村民自治现状对建设社会主义新农村的影响的经验性研究概要.docx

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村民自治现状对建设社会主义新农村的影响的经验性研究概要

村民自治现状对建设社会主义新农村的影响的经验性研究

——以西北地区省H县为例

作者：

张玉双兰州大学文学院04级汉语言文学兰州邮编730107

指导老师：

冯世平

摘要加强农村民主政治建设、完善建设社会主义新农村的乡村治理机制，是新农村建设的主要内容之一。

村民自治制度实施以来，受各地发展水平的制约，村民自治建设在全国发展并不平衡，西北地区地理环境特殊，经济文化相对落后，村民的自治参与程度低、自治建设不规范、相关自治制度滞后、村民自治成本增加，这种村民自治发育不成熟的状况将会对社会主义新农村产生重要影响，这种影响主要表现在制度设计和民主政治的实践上。

关键字村民自治政策社会主义新农村现状影响

前言

现实背景：

“三农”问题是目前中国发展的主要问题，它不但关系着全面建设小康社会目标的实现，从某种意义上来说，更是中国改革和现代化建设事业的成败所系。

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务，一方面为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向，另一方面也是建设社会主义和谐社会的战略举措。

社会主义新农村的建设是一项复杂的系统工程，就农村民主政治建设而言，完善村民自治机制是其中的重要内容。

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确了今后完善村民自治制度的指导思想：

即维护农民的民主权利，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。

研究目的和意义：

村民自治制度作为国家基层民主政治制度的重要组成部分，也是农民利益的主要表达机制，1987年，村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来。

但是受各种因素的制约，这项制度在各地的发展并不平衡。

西北地区经济文化相对落后，村民自治政策在当地农村的实施状况如何？

到底产生了什么样的效果？

如何从建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的高度来把握现行村民自治政策的意义及价值？

我们通过对青海省湟中县民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，村民参与度、村务透明度的考察，通过对西北地区村民自治现状的评估，分析了当前影响西北地区村民自治建设的几种因素，希望能对西北地区完善建设社会主义新农村的乡村治理机制有所参考和帮助。

研究方法：

根据课题特点、性质，采用判断抽样的方法，我们将调查地点选取在青海省湟中县。

湟中县是青海省多民族聚居区，经济发展相对缓慢，县内地区间差异较大；但就村民自治方面，曾获得民政部模范村民自治县的表彰，在西北地区有一定的代表性。

在具体的调查过程中，我们分别选取鲁沙尔镇西山村和多巴镇玉拉村，采用问卷调查、个案访谈和参与观察相结合的方式（这主要是考虑到调查对象对问卷这一形式的接受能力或接受情况）进行，收集了当地村民自治的政策、档案，了解了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的开展状况，以及当地村民参与治理的程度、村务公开的透明度和当地村民自治现状。

现将这次调研成果总结如下：

　一、村民自治的发展历程

20世纪七十年代末，随着我国经济体制改革的展开，尤其是家庭联产承包责任制的推行和人民公社的逐渐瓦解，我国农村政治结构发生了深刻的变化。

面对农村出现的这种新情况,1982年宪法规定了乡、镇政府为农村基层政权,取消了人民公社体制，规定了村民委员会是农村基层群众自治组织,村委会成员由村民选举产生,负责办理本地的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,维护社会治安等。

这是我国第一次在国家根本大法中提出村民自治，它确立了村民自治的基本精神，为广大村民行使自己的民主权利提供了宪法依据。

1983年中央发出《中共中央国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建设村委会工作提出了较为明确的要求。

1985年2月，村委会建立工作在全国基本完成，共建立村委会九十四万多个。

1985年闻名全国的吉林省黎树县的“海选”模式，从参与候选人的最初提名到正式选举，全部由村民无计名投票产生，每个选民都有提名权和被提名权，充分体现了广大村民的意志和愿望，是中国村民自治史的创新之举。

