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合作与非对抗性抵制
合作与非对抗性抵制
——弱者的“韧武器”
折晓叶
2012-8-2616:
21:
24 来源:
《社会学研究》(京)2008年3期第1~28页
【作者简介】折晓叶中国社会科学院社会学研究所
【内容提要】本文依据作者近10余年来对中国东部和南部较发达地区村庄的实地调查资料,探讨当下中国农民在本土非农化压力、城市化暴力和工业私有化境况下采取的博弈策略,尤其关注其中新出现的合作机制再生发的意义。
在中国当下的政治社会和经济体制条件下,当农民面对不确定的生存和保障前景时,会坚持固守一条独特的公正底线——“转换生计,持续保障”。
这种公正观具有其坚实的草根基础。
农民所采取的基本策略是运用“韧武器”——一种既柔软又坚实的武器,即采取非对抗性的抵制方式,选择不给被“拿走”(剥夺)的机会的做法,并借助于“集体(合作)力”的效应,使他们面临的问题公共化,从而获得行动的合法性。
【关键词】韧武器/非对抗性抵制/互惠式交换/合作/参与/保障
一、引言
在中国社会转型的宏观背景下,农民作为行动主体所具有的参与能力和意义,表现得日益丰富,正在被从多个角度加以重视和理解。
集体行动或群体性纠纷的影响已经成为令人关注的重要问题,日常抗争的意义也被不断地揭示出来(斯科特,2007;高王凌,2006;郭于华,2007)。
问题在于,强势压力下的弱势农民具有什么样的参与空间?
在什么情形下他们会采取常规的分散的日常抗争方式,什么情况下又会采取激进的集体行动方式?
或许在社会转型的现有制度框架下,他们采取的既不是前者也不是后者,如此,则既有集体效应又可持续的方式会是什么呢?
可以观察到的经验表明,出于对外部强势力量的难以招架和对于生存及保障的考虑,他们被迫采取的可能是审慎而又具有合法性的抵制方式,从而获得基本而又可持续的生存和发展空间。
一个可持续生存和发展的社会空间何以可能?
在追问这个问题时,我们可以引入詹姆斯·斯科特的“道义经济”中的公正和互惠理论(斯科特,2001)。
经验告诉我们,这样的社会空间有可能在道义推动下通过互惠机制的作用得以获得。
但问题是,在社会转型对传统互惠规则产生巨大冲击的情况下,或者当应对外部强势力量已经成为关乎生存的突出问题时,这种社会空间又何以可能?
调查发现,这样的社会空间有可能在制度和规则约束下通过合作而获得实现。
用“道义经济”的视角观察中国农民的日常抗争,可能要对应着两种行动类型,一个是互惠逻辑下的“交换”(可能是不等价的交换),另一个是合作逻辑下的参与、抵制和守护。
在理解上述问题时,需要对农民特有的参与机制加以关注,除去集体行动、群体纠纷、公开对抗、分散的“日常抗争”之外,运用“韧武器”——一种既柔软又坚实的武器,采取非对抗性抵制方式,选择“不给被‘拿走’(剥夺)的机会”的做法,并且借助于“集体(合作)力”的效应,使他们面临的问题公共化,从而获得行动的合法性,也是行之有效的行动策略。
在解释上述问题时,本文不拟采用“正式—非正式”两分法来理解集体行动和日常抗争,而试图从正式制度里包含非正式要素,正式制度寄生于非正式制度过程(斯科特,2004:
7)的角度来理解问题。
已有学者对官员自上而下解决问题时如何对“正式制度进行非正式运作”给予关注(孙立平、郭于华,2000),对农民如何将非正式表达“问题化”给予总结(孙立平,2000;应星、晋军,2000),但我们还应注意到,对“非正式规则进行正式运作”也是农民自下而上解决问题的常用手段。
二、转型时期农民面对的几副强势面孔
本土非农化、城市化和工业私有化,是目前发达乡村地区农民所面对的几种现实处境。
这几种具有现代性模式的运动,其原初目的可能并不是让乡村社区凋敝,让农民生计陷入困境,但却也没能让农民对生活的前景更有信心,没能提供给那些尚难以从乡村拔根的农民和难以消亡的乡村社区以持续生存和发展的可能。
