城管体制改革讲述.docx
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城管体制改革讲述.docx
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城管体制改革讲述
编号:
建议42336号
建议主题:
理顺城管体制刻不容缓
建议类别:
时政类
建议人:
焕然冰释政治面貌:
中共党员
提交时间:
2015-08-1911:
28:
13
始于1997年的相对集中行政处罚权制度或曰城管执法制度,实施18年以来暴露出的种种缺陷,遭到广泛的质疑,以致“城管”二字成了贬义词。
城管,已经严重影响党和政府的形象。
这是不争的事实。
这种制度本身违反了职权法定和法律保留等原则,机构建置混乱、权限不清、名称不一、缺乏监督。
城管制度型的执法改革,为什么事实上失败,根本原因是城管行政执法改革,不是在依法治国的框架下、不是国家法律的范围内、不是中国国情实际中进行的。
城管执法与行政综合执法有明显的区别。
城管执法是将有关行政机关法定的行政处罚权,通过政府文件集中到其名下的执法,而部门内行政综合执法是在一个领域内,由一个经合并、整合的行政机关在本领域内组建一个行政执法机构,受该行政机关的委托和领导,集中实施本领域内的行政处罚权。
在政府职能转变和机构设置改革中,必须加大政府推动法治建设的力度,加大建设法治政府的力度。
当前的重点是通过深化行政管理体制改革,按照一个领域、设置﹙合并、整合﹚一个行政机关管理、委托一个行政机构行使行政处罚权的思路,将相关联的职责划分和整合到一个行政机关,建立具有中国特色的集约化的行政综合执法体制,即部门内综合执法体制。
将城管引导到部门内综合执法体制的正确道路上来刻不容缓。
一、城管不是一个领域
中共中央一再强调在领域内实施综合执法。
综合执法是指在一个领域内的执法活动。
按照行政学理论,将城市管理理解为城市行政管理,其中,又有广义和狭义之分。
广义城市管理是指政府对城市的经济、社会、文化等各个领域事务的管理,而狭义城市管理则指政府对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理。
对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理,即城市建设管理,是城管的核心职责。
城市建设管理,是住建部门职责之一,所以,城管不是一个领域。
二、城管出世至今没有得到各个方面肯定
﹙一﹚、理论界法学界认为
城管制度,违背了职权法定原则;违背了法律优先原则;违背了法律保留原则;违背了法制统一原则。
中国政法大学教授王建勋:
城管制度在我们社会上就是一个“怪胎”。
这与我们社会的整个治理思路有关系,城管的存在在法律上的依据是非常牵强的,只有行政处罚法第16条中“相对集中行政处罚权”勉强可以作为城管存在的理论依据,但城管本身的性质、组织、职权范围是没有任何法律(由全国人大常委会制定的法律)规定的。
(2009年05月13日发行的南方人物周刊)
中国人民大学教授莫于川:
城管制度除了体制不顺、认识滞后等问题之外,城管执法主要还面临着法律依据不足和执法手段不足的困境。
前面讲到过,城管部门主要是“借法执法”,也即执法过程中往往是把为其他部门制定的专门法律法规的规定借用来作为执法依据,这是因为虽然已有一些地方推出了若干有关城管的地方立法,但从全国范围来看一直缺乏中央层次的城管专门立法,所以说城管执法存在“法律依据不足”的现实问题。
(2013-09-03接受中国网采访)
中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长、行政处罚法主要起草人应松年:
城管制度没有一个统一的法律规范可以遵循,全国范围内执法机构法律地位不明确,执法依据存在矛盾和冲突,很多问题仍然需要理论的进一步研究。
﹙《城市管理与行政执法》王敬波主编,2011年5月,研究出版社出版,所作序言中﹚。
《行政处罚法》第十六条规定:
“一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权”,不是要成立一个行政机关集中有关行政机关的行政处罚权,而是将现有行政机关的职责进行归并、整合、调整,然后在这个行政机关职责的范围内实施综合执法。
事业单位行使行政机关法定的行政处罚权,是严重的违法行为。
﹙摘自2011年在湖北高院组织的行政庭法官宜昌培训班上的讲话﹚
﹙二﹚、中共中央认为
关于全面深化改革若干重大问题的决定:
整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。
减少行政执法层级,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。
理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。
关于全面推进依法治国若干重大问题的决定:
根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。
推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。
理顺行政强制执行体制。
理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。
中办发[2004]24号:
2004年8月31日,中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》中明确规定:
在一个领域内通过合并、整合相关联的行政机关,组建综合执法的行政机关,实施综合执法。
﹙三﹚、全国人大常委会认为
全国人大关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》的说明:
第一,不是所有的行政机关都有行政处罚权,哪些行政机关有行政处罚权,由法律和行政法规规定。
第二,行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。
第三,每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚,依法律、法规规定。
全国人大对行政处罚法第十五条的答复:
北京市人大常委会法制室1996年12月10日请示:
行政处罚法第十五条规定有“行政处罚权”的行政机关可以在法定职权范围内实施行政处罚。
如何确定哪些行政机关有行政处罚权?
