江门市主体功能区规划实施纲要.docx
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江门市主体功能区规划实施纲要
江门市主体功能区规划
前言
主体功能区规划是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图,是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划,是推进形成主体功能区的基本依据,是其他有关规划在国土空间开发和布局方面的基本依据,是协调区域开发格局、审批和核准重大建设项目的依据,是各类规划编制的基础,是各级政府履行社会管理和公共服务职能、进行宏观调控的重要手段。
2012年,广东省人民政府正式发布《广东省主体功能区规划》,其中江门市蓬江区、江海区、新会区被划定为国家级优化开发区,鹤山市被划定为省级重点开发区,开平、台山、恩平三市被划定为国家农产品主产区(属于限制开发区)。
为进一步加强与广东省主体功能区规划的衔接,优化细化江门市主体功能区空间布局,加快产业转型升级,促进城乡区域协调发展,江门市开展了《江门市主体功能区规划》(简称《规划》)编制工作,《规划》结合“三门”“三心”江门市总体发展目标,按照“东提西进、同城共融”的思路,集约节约利用资源、明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序、完善开发政策等,形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
《规划》将江门市域进一步细分为优化开发区、重点开发区、生态发展区(农产品主产区、生态控制区)和禁止开发区,同时也提出了相应的区域政策、绩效考核及规划实施保障等。
规划主要目标到2020年,规划任务更长远,实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。
目录
前言1
第一章规划背景5
第一节空间现状5
第二节面临问题7
第三节发展趋势8
第四节宏观发展环境10
第五节上位主体功能区规划对江门的定位及要求12
一、《全国主体功能区规划》12
二、《广东省主体功能区规划》12
第二章指导思想、主要目标与战略格局14
第一节指导思想14
第二节划分原则14
第三节主要目标16
第四节战略格局17
一、总体空间发展格局17
二、产业发展空间格局17
三、综合交通战略格局21
四、生态安全战略格局23
第三章主体功能区布局25
第一节优化开发区25
一、基本情况25
二、功能定位25
三、主要任务25
四、功能区块发展指引26
第二节重点开发区27
一、基本情况27
二、功能定位28
三、主要任务28
四、功能区块发展指引29
第三节生态发展区(农产品主产区)32
一、基本情况32
二、功能定位33
三、主要任务33
第四节生态发展区(生态控制区)34
一、基本情况34
二、功能定位35
三、管制要求35
四、主要任务36
第五节禁止开发区36
一、基本情况36
二、功能定位37
三、管制要求37
四、主要任务39
第四章政策与绩效考核40
第一节财政政策40
一、深化市、县财政转移支付政策40
二、通过税收调节提高财政资金的平衡能力42
三、全面落实农业财政政策42
第二节产业政策42
一、按照主体功能定位合理引导产业布局43
二、实施工业园区梳理行动,建立健全的产业退出和跨区域转移机制44
三、全面推进江门市先进制造业快速发展45
四、提升自主创新能力,建设小微双创示范标杆46
五、加大对旅游业的扶持力度,推进旅游强市建设47
六、支持大广海湾经济区投资制度创新47
第三节农业政策47
一、积极落实省对农产品主产区的支持政策48
二、加快落实江门市现代农业强市建设48
三、开展“土地银行”试点49
四、开展国家农业公园建设工作49
五、开展江门市美丽乡村连片示范区建设49
第四节土地政策49
一、优化土地资源配置机制49
二、制定提高建设用地的集约高效利用水平相关政策50