因而,也就不难理解为什么农民的维权问题和土地纠纷最为集中的地区会是这些沿海较发达地区了(于建嵘等,2008a)。
①
(一)本土非农化压力
乡村改革近20余年来,发达地区的非农化趋势十分明显,“无工不富”是农民集体地在本土实现非农转变的最大动力。
大规模非农化在卓有成效地提高农民收益的同时,也发生了另一种意料不到的后果,即发达乡村地区传统的“农工相辅”格局被打破,让后来失地失业而又不具有社会保障的农民再也难以回到“乡土”,从而彻底失去具有保障作用的土地生计。
可以发现,非农化虽然增加了农民的绝对收入,但是富裕地区面临的问题却比农业时期更加复杂,更加难以解决。
当城市化政策不能承接由非农化产生的就业压力时,农业、农村、农民三者转型中所采取的单一非农化取向,必将使农民处于一种极为尴尬的遭受剥夺的境地。
这时,农民面临的问题是,如何让土地生计转化为稳定的非农就业生计。
(二)城市化暴力
乡村城市化一直是现代化模式的核心内容。
乡村城市化加速,一方面源于经济结构内在的升级动力和城市为经济活动提供的效率和便利;另一方面则源于土地“农转非”的利益驱动。
近10余年来一些地方以实现“现代化目标”为题,过度放大了城市化指标,使城市化成为获取乡村土地、增加财政收入的一个机会主义手段(周飞舟,2006)。
一些市、县、区的土地出让金收入占到财政收入的一半,有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入;与此同时,人口城市化的比例和速度却远远落后于此。
这样制造的城市化成为一种“暴力”,一方面以行政手段强制性征地,另一方面“要地不要人”,留下大批失去土地就业无门的农民。
城市化暴力造成这样一些后果:
乡村社区只在名义上被标以“城市”,“村(委会)改居(委会)”导致社区衰败,“农改非农(居民)”使没有非农技能的失地农民成为一批特殊的失业者,他们在社会保障政策尚未完善时失去了乡土原有的土地保障。
其结果是,激进的现代性模式消解了乡村社区集体原本式微的庇护作用和土地的传统保障作用,使农民成为“无处落根”的边缘人。
这时,农民面临的问题是,如何以土地的权利参与工业化和城市化。
(三)私有化运动
20世纪90年代中期以来,中国乡镇企业特别是集体制企业经历了一场急速的产权变革。
从东部沿海地区特别是苏南等地区的情况来看,大批曾经以“集体制”为主的乡镇企业的产权,最终通过改制,急速而大规模地从“集体制”过渡到“私有制”,即实现了“民营化”。
在这一过程中,经济效益是人们判定私有化优劣的主要指标,因此,如何激励企业家和改善企业经营状况成为了观察的主要焦点,社区及其成员的损益并不在观察的视野之内。
事实上这一变化并没有使农民普遍受益,它意味着社区成员从失去集体产权转而失去就业保障,最终失去土地保障。
因为工业化早已导致他们原有的“土地权”向“就业权”转换,他们原来可以分割清楚的地权经过非农使用后不再能够分割,而是转换成了非农就业权和集体福利享有权,并且这种转换是以社区互惠原则做基础的,约定的是这些建立在共同体合作关系基础之上的基本权利,我们称之为“社会性合约”(折晓叶、陈婴婴,2005),类似于詹姆斯·斯科特所称谓的“道义经济”。
这样,私有化之后,企业只遵循市场原则,不再保证村民的就业权和福利权。
可以看到,如此私有化强调的以“成本—效益”为核心的经济理性,消解了乡村社区重新培育出的“共有产权”,使农民无法持续地享有土地产权的收益,从而有可能成为既无地权也无就业保障的受损群体。
这时,农民面临的问题是,如何实现“土地权”向“就业权”的转换。
面对上述几种强势力量,农民日常抗争的传统场域和秩序几乎不复存在,公开对抗所要付出的代价又太高,不发生极端事件一般不会被采用,于是,重新找回“互惠”与“合作”,特别是以合作的方式来守护资源资产、抵制不公正索取、实现持续性保障,就成为农民选择新的生存方式的可能途径。
三、农民的公正观与草根保障