全国人大常委会法制工作委员会1997年1月3日答复如下:
行政处罚法第十五条规定的“有行政处罚权”的行政机关,应当依照法律、行政法规的规定执行。
全国人大对地方性法规调整执法主体的答复:
安徽省政府法制局1996年8月13日请示:
地方性法规对烟草专卖法中执法主体可否作出某些调整的规定?
全国人大常委会法制工作委员会1996年9月20日答复如下:
《中华人民共和国烟草专卖法》法律责任一章中规定了烟草专卖行政管理部门、工商行政管理部门对烟草生产和市场管理的分工,明确了工商行政管理部门对市场上违法行为的行政处罚权。
因此,地方性法规不应规定工商行政管理部门将这部分法定职责委托烟草专卖行政管理部门行使。
全国人大在行政处罚法后制定或修改的法律中规定:
在部门职责范围内实施综合执法。
如《中华人民共和国农业法》在2002年底重新修订时,增加了第八十七条第三款,该条款规定:
县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍,实行综合执法,提高执法效率和水平。
﹙四﹚、最高人民法院认为
最高人民法院司法解释:
最高人民法院〈2003〉行他字第8号、〈2009〉行他字第17号、〈2010〉行他字第12号等明确规定:
法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的,依照法律、法规执行;有行政管理职责,才有相对应的行政处罚权。
最高人民法院江必新院长:
由于行政处罚权、行政许可权、行政强制权等行政权的依附性和从属性,行政权的实施不可能脱离其从属的主行政管理职权而单独存在。
相对集中行政处罚权制度...对美化市客环境起到了积极作为,但由于没有法律依据,在具体划分、整合职权时,一些地方不是将权力在整体上有机重组和分配,而是简单地将原属于多个部门的不同处罚权交给城管机构。
﹙江院长主编行政强制法条文理解与适用,2011年人民法院出版社出版﹚
﹙五﹚、中央编办认为
《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号):
综合行政执法,是指有关地方政府按照“两个相对分开”、权责一致和精减、统一、效能原则,在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域,合并一个部门的行政处罚权等职责,在本部门内组建具有行政执法主体资格的综合执法机构进行综合执法的一种行政执法制度。
综合行政执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来,而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相对调整,从体制上、源头上改革和创新行政执法体制,解决执法工作中存在的许多弊端,进一步深化行政管理体制改革。
已经确定实行综合行政执法试点的地方,不再单独进行相对集中行政处罚权工作。
中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》厅字〔2007〕2号等文件:
禁止各级人民政府设置没有法律或行政法规明确授权的事业单位。
全国人大和国务院多次发文强调,事业单位不能承担由行政机关实施的法定行政处罚权。
中央编办关于答复厅字〔2007〕2号文件执行中有关问题的函明确重申(中央编办综函字[2009]99号),不得将法律或行政法规明确授予给行政机关的职权,交由事业单位行使。
中编办官方网案例一,就是对成立事业单位性质城管执法局,将法律或行政法规明确授予给行政机关的职权,交由该局行使的处理意见。
中发〔2008〕5号、中发〔2008〕12号、中发〔2011〕5号等文件出台后,对各级人民政府设置事业单位行使行政机关的职权作了更为严格的禁止性规定。
﹙六﹚、国务院法制办公室认为
国务院法制办《关于政府直属事业单位是否法定行政执法主体的复函》(国发秘函[1999]3号)明确规定:
各级政府直属事业单位,未经法律、法规授权,或者未经具有行政处罚权的行政机关依照法律、法规、规章的规定在其法定权限范围内委托,不得实施行政处罚。
三、行政体制改革必须于法有据
