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浅论我国失业保险制度
摘要
1958年,中国政府向世界人民郑重地宣告:
新中国已经彻底消灭了失业现象!
从此,“失业”这个词就成了资本主义社会的专有名词,而与社会主义制度下的中华人民共和国完全绝缘。
到了80年代,失业的幽灵重返国土,沉重的失业警报再次拉响。
在这样的情况下,构建科学的、合理的、有当代中国特色的社会保障体系的问题已经列入我国经济体制改革的议事日程。
本文就我国失业保险的含义、特点和现阶段面临的问题与改进设想提出了自己的一些浅见。
关键词:
社会保障社会保险失业失业率失业保险隐性就业
ABSTRACT
In1958,theChinesegovernmentseriouslydeclaredtotheworld’speoplethatthenewbornChinahadexterminatedunemploymentthoroughly.Formthenon,thewordunemploymentturnedintoapropernounofcapitalisticcountries,whilecompletelyisolatedtothesocialistcountry--thePeople’sRepublicofChina.
Inthe1980s,theghostofunemploymentreturnedbacktothemainlandagain.Theseriousalertofunemploymentrangagain.
Inthissituation,theconstructionofscientificandreasonablesocialunemploymentinsurancewithChinesecharacteristicshasbeenputontheagendaofrestructuringtheeconomicsystems.
Accordingtothedefinition,characteristics,presentproblemsandimprovementsofChina’ssocialunemploymentinsurance,Iputforwardmyhumbleopinions.
Keywords:
socialsecurity/socialinsurance/unemployment/rateofunemployment/unemploymentinsurance/recessiveemployment
浅论我国失业保险制度
公元1958年,中国政府向世界人民郑重而自豪地宣告:
新中国已经彻底消灭了失业现象!
从此,“失业”这个词就成了资本主义社会的专有名词,而与社会主义制度下的中华人民共和国完全绝缘。
因为,社会主义社会人人享有劳动的权利——充分就业权。
长期以来,人们接受的就是这种社会主义优越性的教育,也就没有失业的危机感。
到了80年代,失业的幽灵重返国土,沉重的失业警报再次拉响。
1998年,中国零点调查公司的访问人员就中国民众普遍关注的社会热点问题,入户走访了中国10个城市的5000余公民,调查结果表明:
“下岗就业”位居榜首。
同样,一些资深的社会观察家也注意到,1998年国内最令人关注的话题中,下岗与就业仍是最热门的。
在这样的情形下,一套行之有效的社会失业保险体系就显得尤为重要。
一、社会失业保险的含义
要理解社会失业保险的含义,首先要从社会保障体系谈起。
江泽民同志在党的十五大报告中指出:
要“建立社会保障体系,实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保障制度。
”这表明,构建科学的、合理的、有当代中国特色的社会保障体系的问题已经列入我国经济体制改革的议事日程。
那么究竟什么是社会保障体系哪?
(一)社会保障的概念
“社会保障”一词在世界各个国家有着不同的定义。
然而,就其共性与特点,并根据我国的国情和文化传统,社会保障的概念可以表述为:
国家和社会对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力、失业或因自然灾害面临生活困难时候给予的物质帮助,以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。
社会保障从属于社会的经济循环过程,它是人类社会进行正常的社会化生产、交换、分配活动的一个组成部分。
社会主义市场经济的发展推动了社会保障体系的建设。
社会保障体系作为社会主义市场经济的重要组成部分,它有力地推动了社会生产力的发展。
社会保障又包括社会救助、社会保险、社会福利、社会安抚四个方面。
而社会保险又在社会保障体系中占据了重要地位。
(二)社会保险的概念
所谓社会保险是指:
在既定的社会政策下,由国家通过法律手段对全体社会劳动者强制征缴保险基金,用于对其中丧失劳动力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种特殊的消费品再分配形式。