三、努力争取新增建设用地指标50
四、推进永久基本农田保护50
五、创新海洋开发和用海管理机制51
第五节环境政策51
一、严格污染物排放标准及严格实施污染物消减替代51
二、严格实施差别化环保政策51
三、加强项目环境准入管理52
四、制定生态发展区(生态控制区)的生态保护政策52
五、加强对禁止开发区严格管理52
六、提升城市生态系统服务功能,建设生态强市53
七、加强水域岸线生态治理53
八、建立潭江流域协调机制54
第六节人口政策54
一、促进人口集聚,引导产城融合发展54
二、落实“双引双创”,建设人才强市55
第七节绩效评价与考核55
一、蓬江区、江海区、新会区和鹤山市55
二、台山市、开平市、恩平市55
第五章规划实施保障56
第一节市人民政府机构部门职责56
第二节区(县级市)人民政府的职责57
第三节镇街级人民政府职责58
第四节监测评估58
附录江门市禁止开发区名录59
一、自然保护区59
二、世界文化遗产59
三、森林公园59
四、风景名胜区60
五、地质公园61
六、饮用水源保护区61
第一章规划背景
第一节空间现状
江门市位于珠江三角洲西岸,东邻中山、珠海,西连阳江,北接佛山、肇庆、云浮,南濒南海海域,毗邻港澳,全市总面积9505平方公里,常住人口451万人,辖蓬江、江海、新会3个市辖区,代管台山、开平、恩平、鹤山4个县级市,共有76个街道、镇行政单位。
江门市是我国著名侨乡,侨乡文化独具魅力,有“中国第一侨乡”美誉。
祖籍江门的华侨、华人和港澳台同胞近400万,分布在全世界五大洲107个国家和地区。
江门市国土空间主要情况如下。
——地形地貌。
江门市域地势为西北高、东南低。
西北为山地、丘陵多,中、东和南部为河谷及三角洲平原,平原与台地相互穿插。
图1-1江门市地形地貌图
市域水系发达,江门市滨海大陆岸线长414.8公里,海岛561个,数量位居广东省第二位,岛屿岸线共长400公里。
市域内主要有潭江和西江两大水系。
潭江水系贯穿整个江门市域,自西向东流经恩平、开平、台山、新会,经银洲湖出崖门口注入黄茅海,干流全长248公里。
西江在鹤山市进入江门市境内,流经鹤山市、蓬江区、江海区和新会区,境内全长约65公里,在珠海市磨刀门入海。
市域内主要山脉山系有天露山(恩平、开平)、北峰山/古兜山(台山、新会)、皂幕山(鹤山)、大雁山(鹤山)、笠帽山(台山)、曹峰山(台山)、圭峰山(新会)、牛牯岭山(新会)。
除此之外,沿海还分布有部分零散的山体,这些山系和山体是江门市的主要生态屏障及重要水源涵养地。
——气候条件。
江门市属于南亚热带海洋性季风气候,一年四季明显,年平均气温23.2℃,年平均降水量1441.6毫米,最大日降水量314毫米。
境内受季风气候影响明显,温暖多雨,日照平均在1700小时以上。
气候温暖湿润,适宜种植水稻和各种经济植物,无霜期在360天以上,终年无雪,气温年际变化不大,年平均气温全区均在22℃左右。
风向随季节转换,每年5-10月常受台风影响。
江门市森林覆盖率43%,西北部、南部山地有原始次生林数千公顷,生长野生植物1000多种,主要分布于古兜山、七星坑亚热带次生林等地区,沿海和近海经济鱼类有800多种,其中经济价值较高的有100多种。
——土地利用。
2014年江门市农用地面积7734.31平方公里,占土地总面积的81.37%,其中耕地保有量2119.31平方公里,占土地总面积的22.30%;建设用地面积1124.97平方公里,占土地总面积的11.84%;未利用地(包括水域和自然保留地等),面积为646.13平方公里,占土地总面积的6.79%。
——水资源。
江门市雨量丰沛,河川径流和水资源量比较丰富。
多年年均年降水195亿m3,水资源总量以河川径流量为主体,河川径流深1271mm,江门市多年平均河川径流量为119.1亿m3,多年平均地下水资源量为27.17亿m3,江门市水资源总量119.6亿m3,人均为3083m3/人。
——旅游资源。
江门是中国著名侨乡,华侨、港澳台同胞众多,名人辈出,历代均为文化之乡;江门山水秀丽,海岛沙滩宽阔平坦,自然风光优美。