在本土非农化压力、城市化暴力和工业私有化境况下,东南部较发达地区农民的日常生活发生了一些重要的变化。
首先,他们的生存条件变得愈加不确定,虽然发达地区的经济成效并没有使他们落入“贫困”,也没有使他们的生计发生根本危机,但是生存前景的不确定,使他们对生存的预期发生了危机,日益增长的不安全感与在非农领域“打工”的高收益和高风险同步增长。
其次,乡村社区集体工业化过程中建立的“社会性合约”的解除,打断了个人与集体、农民与乡镇企业家之间的“互惠链”和“责、权、利”规则,这些链条和规则虽然原本微弱但却有一定的约束力,它们的消解使农民产生了极“不公正”的感觉。
这时的抗争就不仅仅是土地收益和非农收入问题,而是农民的公正观问题和“责、权、利”的互惠义务及观念问题(参见斯科特,2001:
前言)。
最后,乡村社区的解体和城市化中的形式主义,将农民悬挂在城市边缘,使他们原来所拥有的一点点式微地位和权利也丧失殆尽,他们感觉被剥夺得更加严重。
这些变化都已经触及到农民的公正底线。
(一)公正底线:
转换生计、持续保障
土地始终是农民生计的根本,也是草根保障的基础。
在农业集体制时期,村民的集体成员资格是一种“天赋人权”,是从户籍身份中自然获得的。
而且,这种成员资格的获得与土地产权的获得有某些关联之处,都是伴随社会政治运动直接重新分配土地产权的结果。
而通过政治运动制造了所有权的国家,同样可以通过政治运动来改变所有权(周其仁,2002:
9-10)。
这是农民看待土地所有权的一种复杂心态,也是农民认可土地是国家和集体的理由。
所不同的是,土地实行家庭联产责任承包制且承包期几十年不变后,农民坚持承包期内自己对土地拥有“准所有权”,因此,农民在即将失去土地时,不接受被“拿走”——带有剥夺性质或者补偿极低近似于“白拿”的做法,但接受“交换”——带有互惠色彩的做法,要求双方交换的不只是利己更是利他的行为,以便达到两者共同受益的公平公正的结果。
这种互惠式“交换”,并没有精确地计算交换的交易价值,价值在这里是被模糊化的,更多要求的是双方应尽互惠的义务。
其公正底线虽然坚守在“转换生计,持续保障”上,但这仅仅依靠农民的意志显然是难以坚持住的。
这样的“换”,对于农民而言,既是被动的,也是不断“闹纠纷”“争取政策”的结果。
事实上,在本土非农化压力、城市化暴力和工业私有化境况下,农民已经无法从土地的原始形态上讨生活,如果不能将失去的土地转换为其他形式的保障,哪怕仅是维持日常开支的保障,他们就会产生极不公正的感受。
农民的初衷是“转换”生计,找到新的可以挣钱并且足以补偿土地损失的门路,并且希望出让土地的收益能够跟着市场“水涨船高”,持续增长。
在农民看来,在非农领域打工挣钱并不比拿补偿更不比握住土地更牢靠,前者虽然是活钱,但是就业难以保障;后者虽然是死钱,赶不上物价的提高,但是细水长流,生活就有保障。
总之,在农民看来,两样相补才算公正合理。
对于农民而言,“换”的初始对象并不是使用土地的开发商和企业,而是先转给地方政府和国家,然后再由国家和政府转让给用地一方。
相比之下,转让过程中,农民处于弱势,没有讨价还价的权力,所能获得的补偿费明显偏低,而后对征地所进行的项目和商业开发才是土地增值的过程,却与他们无关。
低价使用或征用补偿不合理,使集体和农民得到的补偿与建设用地所获得的高额利润对比悬殊,收益在二者之间的分配明显不公,农民和集体组织对此产生了极大的抵触情绪,于是集体土地所有者、承包者、经营者之间及国家、集体、农民之间在土地增值收益分配上的矛盾十分突出。
“换”发生时,国家法律和地方政策提供一个补偿办法,②农民也会粗略地计算,“田面”以全年全部物产折价作为参照,③“田底”则是一个他们难以计算的东西,因为土地所有权名义上是国家和集体的,不但土地卖与不卖不由他们决定,而且出价的权力不归农民也不归市场决定,但是农民会根据政策补偿的涨落和征地后商业收益的暴利,来追索土地出让的前后差价和后续的商业收益。
那么,农民在“换”中所坚守的这种公正观究竟源自何处呢?