社会保险是社会保障的重要内容之一,一国的社会保险制度的状况基本上可以反映出该国的社会保障制度的状况。
同时,社会保险又由养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险。
失业保险是社会保险体系的重要组成部分。
本文要着重讨论的问题就是社会失业保险制度。
(三)失业保险的概念
从1950年到1956年,年轻的共和国以极大的努力清除了旧中国留给我们的高达50%的失业率。
然而,失业保险并没有形成制度。
改革开放以后,党和政府颁布了各种条例法令,形成了具有中国特色的失业保险制度。
它对我国合理配置劳动力资源,促进企业改革、发展劳动力市场、维护社会稳定起了重要作用。
所谓失业保险是指国家通过立法强制实行的,由社会集中建立基金,对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。
50年来,我国的失业保险制度从无到有、从初步到日臻完善、为社会主义建设起的作用是不言而喻的。
失业保险具有如下几个主要特点:
1.普遍性。
它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的,其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员,正呈逐步扩大的趋势,从国营企业的四种人到国有企业的七类九种人和企业化管理的事业单位职工,再到现在的《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及其职工,充分体现了普遍性原则。
2.强制性。
它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。
按照规定,在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。
根据有关规定,不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。
3.互济性。
失业保险基金主要来源于社会筹集,由单位、个人和国家三方共同负担,缴费比例、缴费方式相对稳定,筹集的失业保险费,不分来源渠道,不分缴费单位的性质,全部并入失业保险基金,在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。
综上所述,社会保障体系的基本框架就可以用下图明确地表示:
(四)失业保险的意义
如果把失业比作是人生道路上不期而遇的一场暴风雨,那么失业保险就像是一把可以遮风挡雨的保护伞,陪伴您共同渡过灰暗的旅程。
近年来,随着我国经济体制改革的不断深入和经济产业结构调整步伐的不断加快,下岗、失业,这些曾经让人想都不敢想的事情,现在却早已以前所未有的近距离和中国老百姓面对面地遭遇了。
经济的发展、改革的深化、社会的稳定、人们的安居乐业,这一切迫切需要建立一个完善的社会保障体系。
在社会经济较为发达的国家,目前普遍都已建立起较为完善的社会保障体系,,失业保险不仅是一个国家社会保障体系的重要组成部分,同时也是形成市场化就业机制的必要条件。
在2000年12月26日召开的全国社会保障工作会议上,国务院明确将进行完善社会保障体系的试点工作,而试点工作的重点之一就是实行下岗职工基本生活保障与失业保险制度的并轨运行,因此,越来越多的人将关注的目光投向了失业保险这把失业者的“保护伞”,希望它能发挥出更大的作用。
为充分发挥失业保险的作用,进一步改革和完善失业保险制度,在充分吸取我国失业保险制度建立和发展实践经验,并借鉴了国外有益做法的基础上,1999年1月22日,国务院第258号令颁布了《失业保险条例》,对我国失业保险制度作了重大调整,对我国失业保险基金的征缴对象和标准、失业保险的待遇和标准、基金的管理和监督以及违法处罚等方面作出了明确规定。
可以说《条例》的发布具有十分重要的意义,它不仅体现了社会主义市场经济对失业保险制度的要求,也体现了失业保险制度服务改革和稳定大局的精神,为形成具有中国特色的基本完善的失业保险制度打下了坚实基础。
《失业保险条例》发布实施的重要意义在于:
首先,《失业保险条例》的发布实施,是社会保障法制体系建设的一个重要步骤,为完善失业保险制度、切实保护失业人员的合法权益、维护社会稳定提供了重要的法律依据。
其次,《失业保险条例》的发布实施,有利于推动国有企业改革的深化。
建立完善的失业保险制度,可以使失业人员和下岗职工的基本生活得到切实保障,同时有利于促进劳动力合理流动,扩大就业渠道,对深化国有企业改革,实施减员增效、下岗分流和三年脱困目标具有重要的推动作用。
第三,《失业保险条例》的发布实施,有利于加快建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系和就业机制。
党中央、国务院明确提出,争取用五年左右的时间初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。