主要有恩平温泉、开平碉楼、台山川岛及滨海资源、环圭峰山旅游区等自然和人文旅游资源。
——矿产资源。
江门市矿产资源特点是矿产种类较多,共发现矿产51种,矿产地490处,其中地质工作程度较高,探明有一定矿产储量的矿产有35种,矿区119处,达大、中型规模的39处。
其中非金属矿产和地下水矿产较为丰富,金属矿产较少。
优势矿产有水泥灰岩、白云岩、钾长石、建筑用花岗岩、饰面用花岗岩、地下热水和矿泉水。
第二节面临问题
一直以来,江门市市域国土空间的开发利用,有力地支撑了江门市经济社会发展,但也要清醒地看到,本市国土空间开发中还存在一些突出问题。
——国土开发强度一般,但建设用地布局不集约。
根据2013年省政协发布《“优化国土空间开发格局,促进广东区域经济协调发展”调研报告》,2010年,全省建设用地面积为18485平方公里,开发强度达10.29%。
珠三角核心区国土开发强度为27.51%,其中广深佛莞开发强度已超过40%。
2014年江门市的国土开发强度为11.84%,建设用地总量为1125平方公里,在广东省处于中等偏低水平,其中东部“三区一市”国土开发强度为15%,西部三市为9%,相差6%。
虽然江门市域总体国土开发强度不高,但沿潭江建设强度较高,线性分布明显,给水源保护带来压力。
江门市工业区数量也较多、工业用地布局分散。
部分农村和建制镇建设用地面积大、占比高,利用效率低,集约节约利用的潜力较大。
——市域社会经济发展稳定,各市(区)差异大。
2014年江门市地区生产总值2082.76亿元,在广东省21个地级市中位于第9位。
在珠三角9个地级市中,高于珠海市和肇庆市,比其他各市低;与临近的粤西沿海各城市比较,比阳江市高,与茂名和湛江市的总量水平相当。
图1-3江门市各区、市GDP比例
在江门市域中,经济发展地区分布不平衡,市域东部地区经济总量远远高于西部地区,2014年三区一市(蓬江区、江海区、新会区和鹤山市)的GDP总产值占整个江门市的65%,西部三市(台山市、开平市、恩平市)占35%,最低的恩平市只占到7%。
东部三区一市经济条件优越,各市城区以及沿潭江和325国道的部分街镇经济发展现状也较好。
——城乡发展不平衡,基本公共服务存在一定差距。
中心城区人口、经济等要素高度集聚,公共服务较为完善,但外来人口占全市总常住人口超过10%,人口老龄化问题较为突出,部分设施人均指标出现不足,对公共服务和社会管理提出了新的挑战。
村镇地区则相对薄弱,人口和经济布局不均衡,特别是在居民收入、基本公共服务等方面与城区仍存在一定差距。
——生态环境优良,但局部生态空间受到蚕食。
“依山”、“傍水”是江门市独特的自然条件,也是江门市重要的生态环境空间载体与生态屏障。
江门市最高峰为天露山,位于江门市北部,海拔约1100m。
除与阳江、云浮市和佛山交界处的北部山体区外,江门市南部地区山体以低山、缓陵形式为主,大部分地区海拔在50米以下。
由于江门市地形平坦,山体生态环境价值高,在江门市的三区四市的城市建成区中,小型山体是居民活动的重要生态绿色空间。
江门市区的圭峰山、台山市区的石花山、恩平市区的鳌峰山等都是服务于市民的重要生态公园,同时天露山、皂幕山等还是大型水库与水源的涵养地。
滨海的地理区位让江门市城镇化、工业化有得天独厚的条件,但随着城乡建设的进一步推进,圭峰山、潭江等部分山体、滨水等生态空间受到蚕食,生态环境压力越来越大,直接关系到江门市的可持续发展大局,如何在发展中保护维持好现有的良好生态环境任重道远。
第三节发展趋势
随着江门市委、市政府空间发展战略的不断优化与深入,江门市国土空间开发利用出现了发展新趋势。
——城镇空间格局不断优化,城镇建设向重点区域集中。
随着工业化、城镇化推进以及人口增长,全市经济社会发展对土地的需求将持续增加,开发强度将呈现刚性增长趋势。
江门市委、市政府关于“东提西进、同城共融”战略的实施,一进步明确了东部三区一市、各市区中心城区以及“一区六园”成为江门市未来工业化城镇化的主战场。
