建设人力资源强国。
1978-2004年,在我国经济的快速增长中,自然资源、资本、劳动力投入贡献为68%,全要素生产率的贡献仅为32%,而且近几年还呈现不断下降的趋势(周景彤,2006)。
劳动力素质不高,自主创新能力不强,已经成为掣肘我国经济发展的重要因素。
现实情况表明,为社会成员提供基本而有保障的公共服务,不仅有助于控制人口规模,还可以有效地提高人口素质,实现我国由人口大国向人力资源大国的转变。
二、改革开放以来基本公共服务体制的变迁
伴随经济社会发展和体制转轨,我国基本公共服务体制也呈现出明显的阶段性特征。
基本公共服务体制的变迁,反映了我国不断追求人的发展的目标与趋势。
在计划经济时期,城市以单位、农村以人民公社为基本载体,形成了与计划经济体制相适应的基本公共服务供给体制。
这套基本公共服务体制,在经济发展水平较低的状况下,实现了预期寿命与教育水平的显著提高。
然而,传统计划经济体制存在的诸多弊端也反映在公共服务领域。
其突出的表现是:
公共服务水平较低、整体呈现短缺状态;缺乏效率、浪费严重;“企业办社会”导致企业不堪重负;预算软约束,费用无法控制,财政难以为继。
随着市场化改革的展开,以单位和人民公社为载体的公共服务供给体系难以为继。
20世纪90年代初,我国开始探索建立新的基本公共服务体制。
但由于改变了福利支付制度和风险分担机制,在共同支付中,个人支付的比例逐年上升,使社会成员负担加重并导致部分社会成员难以享受相应的基本公共服务。
这集中反映在农村基本公共服务的供给严重不足,农民自付公共服务费用的负担越来越重,“上学难、上学贵”,“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。
2003年的SARS危机,比较充分地反映了我国基本公共服务体系不健全、政府责任不到位的矛盾和问题。
在这个特定背景下,我国政府突出强调,关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责;各级政府应着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务。
1.义务教育体制的变迁
自20世纪80年代中期开始,我国义务教育体制经历了根本性的结构变迁。
(1)义务教育经费来源多元化。
义务教育经费由先前的单一来源转变为来源多元化。
从实际情况分析,义务教育经费来源具有不合理性。
1994~2001年期间,我国义务教育经费的78%由乡镇负担[1]。
而乡镇基本上属于“吃饭”财政,这样,实际的后果是把农村义务教育的一些负担转嫁到农民身上。
(2)确立“以县为主”的义务教育管理体制。
为全面解决农村义务教育的困难,国务院于2001年下发《关于基础教育改革与发展的决定》,开始实行“以县为主”的农村义务教育管理体制,使农村义务教育状况有所改善。
但是,由于国家未对中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分,农村义务教育经费困难的问题再度凸显出来。
2003年国家审计署统计报告显示,在所调查的50个县中,义务教育的负债高达38.98亿元[2]。
(3)强调义务教育的均衡发展。
2005年是中国义务教育体制发生重要变化的一年。
教育部提出了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,要求充分认识推进义务教育均衡发展在构建和谐社会中的重要作用,有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距增大的势头。
2007年,中央政府决定在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费;并继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书、补助寄宿生活费。
并决定从2008年春季学期起,免除城市义务教育学杂费。
2.公共卫生与基本医疗服务体制的变迁
改革开放以来,我国医疗卫生体制发生了很大变化。
20世纪80年代实行多种形式的财政分级包干体制以后,医疗卫生事业发展的责任,特别是政府的投入责任主要由地方财政承担。
由于地区间经济发展水平和地方财政收入存在着很大的差距,使得不少欠发达地区缺乏发展医疗卫生事业的基本能力。
20世纪90年代分税制改革以后,中央财力有了很大增强,但尚未形成有效的转移支付制度,欠发达地区地方政府财力捉襟见肘。
其直接后果是,政府承担医疗卫生经费的比例有所减少,个人承担费用的比例增大。
再加上药品价格和医疗卫生服务价格上涨偏快,使“看病难、看病贵”逐步成为全社会关注的焦点问题。
我国公共卫生和基本医疗政策的转折点是2003年的SARS危机。
这场危机集中反映出公共卫生与基本医疗事业发展存在的问题。
近年来,政府出台了一系列政策,对现行的医疗卫生体制进行改革。
改革的目标是,加大政府责任,维护公共医疗服务的公益性质,建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。