我们从农民不断追索土地权收益的举动中,至少可以发现几个渊源。
一个源于农民的生存和保障道义。
“换”可以看作是从“生存道义”到“保障道义”的一个变化。
如果“生存道义”是民生的底线,“保障道义”就是对生存预期的一个守护。
“生存道义”突出的是农民在土地上“讨生活”的互惠和公正要求,“保障道义”突出的则是对土地产权公正回报的诉求和期待。
这个转变最终发生在近年农村出现较大规模的征地运动,农民失地问题日益突出之后。
失地即失业从根本上触动了农民最后的草根保障,而失去保障则成为农民不公正感的根源。
另一个源于乡村社区的互惠伦理(参见斯科特,2001:
14)。
中国农村社区关于社会性资源(如人情、缘关系等)如何运作,如何维系社会结构及秩序,如何界定“何谓公正”的权利平衡关系等,具有着一整套的策略和技术(阎云翔,2000:
5,119-135;折晓叶、陈婴婴,2005),这其中所体现出的传统的互惠式交换关系,首先须得到相对封闭的社会关系网络的支持。
互惠式交换的基本原则是,当一方提供帮助时,另一方无论对方是否提出请求都要给予回报,但不一定是以相等的价值也不必即时地给予回报。
回报的程度,则取决于双方可以期许得到什么,有义务去做什么。
有研究发现,这种互惠义务不只适用于同等地位的主体之间,也适用于地位不同的主体之间(斯科特,2001:
169),而且不平等或不对称互惠是广泛存在的(斯科特,2001:
174;阎云翔,2000:
9),这是因为交换本身就会引起权力的分化(布劳,1988:
25,164)。
正是在这些原则支配下,村民们不仅以互惠式交换处理着与乡亲邻里之间的关系。
也处理着与村干部和村组织以及村庄公共领域中的各种关系。
互惠义务说到底是一种道德原则,必须在特定的社会关系约束下才得以执行,如果其中一方不执行,另一方的不公正感便立即产生,而且不执行方必定会受到社区或关系网中人的谴责、惩罚和抵制。
再一个源自农村近几十年的“集体制”传统。
集体制确立了一种独特的“农民—集体—国家”权利关系链,正是这种关系链对农民传统的社会关系网络的边界进行了新的界定。
集体制作为国家体制的一个独特部分,将农民界定为与国家相关联的“集体(公社)成员”,从而使农民传统的责权利关系网络突破了村社区,一直延伸到地方政府乃至国家。
虽然农民与国家的关系从来都不同于国家职工,他们从未将自己的利益和权利直接与政府挂钩,无由将自己看做是直接的利益相关者,他们的问题也很难直接诉诸政府来解决,但是作为“集体成员”特别是集体土地使用权和所有权具有者,他们的某些权益问题又直接与国家和地方政府相关联,与之存在着类似互惠性的关系,因而农民自然而然地将社会关系网络的互惠原则也推展至与政府和国家关系的某些领域之中。
农民之所以敢于或能够将地方政府乃至国家作为执行互惠义务的另一方,其合法性就在于农民仍然还作为土地集体所有权的主体,他们认为自己和村集体拥有追索权,即从地方政府和国家那里索取自身的根本权益。
这正是农民公正观最为重要的基础,如果农民得不到期待中的土地回报,索取一方没有尽互惠的义务,他们的不公正感就会支持他们采取抵制和追索的行动,而他们追索中控告的对象也恰恰主要是市、县等地方政府(于建嵘等,2008b)。
在对农民公正观进行过上述理解之后,我们才可能对互惠式交换可能发生在哪里,交换的对象是谁,以及农民为什么会采取抵制或反抗行动,又为什么会以互惠式交换来处理某些抵制或反抗等问题有所理解。
只有农民的身份经历过由公社时期与国家相关联的“社员”,过渡到土地的限时“承包人”,进而又期待着过渡到土地的“永包人”之后,他们的独立权利人格才会逐步形成,才有可能完成互惠式交换向市场式交易的过渡。
不过说到底,互惠式交换是一种社会交换,它不同于经济交换,二者最基本和最关键的区别在于,社会交换带来的是未作具体规定的义务,它包含着以互惠的方式履行各种未来的义务,并对义务不作精确的规定,对回报不作讨价还价,将回报的决定权留给当事人自己(布劳,1988:
110)。
这样,我们还须追问的另一个问题可能是:
在中国经济由计划经济向市场经济转型过程中,互惠式交换何以可能?