江门市域城镇、产业空间布局正在不断优化,大量农村人口转移转化为城市居民,既需要扩大城市建设空间,也需要科学整理农村闲置宅基地,按照城乡一体、均衡发展的要求,有效推进用地占补平衡,优化城乡空间结构,对优化土地资源配置提出了新的要求。
——西部“三市”生态环境优良,绿色发展势在必行。
西部“三市”(台山、开平、恩平)是国家农产品主产区的主要分布区,该区域内基本农田保有量大,保护任务重,大规模的城镇化、工业化受到制约,与东部“三区一市”相比,大面积的连片国土开发建设难度大。
但西部生态环境优良,随着江门市“旅游强市”和“农业强市”战略实施,西部地区滨海、碉楼、温泉特色生态资源脱颖而出,成为支撑西部“三市”社会经济发展的绿色生态软实力。
——“交通大会战”改善交通条件,交通导向性开发优势明显。
整个江门市域目前形成了横向和纵向交错的“T”型交通布局。
分别是由江门大道、广珠铁路、江珠高速等干线形成的纵向交通走廊;由沈海高速、G325国道等交通干线形成的横向交通走廊。
随着“交通大会战”进一步深化推进,以江门大道为主轴,深茂铁路为次轴,以“珠西枢纽”为核心节点的江门市交通大格局即将形成。
根据道路网密度、交通干线影响度和区位优势度分析,东部“三区一市”地区、开平-台山同城地区、恩平城区及周边地区3片区域成为江门市域中交通和区位优势条件最好的地区。
随着交通网络的日益完善,鹤山市至银湖湾、台开同城地区至广海湾、银湖湾至广海湾等地区的交通优势日益突出,该地区土地资源丰富、环境容量大,交通导向性开发优势明显。
——恶劣气候出现新变化,需要构建新型绿色生态空间。
近年来,随着全球气候变化影响,江门市恶劣气候出现新趋势。
2014年江门市全市年平均气温22.8℃,比常年略偏高0.3℃,气温持续偏高明显,6、7、9月有多站次打破历史同期最高纪录;全年灰霾日数为67天,其中开平为全市最多的126天;冷空气活动也频繁,主要有10次较明显冷空气过程,出现9站次冰雹,恩平气象站录得1.3℃的极端最低气温;全年遭受2次台风袭击,有8次强降水、9次强对流过程。
面对雾霾、冷空气、台风、强降水等新旧恶劣气候影响,为妥善应对气候变化,迫切需要保护现状生态空间,构建新型绿色生态空间。
——市级战略水源受到威胁,需要防治水质型缺水。
江门市山林植被良好,各河流整体上含沙量小,河水清澈,水质良好。
目前西江和潭江两大水系都是江门市的重要水源,但西江流域覆盖面广,沿线有粤桂地区的多个大型工业型城市,水质污染不可控,潭江未来将成为江门市的重要战略水源。
随着社会经济的发展,工业、农业、生活的废污水量日益增加,潭江水质污染日益严重,受上游来水质量影响,各水源取水点水质也将受到威胁,中下游地区的水源的运营、维护面临挑战,由于水质的污染造成水质性缺水,必将加剧水资源的供需矛盾,潭江水源在一定时期内具有不可替代性,迫切需要在潭江严格保护水源及其涵养空间。
总之,国土空间开发既要满足人口增加、经济增长、工业化和城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求,又要为保障农产品供给、维护生态安全不断扩大绿色生态空间,就必须加快推进形成合理主体功能区布局,科学高效地利用国土空间。
第四节宏观发展环境
——“一带一路”战略提升广东省沿海地区空间的价值与机遇。
国家“一带一路”战略构想中的“21世纪海上丝绸之路”,重点方向是两条,一是从中国沿海港口过南海到印度洋,延伸至欧洲;二是从中国沿海港口过南海到南太平洋。
江门市积极参与“一带一路”建设,深入开展经贸合作和文化交流,中欧(江门)中小企业国际合作区成功落户,建立中国(江门)“侨梦苑”华侨华人创新产业聚集区。
成为全国首个与澳门签订金融合作备忘录的地级市,在深化粤港澳合作中发挥积极作用。
对外贸易和合作稳步发展,外贸进出口总额年均增长6.6%。
江门市应落实国家“一带一路”、粤港澳合作、泛珠合作及“中国侨都”等战略部署,抓住滨海先进制造业、滨海现代服务业、滨海现代农业三大产业战略机遇与政策支持,完善设施加快发展步伐,把国家战略机遇与滨海区位优势相结合,以经贸合作为重点,以人文交流为纽带,创新对外合作模式,积极融入经济全球化进程。