失业保险既是社会保障体系的重要组成部分,又是建立统一的劳动力市场,形成市场就业机制的重要条件。
没有完善的失业保险制度,社会保障体系就不完整;没有完善的失业保险制度,失业人员就难以顺利进入劳动力市场,劳动力合理流动和市场就业机制就难以建立起来。
因此,贯彻实施《失业保险条例》,使城镇所有企业事业单位职工都能依法获得失业保障,对早日形成完善的社会保障体系和市场就业机制必将产生积极的影响。
二、我国社会失业保险体系的历史与现状
(一)我国失业保险制度的历史回顾
我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。
当年,国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度。
当时,建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。
1986年-1993年间是我国失业保险制度的形成和初步运行时期。
1993年4月,国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》,这一规定的发布和实施标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。
这些年来,一些地方根据本地情况,扩大了失业保险的覆盖范围,将城镇集体企业、外商投资企业、私营企业及其职工,部分机关、社会团体和事业单位及其职工也纳入了失业保险的范围。
为了增强失业保险基金承受能力,部分省市实行了个人缴费。
到2001年上半年,参加失业保险人数为10251.1万人,全国失业保险覆盖率为76.4%。
我国失业保险制度自1986年建立至今,已有15年的发展历史。
在这期间,失业保险制度发挥了多方面的积极作用。
首先,有效地保障了失业人员的基本生活。
通过施行失业保险制度,给付失业保险待遇,保障了失业人员的基本生活,帮助他们渡过了难关。
特别是近几年来,使用失业保险基金每年救助的人员都在300万人次以上,对维护社会稳定发挥了积极作用。
其次,促进了失业人员再就业。
按照有关规定,从失业保险基金中支出部分资金,用于失业人员开展生产自救,转业训练,职业介绍活动,帮助其中半数以上人员重新走上了就业岗位,实现了再就业。
再次,支持了企业改革。
实施失业保险制度,保障了从企业走向社会的失业人员的基本生活,减轻了企业的压力,推动了改革措施的顺利出台和实施。
许多地方还运用基金支持“关、停、并、转”企业妥善分流安置富余人员。
各地认真按照财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集三分之一的“三三制”原则,从失业保险基金中调剂部分资金用于国有企业再就业服务中心,保障了下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用,推动了国有企业改革的深化,为实现国有企业三年改革和脱困目标创造了有利条件。
(二)我国失业保障制度的现状
目前,我国的失业保障制度主要依据是经1998年12月16日国务院第11次常务会议通过的《失业保险条例》,一切工作都以它为依据。
这样,我国现行的失业保险制度的主要内容就有:
1.具体参加失业保险的成员
从单位来讲,城镇的国有企业、集体企业、外商投资企业、港澳台投资企业、私营企业等各类企业,以及事业单位都必须参加失业保险并按规定缴纳失业保险费。
从个人来讲,上述单位的职工也要按规定缴纳失业保险费,失业后符合条件的可以享受失业保险待遇。
至于社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇中有雇工的个体工商户及其雇工是否适用《失业保险条例》,则由各省级人民政府确定。
2.失业保险所需资金的来源和如何缴纳失业保险费
失业保险所需资金来源于四个部分:
失业保险费,包括单位缴纳和个人缴纳两部分,这是基金的主要来源;
财政补贴,这是政府负担的一部分;
基金利息,这是基金存入银行和购买国债的收益部分;
其他资金,主要是指对不按期缴纳失业保险费的单位征收的滞纳金等。
失业保险费由城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳,城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。
城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。
3.失业人员可享受到哪些失业保险待遇
具体来说,包括按月领取的失业保险金,领取失业保险金期间的医疗补助金,领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金及其供养的配偶、直系亲属的抚恤金。
另外,还可以为失业人员在领取失业保险金期间开展职业培训、职业介绍的机构或接受职业培训、职业介绍的本人给予补贴,以帮助失业人员实现再就业,并减轻失业人员的经济负担。
失业保险金的标准由省级人民政府确定,原则是低于当地最低工资标准,高于城市居民最低生活保障标准。