相对集中行政处罚权是行政处罚制度的一个变革,同时它又是我国行政法治大系统的基本构成,不能从行政法治的大环境中游离出去。
因此便导致了一个革新与合法化的矛盾。
笔者认为,行政法治中的任何革新都不能对抗宪法和法律,都必须具有形式上和实质上的合法性,否则,它就不可能达到预期目的。
十二届全国人大常委会第四次会议2013年8月30日作出决定,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。
对于此次授权,全国人大常委会通过的决定指出,是“为加快政府职能转变,创新对外开放模式,进一步探索深化改革开放的经验”。
决定指出,上述行政审批的调整在三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。
如此,中国(上海)自由贸易试验区的行政审批改革便有法可依。
而相对集中行政处罚权制度,在未经全国人大常委会授权国务院制定行为规则的前提下,在试点尚未取得实质性进展以及在理论研究尚未过关、立法尚未跟上的情况下,国务院通过国发[2002]17号文件,将自巳目前就不具有的实施相对集中行政处罚权的决定权一次性地“批发”给了各省、自治区、直辖市人民政府,是极为不妥的。
四、中国城管制度的出路指引---建立具有中国特色的集约化的部门内综合执法体制
﹙一﹚、综合执法的概念
综合执法一词并非实定法所采用的法律概念,因此并无立法定义可供依循。
其定义是在行政执法实践中所产生的。
几乎每一个学者都有自已关于综合执法的定义。
笔者认为,根据现行法律体系和综合执法发展方向,按照“一件事由一个行政机关管理”、权责一致和“精减、统一、效能”的机构编制原则,依法组建管理一个领域的行政机关,由这一行政机关依法组建综合执法机构,以这一行政机关的名义实施综合执法,集中行使这一行政机关业务范围内的所有行政处罚权的一项制度,简称部门内综合执法制度。
﹙二﹚、综合执法的来源
由于缺乏一个统一性的概念界定,在理论与实践中行政综合执法往往容易与其他概念相混淆。
具体而言,主要有联合执法及城管执法。
综合执法,起源于联合执法。
联合执法是相对于部门单独执法而言,在我国行政执法实践中比较盛行。
它是指行政机关之间或行政机关与其他主体之间采取联合行动,进行行政检查或行政处罚,并根据各自的法定职责与权限分别或共同作出处理决定的执法方式。
联合执法可以说是综合执法机制的萌芽状态,是解决多头执法、交叉执法、执法扰民困境所做出的一种执法方式之变革,与综合执法有着根本上的区别。
综合执法机制改革是执法体制的转变,是根本性的变革,而联合执法仅仅是执法方式的转换并未涉及到体制或机制的调整。
﹙三﹚、综合执法制度与城管制度的区别
笔者提出的部门内综合执法制度与城管制度有关十分明显的区别,主要有:
机构设置方面的区别。
部门内综合执法制度,是将现有相关联的行政机关组合成一个行政机关。
城管制度,是组建一支新的执法队伍。
编制设定方面的区别。
部门内综合执法制度,是行政机关在部门﹙领域﹚内组建一支新的执法队伍,不增加人员编制。
城管制度,是组建一支支新的专业执法队伍,需要增加人员编制。
国务院规定城管机构必须是行政机关、城管执法人员必须是国家公务员,显然不符合国情。
法律适用方面的区别。
部门内综合执法制度,适用与自已业务范围相关的法律法规,其业务范围与行使的行政处罚权一致。
城管制度,借用与自已业务范围无关的法律法规中的行政处罚权,其借用的行政处罚权与自已业务范围无关联。
管理范围方面的区别。
部门内综合执法制度,管理范围为所在地全部行政区域。
城管制度,管理范围为所在地人民政府驻地城市规划区。
据住建部统计,2013年末,全国设市城市658个,有县1613个,有建制镇20117个,乡12812个 。
将实施城乡规划建管理的法律法规划到只管理城市建成区的城管执法局,显然不符合国情。
﹙四﹚、综合执法效益
第一,整合执法力量,基本解决了多头执法问题。
通过整合归并现有相关联行政机关,实行部门内综合执法,改变了以往执法力量分散、多头执法、重复执法、互相推诿等现象,提高了执法效率。
第二,优化职能配置,加强监督制约。
将相关联的职能整合在一起,实行部门内综合执法,实现了管理权、审批权、监督权与处罚权的适当分离,强化了不同权力之间的相互监督和制约,为深化行政管理体制改革积累经验。