1987年11月24日，在总结全国各地村民自治试验所积累的经验基础上，全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》.这部法律的制定和施行,使1982年宪法关于村民自治的规定更加具体化,使以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度获得了实质性的进展。

从1990年开始，民政部在全国范围内开展村民自治示范活动，以推动全国村民自治工作。

1998年10月14日,党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就是要全面推进村级民主选举，全面推进村级民主决策，全面推进村级民主管理，全面推进村级民主监督。

1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议修订并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。

这部法律是党对加强农村基层民主政治建设各项方针、政策的法律化和具体化。

2005年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，切实维护农民的民主权利。

健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，要进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。

这为我国在社会主义新农村建设中搞好村民自治工作指明了方向，将极大地推动我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政治建设的历史进程。

二、青海省村民自治制度建设情况

早在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民委员会组织法（试行）》）颁布以后，为了在法律规范上进一步具体村民自治工作，从1989年9月起，先后有25个省人大常委会了村民委员会组织法试行办法，有六个省级人大常委会制定了村民委员会选举办法。

1998年，《村民委员会组织法》修订以后，各省级人大常委会对原来的实施办法和选举办法或进行了修订，或重新制定。

这里的青海省村民自治制度建设情况主要指1998年以后，青海省制定的有关村民自治的法律规范，主要有：

1999年4月2日青海省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《青海省村（牧）民委员会选举办法》，共八章四十一条。

分别就选举工作机构、选举登记、候选人的产生、选举程序、罢免和补选、法律责任等作了相应的规定。

1998年06月18日青海省人民政府发布的《青海省村务公开、民主管理工作实施办法》，共五章二十一条。

分别就村务公开的组织领导，村务公开的内容、时间、形式，民主管理制度，村务公开的管理与监督等作出了详细的规定。

除此而外，还包括各县级人大、政府，乡镇政府制定的实施办法和实施细则，各村民委员会制定的村民自治章程，村规民约。

村规民约、村民自治章程、村民会议议事规则、财务管理制度、民主理财制度等一系列规章、条例保证村民自治的贯彻和实施。

三、湟中县村民自治现状

1、样本基本情况

湟中县位于青海省东部农业区湟水流域中上游。

东临西宁市和平安县，南接化隆县贵德县，西连湟源县和海晏县，北与大通县接壤。

属西宁市管辖。

县城鲁沙尔镇距西宁市25公里。

截止2005年底，全县辖10镇8乡，416个行政村，总人口47.9万人，其中农业人口43.6万人，占全县总人口的93.4%．由贫困人口16.11万人，其中绝对贫困人口8.15万人、低收入贫困人口7.96万人，有汉、回、藏、蒙古、土、撒拉、满、壮、朝鲜、东乡、土家、白、瑶等民族13个，是国家扶贫开发重点县。