3.基本社会保障体制的变迁
从20世纪80年代末开始的社会保障制度改革,以城镇养老保险制度改革、医疗保险制度改革、失业制度改革为重点,分步推进。
(1)基本养老保险制度。
这主要包括城镇职工基本养老保险制度和农村社会养老保险制度。
1997年,政府决定在全国范围内建立统一的企业职工基本养老保险制度。
2000年,国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,确定了城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策。
2005年12月,国务院又发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,城镇养老保险进一步走向规范化。
1992年,民政部制定下发《县级农村社会养老保险基本方案》,探索在农村建立“以个人缴费为主、集体补助为辅”的社会养老保险制度。
2006年,国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出,“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”,“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。
目前,一些地方政府正在进行农村社会养老保险制度改革试点,主要是加大地方财政对农民参加养老保险的扶持力度,探索建立以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的多元筹集机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度。
(2)基本医疗保险制度。
这主要是城镇职工医疗保险制度和新型农村合作医疗制度的建立。
1980-1992年,城镇职工基本医疗保险改革的主要目标是控制医疗费用的过快增长,主要改革措施是在原有的公费医疗和劳保医疗的基础上引入医疗费用的分担机制和针对医院加强医疗服务供方费用控制约束两大类。
1992年以后,城镇职工医疗保险制度改革进入了第二阶段。
1994年,中央政府在镇江和九江两市进行医改试点。
1998年,我国提出了《关于建立职工基本医疗保险的新方案》。
之后职工参保人数大幅提高,截至2007年底,全国城镇职工基本医疗保险的参保人数已经达17983万人[3]。
2002年10月,国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,明确指出要“逐步建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度”,“到2010年,在全国农村基本建立起适应市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村合作医疗制度”。
从2008年开始,各级财政对参合农民的补助标准提高到每人每年80元,并对东部省份按照一定比例给予补助。
地方增加的资金,应以省级财政承担为主,尽量减少困难县(市、区)的负担。
(3)城镇失业保险制度。
1986年7月,国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,标志着我国失业保险制度的建立。
尽管暂行规定是一种范围小(仅限于国营企业)、层次较低的失业保障制度,但它为劳动制度从计划经济向市场经济过渡创造了条件。
1999年1月,国务院发布《失业保险条例》,将参保范围扩大到所有企业和事业单位及其职工,在功能上坚持失业保险具有保障生活和促进就业的双重功能,建立用人单位、职工和财政共同负担的筹资机制。
(4)农村最低生活保障制度。
2007年3月,全国人民代表大会十届五次会议通过的《政府工作报告》提出,年内在全国建立农村最低生活保障制度。
同年8月国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出:
将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围,重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民;逐步将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围,稳定解决全国农村贫困人口的温饱问题;建立农村最低生活保障制度以地方政府为主,实行属地管理,中央财政对财政困难地区给予适当补助。
5.公共就业服务体制的变迁
我国的公共就业服务,发展于20世纪70年代末80年代初,政府提出“三结合”的就业方针,即劳动者组织起来就业、自谋职业、劳动部门介绍就业。
由此,我国的就业体制和政策开始发生重大转变。
(1)建立以市场为导向的就业机制。