——“珠西战略”进一步明确江门市的功能定位与要求。
2015年省委、省政府指出:
江门要成为新一轮发展的“开放之门”、粤西进入珠三角的“方便之门”、珠三角向粤西甚至广西、大西南的“辐射之门”。
要大力推进创新驱动发展,做大做强先进装备制造业,建立起江门的现代产业体系,推动经济上新水平。
“珠西战略”内涵逐步深化,实施布局更加明确,江门市不仅仅是珠西先进装备制造产业带中的重要节点城市,更是珠三角连接粤西地区,乃至大西南地区的经济、文化等多方面的核心节点,是“珠西策源地、珠西主战场、珠西经济增长极”,江门市将在珠三角优化发展中发挥积极作用,在粤西北振兴中担当桥梁纽带角色,对广东省社会经济发展贡献有举足轻重的作用。
——大广海湾经济区形成江门市对外开放与合作的重大平台。
2014年,《广东江门大广海湾经济区发展总体规划(2013-2030年)》发布实施,使大广海经济区上升为省级对外开放与合作的重大发展平台,并努力争取国家级战略平台,标志着江门在加快海洋经济发展,规划建设经济发展新平台和新增长极方面取得重大突破,是对国家深化改革开放的具体落实。
大广海湾经济区将建成全省海洋经济发展的新引擎、珠三角实现大跨越发展的新增长极、珠三角辐射粤西及大西南的枢纽型节点、珠江西岸粤港澳合作重大平台、传承华侨文化的生态宜居湾区。
在产业发展方面,重点推进粤港澳产业深度合作,积极承接珠三角核心区域及港澳产业转移,以产业集群化、高端化、低碳化发展为目标,转变传统工业化发展路径,重点打造以临港先进制造业、海洋新兴产业、现代生产服务业为主导,以现代生活服务业和生态农渔业为基础的现代产业体系。
第五节上位主体功能区规划对江门的定位及要求
一、《全国主体功能区规划》
《全国主体功能区规划》从我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力,以及是否适宜进行大规模高强度的工业化城镇化开发,将国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。
其中,优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出,从而应该优化进行新型工业化城镇化开发的城镇化地区。
重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好,从而应该重点进行工业化城镇化开发的城镇化地区。
限制开发区域分为两类:
一类是农产品主产区,必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务,限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区;另一类是重点生态功能区,必须把增强生态产品生产能力作为首要任务,限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。
禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。
二、《广东省主体功能区规划》
1、主体功能区划分及内涵
《广东省主体功能区规划》通过建构资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力三方面的指标体系,将广东省陆地国土空间划分为优化开发、重点开发、生态发展(即限制开发)和禁止开发四类主体功能区域,各类区域的内涵基本与《全国主体功能区规划》一致。
2、对江门的开发指引
《广东省主体功能区规划》将江门市的蓬江区、江海区、新会区划入国家优化开发区中的域珠三角核心区,鹤山市划入省级重点开发区域珠三角外围片区,台山市、开平市和恩平市划入国家农产品主产区,并对江门提出了开发指引。
对全市功能定位为:
珠江口西岸的主要城市、珠三角宜居典范城市、珠三角向粤西辐射的重要门户城市、以高新技术产业、先进制造业和对外贸易为主的沿海港口城市。
第二章指导思想、主要目标与战略格局
第一节指导思想