在讨论这个问题时,可以引入波兰尼的三种经济形态说。
波氏在他对社会和经济制度变迁的宏大叙事中,提出了三种不同的经济制度形态:
互惠、再分配和市场,但指出这种分类,并不意味着它们各自可以作为独立的经济发展阶段,也不表明存在时间次序上的接替(波兰尼,1990:
117-120;另参见罗红光,2000:
258、267;刘春燕,2004,转引自张佩国等,2004:
131-134)。
在对中国转型经济进行观察时,我们的确可以发现这三种经济制度常常是交叠出现混合运作的,特别是互惠制度,作为再分配制度失灵、市场制度不完善的补充物,常常叠加其上,或与之同时发挥作用,或干脆将它们二者转化成为社会网络互动问题,按照互惠式交换原则来进行;甚至没有互惠制度的运作,它们二者都难以独立地发挥作用,而没有它们二者提供的场景,互惠制度也难以被再激活。
所以有研究认为,互惠(礼物)交换仍然是现代中国经济和政治生活中重要的交换方式——它既是国家再分配体系的一部分,近来又成为市场商品体系的一部分(阎云翔,2000:
15);甚至认为,互惠(礼物)经济再分配了国家经济已然分配过的东西(参见杨美惠,1989,转引自阎云翔,2000:
17)。
互惠式交换之所以具有如此之大的能量,玄机就在于它可以使用互惠关系去模糊交换物的价值,承认交换中的不等价权利,从而处理好其中的交易难题。
(二)不等价权利“交换”
农民手中的土地资源和集体资产原本有价可计,交换时出让的应是有价交换物,可以遵循商品与货币交换的原则(马克思,1975:
203),但是,产权改制过程中,一方面集体企业产权大多被“模糊”地私化给企业经营者,另一方面土地产权却保持“公有”不变,它的不确定和不明晰,使其价值依旧可以被模糊化,它们的交换物也就只能对应于没有交易价格或难以计价的交换物——权利,例如,“产权”对应于“就业”,“土地”对应于“保障”,等等。
从特性上说,这些对应物大多应是国家再分配的公共物品,但是由于再分配滞后和不到位,市场化的交易原则不完善,于是个人、集体和地方政府之间便以非正式的“社会性合约”(折晓叶、陈婴婴,2005)或默认的潜规则,来确定交换关系以及交换物的性质及其实现的程度。
这样的交换显然不可能是“等价”的而只能是“等意”的(罗红光,2000:
100、111、225)。
我们已经提到,“交换”包含有互惠的基本道德原则,其中的平等交换原则界定着“何为公平”的平衡关系。
不过,在强势权力关系下的“交换”,处于互惠式交换“连续谱”——从公平交换到不等价交换再到强制性的非互惠交换——的中间一段,它不同于行政强制下的“转为”,也不同于市场“交易”,是一种不等价的权利交换,可以被理解为农民在行政强制政策下的一种求其“次好”的被动做法,一种为避免更糟糕的境遇而隐忍不公平感受的做法。
“换”是在农民不断诉求互惠和公正,与政府不断设计和修订政策之间互动的结果。
以社会保障为例,社会保障应是政府向居民提供的公共品,农民有权利与城镇居民一样平等地享受社会保障。
如果认为农民享受了社会保障,就必须放弃对土地的权利,让农民拿土地换社保,这对农民显然是不公平的(韩俊,2005)。
在发达地区和城市郊区,这种“农地转为非农用地”所引发的利益纠纷和冲突已经相当尖锐。
但是,农民也有转而求其次的做法,他们一方面以保证生活水平不低于现状作为底线,接受现有的政策性补偿;另一方面又将追索土地产权的权力握在手中,把分享土地非农化后的增值收益作为预期,不断地追索新的更高的补偿标准。
④
在农民心灵深处存在着的关于交换的公平和公正观念支配下,他们的追索行为不一定追求利益最大化,他们的追索常常没有获得实利的结果,但却持久而坚韧,带有明显的对不公平行为进行抗争和惩罚的倾向。
这样追求“公平”的行动不断发生,农民几近不理睬政策的“时期性”,这也迫使政策制定者不能不在补偿规则和标准上小心地加以把握,力争有效地在制度框架内淡化冲突,以免迫使失地者成为一个与政策对峙的“刁民”群体。