1986年10月,国务院颁布了国有企业劳动制度改革的“四项规定”[1],改革企业用工制度,确定了企业用人的主体地位,为结束计划经济体制下“统包统配”的传统劳动就业制度、开拓以市场取向的新型就业体制提供了政策依据。
1992年10月,我国正式提出培育和发展“劳动力市场”。
1998年6月,政府又提出“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针,建立市场导向的就业机制。
(2)实施积极的就业政策。
2000-2003年,城镇登记失业人数和登记失业率呈逐年上升趋势。
面对新的就业形势。
政府逐步确立了就业优先的政策导向,加大了公共就业服务的供给力度。
一方面,从过去重点关注国有企业下岗职工扩展到为包括农民工在内的所有社会成员提供公共就业服务;2003年9月,农业部等6部委联合颁布了《2003-2010年全国农民工培训规划》,强调充分调动一切可以利用的资源,广泛开展农民工培训工作。
另一方面,公共服务就业的形式和手段都比以往有大的调整和改善。
(3)完善劳动力就业的法律保障。
2006年,政府启动了全面推进劳动合同制度实施的3年行动计划,积极开展劳动争议案件处理工作。
全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国劳动合同法》已于2008年1月1日正式实施,该法在保护劳动者就业权益、分类规范不同劳动用工形式、明确用人单位法律责任、保护用人单位的合法权益、健全劳动关系协调机制等五方面都有新突破。
三、新阶段基本公共服务制度创新面临的挑战
城乡、区域和社会群体差距,是当前中国发展不平衡的三个主要维度。
如何弥合这些差距,是基本公共服务制度创新的难点和主要挑战。
1.城乡基本公共服务的差距
(1)义务教育的城乡差距。
目前,城乡义务教育的主要差距是办学质量,具体反映在城乡义务教育经费投入、办学条件、教师水平三个方面。
《国家教育督导报告2005》显示,政府对义务教育的生均拨款的城乡之比有所缩小,但是城乡之间的义务教育投入还存在较大的差距(表1)。
全国1/3以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大,小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9:
1,全国初中生均教学仪器设备值的城乡比平均为1.4:
1[2]。
根据《中国教育统计年鉴2005》数据,过去几年,义务教育城乡教师学历水平均有一定的提高,教师学历合格率的城乡差距在逐步缩小.但教学经验比较丰富的高职称教师的城乡比例差距仍然很大,而且呈现扩大的趋势。
(2)公共卫生与基本医疗的差距。
相关数据显示,城乡在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面还存在较大差距。
2006年,人均卫生总费用城市为1145.1元,农村为442.4元,城市为农村的2.59倍。
2006年与1990年相比,城乡每千人拥有的医疗人员数比率有所缩小,但是城乡每千人床位数比率还在扩大。
2003年第三次国家卫生服务调查发现,城乡卫生服务仍存在较大差距。
例如,在产妇住院分娩率方面,2003年城市合计为92.6%,农村合计为62.0%,城乡相差30.6个百分点。
(3)基本社会保障的差距。
这主要包括养老保险制度的差距、基本医疗保险的差距和最低生活保障制度的差距。
城镇企业职工养老保险制度与农村社会养老保险制度的一个很大的区别在于,前者强调风险共担和社会公平,较多地体现了社会保险原则;后者突出个人的养老责任,以土地保障和家庭保障为主。
城镇职工参加基本医疗保险,由用人单位和个人共同缴费,实行社会统筹和个人帐户相结合的管理模式;农民参加新型农村合作医疗,以家庭为单位,由个人、集体和国家三方出资,属自愿行为。
在待遇上,城镇职工基本医疗保险根据医疗费用所处的不同区间来分别给予经济补偿;新型农村合作医疗则以大病统筹为主,重点帮助农民提高抵御大病的经济能力。
2.区域间基本公共服务的差距分析
(1)义务教育的差距。
当前义务教育的区域差距主要反映在教育投入、办学条件、教师水平三个方面。
2005年,小学、初中生均教育经费最高的是上海市是指标最低的河南省的约10倍。
国家教育督导团的督导检查结果表明,小学高级教师的比例,东部地区比西部地区高将近36%,中部地区也比西部地区高27%。
初中一级及以上职称教师的比例,东部和中部地区分别比西部地区高36%和27%。
(2)公共卫生与基本医疗服务的差距。
中国政府在实施西部大开发战略中,加大了对西部地区公共卫生和基本医疗的投入力度,明显改善了西部地区的医疗卫生状况。
但目前在公共卫生与基本医疗方面仍然存在比较明显的区域差距,主要表现在政府卫生经费投入、卫生资源分布差距等方面。
从人均财政卫生支出看,按中部6省计算,2006年,中、西部地区人均卫生预算支出与人均财政预算支出都低于全国平均水平,中部最低(图2)。
从图3可以看出,东部享有的卫生资源也明显高于中西部。
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