医疗补助金的标准由省级人民政府规定。
丧葬补助金和抚恤金的标准应参照对当地职工的规定办理,一次性发放。
失业保险金的领取时间是由失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间决定的,满1年不足5年的,最长不超过12个月;满5年不足10年的,最长不超过18个月;10年以上的,最长不超过24个月。
失业人员享受失业保险待遇的条件,除了原单位和本人按规定履行缴费义务外,还必须符合失业不是因自己意愿造成的、失业后办理了失业登记手续并有求职要求这两个条件。
失业人员在领取失业保险金期间重新就业、应征服役、移居境外、享受基本养老保险待遇、被判刑收监执行或者被劳动教养、无正当理由拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的,以及有法律、行政法规规定的其他情形的,应停止领取失业保险金,并同时停止享受其他失业保险待遇。
另外,《失业保险条例》还对哪个机构负责失业保险工作、失业保险基金如何统筹和管理、对违法行为如何处罚等方面作了规定。
仅仅了解我国失业保险体系的基本情况是不够的,理论必须与实践相结合。
失业保险制度也同样要与国家现实生活中的劳动就业形势相结合。
三、我国现阶段将面临的劳动就业形势
尽管过去党和政府一直在为解决我国劳动就业问题、降低失业率做着不懈的努力。
但是由于种种原因,在一段时期内我们的劳动就业仍旧会面临相当的挑战。
这里的挑战主要表现在以下几个方面:
(一)从业人员增速快于人口增速
从数字对比看,改革开放以来,我国从业人员增长速度快于人口增长速度。
然而,社会总体就业岗位数量的增加却很慢,甚至在递减。
1999年与1978年比,我国的从业人员增加了34034万人,增长了75.8%,人口增加了29650万人,增长了30.8%。
如图所示:
从人口结构看,自80年代开始,我国人口已从年轻型、增长型转向壮年型,在今后相当长的一段时间内,需要就业的劳动力(包括城镇和农村)的增长速度是逐步上升的,而劳动力需求总趋势是逐步减少的。
这样,从业人员增长率快于人口增长率,人口增长率又与就业容量息息相关,因为人口创造了市场,市场又是生产就业的前提。
于是,快速增长的从业人口受到了就业容量的限制,我国劳动就业的难度也越来越大。
(二)第三产业就业人口发展迅速
1978年第一、二、三产业从业人员分别占总就业人口的70.5%、17.4%和12.1%,1985年这三个数字分别为:
62.4%、20.9%、16.7%,1995年这三个数字分别为:
52.2%、23.0%、24.8%,2000年这三个数字分别变为50.1%、23.0%和26.9%。
具体如图所示:
从这组数字和图表我们不难看出,随着我国产业结构和就业政策不断调整,第一产业就业人口所占比重在不断下降,而第二产业和第三产业所占比重在不断上升,尤其第三产业发展迅速。
不难看出,随着产业结构的调整,第一产业从业人员减少幅度大于第三产业从业人员增长幅度。
同时,如上文所述:
社会总体就业容量没有明显增长。
这样,就给从第一产业分离出来的人员的再就业带来了极大的困难。
(三)农村劳动力向城市转移速度加快
从城镇新就业人员的主要来源看,来自城镇的劳动力在城镇新就业人数中所占比重从1980年逐年下降,1980年占69.17%,1997年占36.62%。
而来自农村的劳动力在城镇新就业人数中所占比重呈曲线上升的态势,1980年占14.16%,1996年占29.79%。
(四)失业率控制面临严峻挑战
建国初期,我国面临着严峻的就业形势,失业率为13.12%。
1978年,我国面临着又一次失业高峰,失业人数达到530万人,失业率为5.13%。
从1983年开始,我国的失业率一直维持在较低的水平上,到1995年,我国失业率连续14年在3%以下,1997年、1998年和1999年均为3.1%,说明中央和政府一直在致力于解决就业问题,取得了很大成绩。
值得注意的是,1997年失业率达到自1983年以来的最高点,此后一直居高不下,说明了目前就业形势的严峻。
另外,这些数字还没有把下岗人员包括在内。
由此可见,现阶段将面临的劳动就业形势给我国失业保险工作带来了巨大的压力。
我们必须审视自我、放眼世界,虚心学习国外先进做法,才能尽快形成一套科学合理的失业保险制度。
四、国外的失业保险制度
长期以来,我国社会各界都在为建立一个科学合理的失业保障体系做着不懈努力。
人们都渴望能生活在一个社会保障体系完善的国度。
然而,一个科学的、合理的、有一定特色的社会保障体系的形成和建立谈何容易?
失业保险也同样如此。
这时,学习国外先进做法,借鉴成功经念取长补短应当成为我们完善国家失业保险体系的重要手段。
首先,就失业保险的覆盖范围而言,不少国家的范围都是相当广泛的。
巴西就把失业保险的覆盖范围扩大到了所有雇员。
还有一些国家采取了把特殊对象排除的做法,即先规定一个较大的失业保险覆盖范围,然后排除一些特殊的对象。
这样,事实上还是扩大了保险的覆盖范围,使更多的公民能够受益。
法国就是一例:
他们的失业保险对象就是所有雇员但不包括家务工人。
显而易见,法国的失业保险覆盖范围还是相当大的,基本上囊括了大多数的从业人员。
而我国的失业保险的适用范围仅仅是城镇劳动者,而且《失业保险条例》第2条3款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业……第6条规定城镇企业事业招用的农民合同制工人不缴纳失业保险费。
可见,我国失业保险网撒的还是不够大,还是有相当一部分人得不到应有的保障。
其次,在基金来源方面我国采取的是企业、个人和政府各负担一部分。
然而,巴西、澳大利亚的失业保险金都是完全来自政府。
政府则从专门用途的税收或总收入中支出这部分费用。
由政府完全负担失业保险金的做法是有很多好处的,既可以在一定程度上减轻企业和个人负担,又能防止个别拖欠费用的现象。
具体在下文还将有更详细的论述。
第三,我们要学习韩国的失业保险理念。
这些年来,作为亚洲四小龙之一的韩国在经济、科技和文化等方面取得的成就是辉煌的。
同样是发展中国家,韩国已经形成了一套有自己特色的失业保险体系——雇佣保险。
雇佣保险法于1993年制订,1995年7月开始实行。
其目的是消除失业带来的不安,从制度上解决产业结构升级而产生的熟练工人的大量需求。
从一定的意义上说雇佣保险不同于一般意义上的失业保险,其最大特点在于它不限于对失业者进行救济,而且用积极的人力政策手段,争取事先尽可能防止失业的发生。
这是非常值得我们学习和借鉴的。
雇佣保险适用于30人以上的单位,而“雇佣安定”和“职业能力开发”则适用于70人以上企业,今后将逐步扩大其范围。
雇佣保险制度在雇佣安定方面的作用是:
1.对雇佣不安定行业的雇佣调整进行支援。
2.对经济萎缩地区促进地区雇佣(就业)。
3.促进高龄者和妇女的就业。
4.对企业保育设施等促进雇佣的设施进行支援。
5.提供雇佣信息,进行职业指导。
雇佣保险在职业能力开发方面的作用是:
1、支援企业内在职训练。
2、支援教育训练。
3、失业者的再就业训练。
4、对职业训练设施给予支援。
5、对职业能力开发的发掘与支援。
失业津贴的发给,顺交纳12个月以上的保险费而非自发失业
了解了国外的一些先进做法,我们有必要正视自我,找出自己国家的问题所在,然后才能提出对策。
五、我国失业保险制度存在的问题与完善设想
我国失业保险从无到有、从不规范到相对规范,历经四十多年的发展,期间确实起到了社会政治经济秩序的“安全网”和“减震器”的作用。
但随着经济体制的转轨,国企改革的攻坚,失业保险制度的发展面临着更为严峻的挑战,存在着诸多问题。
(一)失业保险范围广度不够,不能跟上经济发展的步伐
我国的失业保险的适用范围是城镇劳动者,而且《失业保险条例》第2条3款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业……而且第6条规定城镇企业事业招用的农民合同制工人不缴纳失业保险费。
由此可见,我国失业保险条例的适用范围还没有扩展到乡镇企业职工、城市的农民打工族。
可是随着市场经济的发展,乡镇企业异军突起,而且1999年修改宪法(宪法修正案)也明确提出“私营经济、个体经济是社会主义的重要组成部分”,这无疑为乡镇集体企业、私营企业和个体企业的进一步发展提供了强有力的法律后盾。
随着改革的深入,乡镇企业从业人员总数逐年增加,如下图所示:
由此可见随着乡镇企业的日渐壮大和增多,在GNP(国民生产总值)中所占比例的逐渐增加,从业人员也必然增多,这一方面会吸纳一部分城镇失业者,同时也缓解农村剩余劳动力,这无论对经济发展还是对社会就业来说都将起到不可低估的作用,这种社会现实必然在客观上要求将这部分劳动者也纳入失业保险范围之内。
只有这样才能使这部分劳动者尽心尽职,无后顾之忧。
目前农村剩余劳动力除一部分被上述各种经济成分的企业吸纳以外,另一部分就冲入城市农民“打工族”的队伍之中。
这些进城打工的农民们是城市建设的中坚力量,在打工期间作为城镇企业的员工也理应同其它城镇企事业单位职工一样,交纳失业保险费,在失业期间享受失业保险待遇。
随着市场经济体制的确立以及经济体制改革的深入,现行《失业保险条例》将非国有企业职工也纳入了失业保险范围,这无疑是一种进步,但是远远不能满足市场经济的发展。
鉴于我国各种经济成分并存的现实,尤其是乡镇企业的迅猛发展以及城乡劳动力的流动,我认为应该在制订失业保险条例实施细则或修改条例时,适当扩大失业保险的适用对象,将失业保险的适用范围扩充到乡镇企业及城市的农民务工者,或借鉴像加拿大失业保险在立法技巧上采用适用范围除外做法,将适用范围适当扩大。
这也是在建立健全我国失业保险制度时必然需要解决的一个现实问题。
(二)失业者资格条件审核漏洞大,资格审核欠缺相应的机构
失业保险制度的对象是失业者,但它的主要目的在于通过保障失业人员基本生活促进再就业,因而同其它社会保险相比其资格条件严格而特殊。
《失业保险条例》15条规定,重新就业的应停止领取失业保险金不能继续享受失业保险待
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