“换”有如下几种方式。
1.产权“换”就业
农村改革初中期,以“集体办厂”方式推进乡村工业化的做法,使村民拥有了企业产权人的新身份。
按照我国法律对集体企业产权的界定,村办集体企业的财产在名义上是社区的“劳动群众集体”所有形态,不过,村民对集体企业所有权归属的认知仍然遵循着土地产权的逻辑,他们投入了土地办厂,就把借助土地谋生的权利转换成为在企业就业的权利。
乡镇企业创办初中期,镇办企业存在大量的“征土工”,就是对土地被征用农民的一种就业安置形式。
在集体企业产权改制以前,以土地产权换取就业权,在农民看来是理所当然的事情,当他们的就业权利遭受剥夺或没有获得合理的补偿时,就会向集体索要,在案例村中甚至可以看到,失去工作的村民会以让企业“管吃管住”的方式加以抗争。
但是,他们并不就此认为企业是自己的,而往往认为企业是老板的,土地才是自己的(折晓叶、陈婴婴,2005)。
因而遇到企业改制,自己失去集体产权时,他们很难提出对量化产权的要求,他们所能守住的最后的公正底线,即是要求企业承诺确保他们在企业中的工作。
在没有投入土地办厂的社区,征地造成的土地产权的丧失同样是农民的切肤之痛。
据统计,在征地最活跃的年份,安置就业的仅占2.7%(国家统计局农调队,2004:
79)。
而征地的货币补偿标准过低,并且还不能保证全部落入农民手中。
更为困难的是,一次性的补偿款远不足以持续保障生活,一旦用完,就业无门,生活必将失去基本的保障,失地农民便极易陷入贫困。
以产权换就业,也是他们所能做出的唯一选择。
但是市场化进程特别是私有化改制的急剧推进,让产权换就业的企望受到改制企业的排斥,企业对保障村民职工就业的承诺,仍旧是原来社会性合约的延伸效应,由当事人之间的人际关系来维持,一旦企业效率和管理问题凸显,清退村民职工就成为必然的机会主义选择。
这正是近年来改制地区清退职工诉讼案逐渐上升、基层政权组织财政严重萎缩等问题的成因之一,这个问题同样也是改制设计者——地方政府面临的严峻社会问题(折晓叶、陈婴婴,2005)。
2.土地“换”保障
在长江三角洲和珠江三角洲等发达地区,由于土地增值收益十分可观,出租土地的收益越来越大,因此,城市户籍对农民已经没有多少吸引力,让农民拿土地换取居民身份几乎是不可行的,无论是集体经济组织还是农民,都不愿政府将集体土地转为国有。
因为,尽管农民得到了适当的补偿费,也享受到了养老保障,但他们从此便失去了赖以为生的土地,失去了重要的收入来源,更为重要的是,他们不可能再分享土地非农化以后的增值收益了。
其实,农民对于征地的态度和心情是复杂的,虽然土地的农业收益明显低于非农收益,“脱农”也是经济发达地区农民的普遍期待,但因为土地产权制度和流转政策的前景不甚明朗,所以农民的心态是既想离开土地,又要守住土地,既想弃土换得高额补偿,又怕失地即失业,既不愿种田,又不能不种田,他们实在不敢牺牲自己的长远生计。
在不得不换的情况下,农民坚持,征地应该是一个与征地方互惠互利的行为,互惠的底线是“土地能换到保障”,包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等项目,其中农民最关注的是养老保险和最低保障。
这时,保障显然优先于土地能够创造的长远利润。
在农民多年的诉求下,现在长三角等发达地区大多采用变通的方式来解决被征地农民的养老保险(或基本生活保障),实行“社会统筹帐户+个人帐户”的模式,前一项是农民缴纳的养老保险(或基本生活保障)费用,从征地补偿金里一次性支付,后一项作为个人义务。
这样,失地农民到了退休年龄之后,就可以按月领取当地的基本养老金。
还有的方式是不再向被征地村集体及农民直接支付安置补助费,而是由政府按照统一进入社会保障的办法,将费用划入劳动部门“社
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