全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会、中央经济工作会议、省委十一届四次全会和市委十二届五次全会精神,适应新常态,谋划新格局,抢抓新机遇,践行“三个定位、两个率先”的要求。
紧紧围绕“珠西战略”策源地和主战场的新使命,以打造新一轮改革开放的“开放之门”,粤西进入珠三角的“方便之门”,珠三角集聚力量向粤西辐射的“辐射之门”,建设珠西新的城市中心、经济中心、创新中心“三心”,成为珠三角“宜业、宜创、宜居、宜游”的幸福中国侨都为总体目标。
落实《全国主体功能区规划》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《广东省主体功能区规划》的相关要求,以“提质扩容、集约发展、点轴支撑、多区协调”的总体发展思路,科学谋划国土开发格局,深入推进新型工业化和新型城镇化,合理安排生产、生活和生态空间,通过“控底线、找平台、划四区、定政策”形成优化开发区、重点开发区、生态发展区和禁止开发区四类功能区,切实保护生态环境,推动城乡整体功能优化,形成江门市域经济、社会、人口与资源环境相协调的空间发展新格局,实现协调有序开发和可持续发展。
第二节划分原则
随着江门市固定资产投资规模持续扩大,大项目不断增多,基础设施日益完善,金融环境明显好转,民生持续改善,经济发展的支撑能力和后劲大大增强;加上可利用资源较多、发展空间较广、环境承载能力较强等固有优势,完全有条件推动江门经济社会发展再上新台阶。
规划围绕“加快发展”主题,提出以下主体功能区划分原则。
1、扩容提质原则。
把加快发展作为第一要务,以经济建设为中心,坚持产业主导、稳中求进,坚持“四擎双驱”,即:
“高(高新技术)、大(大广海湾)、中(中字头项目)、小(小微双创)”四引擎和“重微”双驱动战略,强化“双引双创”,加快转换经济增长动力,加快重要产业园区与产业平台建设,提升服务功能,扩大吸纳大型工业企业的能力,打造专业化工业基地,做大经济总量,提高经济质量,增强综合竞争力。
2、区域协同原则。
以“江佛一家”、深江合作为重点加强与广佛、深莞等珠三角核心区城市合作,积极促进与中山、珠海等珠西各市合作,提升江港澳合作水平,进一步巩固和提升江门在区域经济中的地位。
按照“东联西拓、东提西进、东部一体,西部协同”的区域协同思路,打破行政边界,进一步调整优化江门市域国土空间布局,划分主体功能区。
加大区域协同发展的力度,强调跨区域生态屏障的连续性保护,以园区、以产业集群为思路的产业发展方向,重点落实“一区六园”开发建设,推进城镇连绵地带的一体化、同城化发展。
3、集约开发原则。
把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务,加快推进江门市资源节约和环境保护,节约集约利用土地,不断提高单位土地产出效率。
工业项目要集中布局,以工业开发为主的开发区要提高建筑密度和容积率;农村居民点和基础设施、公共服务设施要统筹考虑人口迁移等因素,适度集中、集约布局;交通建设要尽可能利用既有交通走廊。
4、协调发展原则。
按照人口、经济、资源环境相协调和城乡、区域协调发展的要求进行开发,确保江门市经济发展规模和速度与资源环境的承载能力相适应。
优化开发区突出城市功能提升,重点开发区在保护好生态环境的前提下,选择资源环境承载力较强的园区与城镇进行集约开发和集中建设。
生态发展区保护好江门市的农业生产空间和生态空间,保障粮食安全和生态安全。
禁止开发区注重生态保护,要协调好与周边相邻地区发展的关系,保护区域性生态屏障,保护各类自然保护区,保护水源地等生态底线。
5、陆海统筹原则。
积极落实国家海洋战略和广东省海洋发展战略,稳步推进先导区银湖湾、重心区广海湾、生态区镇海湾的“三湾整编”,促进陆域和海洋协调开发,统筹考虑海洋资源环境承载能力、现有开发强度和开发潜力,使陆地开发与海洋开发相协调。
坚持江海联动,加强海陆综合管理,促进海洋环境保护与陆源污染防治。
严格保护海岸
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