第三,加强规范化管理,提高执法水平。
在“上有部委、下有厅局”的指导和引导下,大力推行规范化管理,强化执法人员培训和制度建设,提高执法人员的素质,严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度,使执法行为更加公平、公正。
﹙五﹚、建立具有中国特色的集约化的部门内综合执法制度的措施行政执法体制改革,必须在执法观念、目的、机构没置、权力构成、方法手段、法律和责任方面,进行破旧立新式的全面改革,以取代惯常的理顺式调整,建立一个充满生机和有益于国民的机构精简、执法高效、服务到位、廉洁负责的,具有中国特色的集约化的部门内综合执法制度。
首先,要在思想观念上来一次革命。
“成立一个集中其他行政机关的行政处罚权的行政机关,实施综合执法”,,这种观点在实践中已应用了18年,如城市管理执法制度。
行政执法改革与创新都必须置于宪法的框架之下,这是为了确保其能够与整个国家的宪政基础相适应。
一个行政机关的行政权,包括行政许可、非行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政奖励、行政确认、行政征用、行政监督检查、行政备案、其他权力等12项。
成立一个只有行政处罚的行政机关,我国现行宪法和法律中没有规定,世界上也没有先例。
笔者提出并论证的部门内综合执法制度,是以“组建一个将相关联的职能职责集中的行政机关,实施综合执法”为基础的。
所以,行政执法改革与创新,首先必须围绕合并相关联的行政机关做文章。
其次,要在机构设置上来一次革命。
行政执法改革,其本质是将原有分散化的行政职能和行政目标统一起来。
其核心是对分散化的行政权的相对集中,而不仅仅是对行政处罚权的相对集中。
建立部门内综合执法制度,必须依据国家现行法律法规和组织法以及精减、高效、统一的机构编制原则,按照一个领域、组建一个相关联的职能职责相对集中的行政机关。
重点是在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化新闻出版广电、资源环境、农林水利畜牧、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内,将相关联的职能职责相对集中起来。
这些“大部制”部门的成立,必将解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题
第三,要在综合执法队伍上来一次革命。
《行政处罚法》第十八条规定:
“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。
第十九条规定:
受委托组织必须符合以下条件:
(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;
(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
即然国家法律有委托执法的规定,我们何苦定要谋求授权直接执法呢。
在一个领域、组建一个相关联的职能职责相对集中的行政机关,受这一个行政机关(如住建部门、交通部门、农业部门、文化部门)的委托,在受委托行政机关主管业务职权范围内,实施该部门的全部行政处罚权,实施综合执法,符合现行法律规定和中国国情。
住建综合执法队伍、交通综合执法队伍、农业综合执法队伍、文化综合执法队伍等部门内综合执法队伍的建立,行政执法必将走出多头执法、条块分割、职责交叉和效率不高的怪圈,必将逐渐形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,必将逐渐形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
2015年8月18日
冯xx,男,汉族,公务员。
身份证号码为421123196504------,
联系地址为湖北省罗田县住房和城乡建设局,
邮编为438600,联系电话为-------------。
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