西山村位于鲁沙尔镇西南面约6公里处，距著名的藏传佛教旅游胜地塔尔寺大约2公里。

鲁沙尔镇是湟中县政府所在地。

因为城区扩建，西山村大部分村民是从附近迁移而来。

受地形限制，各自然村分散在丘陵山腰地带，路况较差，交通不便，村与村之间不常来往，信息较为闭塞。

居民以回族和汉族为主。

玉拉村是多巴镇下设的一个自然村，是青海省社会主义新农村建设的试点村镇。

村里基础设施相对比较完善，村村通公路，路面硬化基本到了村民家门。

多数家庭用上了沼气和太阳灶等洁净能源。

村民能够享受到百分之三十的医疗保险，居民以藏族和汉族为主。

本次调查问卷采取集体发放和入户访谈发放两种形式。

共计发放问卷100份，有效回收78份，回收率达78%（由于队员没有及时回收，加之部分问卷填写不完整,导致部分问卷未能回收）。

统计得出，被调查人基本状况为，民族构成：

汉族65.1%，回族34.9%。

年龄分布，22岁以下占16.3%，22岁—45岁占39.5%，45—60岁占32.6%，60岁上占11.6%。

（见图一）受教育程度：

不识字占32.6%，小学占20.9，初高中占44.2%，大专以上占2.3%。

（见图二）大部分家庭经济收入来源是务农和外出打工。

图一、年龄分布图二、受教育程度

2、村民自治现状分析

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

据此，下面分别从民主选举、民主管理、民主决策和民主监督四个方面对湟中县村民自治现状加以分析说明。

2.1选举状况

从整体上看，大多数村民对选举过程和选举结果表示满意，认为“在村民选举中做到了公平、公开、公正”的占48.9%，认为“选举操作程序合理”的占42.8%。

但是村民参选率较低，没有参加过村民选举的占62.8%，“不了解选举程序”的占18.6%，认为村民选举没有做到公平合理的占18.6%。

从上面的数据可以看出，一半以上的被调查对象没有参加村民选举的经历。

据我们了解，他们全部年满十八周岁，也没有被剥夺政治权利，完全符合我国宪法和村民委员会组织法规定的选举和被选举资格。

选举单元以家庭为单位。

参加过选举的村民告诉我们，自己的选票填写是与家人协商或由家长代填的。

除少部分参与村务积极性较高的妇女表示会选自己满意的人选外，大多数妇女一般由丈夫或家里读书的孩子代填。

外出打工的选民几乎没有人会专门回家投票，都是由家人代填代选或干脆放弃选举权。

选举时从众心理严重。

村民参与自治的积极性和热情度不够高，对自己的权利和义务没有全面的认识，选举时没有将其神圣的一票投给自己满意的人选。

一部分村民表示，选举的时候他们并不太在意候选人素质如何，看大家选谁就跟着选谁。

理由是“谁当选都一样”。

加之村民居住分散，熟人社会和半熟人社会的差别使选民并不可能真正了解候选人。

图三、选举状况

2.2民主决策和民主管理

村里主要劳力外出务工，农活繁重，村民参与决策和管理村事务的愿望不强，甚至没有多大兴趣，“民主”流于形式，能真正付诸实施的很少。

有的人认为应该召开村民大会或村民代表大会来公开讨论村务工作，但是村里几乎没有开过村民会议或村民代表会议。

其中，有14.0%的人表示“本村重大事务一般是由个别村干部决定”，有20.9%的人表示自己“不清楚”，还有23.3%的人表示“由村委会决定”。

（见图五）因此更多的人对村委会的信赖度大于对村民会议或村民代表会议的信赖度，大多数村民在发生民事纠纷时会“找村委会调节”。

41.9%的人对村委会工作表示“满意”，16.3%的人“听说过”村委会干部有失职或违反法律法规的行为，93.%的人“不清楚”是否有。

　　在所有受访者中，八成以上的人希望公开所有涉及村事务的内容，但是他们不知道该了解哪些内容。

青海省人民政府规定，村务公开内容包括政务公开、事务公开、财务公开。

其中涉及包括向村（牧）民报告本村贯彻执行国家法律、法规和上级指示精神在内的18项应予公开的村务。

但实际上，不同的内容公开力度不尽相同，中央惠农政策，扶贫政策以及计划生育任务落实、救灾救济款物发放、种粮直补等，涉及群众眼面实惠的内容公开较好，而宅基地使用、土地征用补偿及分配、财务收支等方面公开不细、不全。

有的村虽然建立了村民会议和村民代表会议制度，虽然制定了村民议事会议制度，虽制定了村民自治章程、村规民约、财务管理制度等，但部分地方坚持和实际落实不够。

2.3民主监督

村民对自己在村民自治中所享有的权利了解甚少，能够个别享受到的就更少，在个别村子，民主监督甚至成为一句空话。

一些村委会主任在选举时还能听选民的呼声、等选举结束自己当选后便独断专行，甚至在决策时个人随意性之大连党组织的建议都不听或听不进去。

这种现象在农村中普遍存在。

在调查中我们发现，村务公开的时间、内容不规范。

（见图五）谈到村务公开内容的村民，大多数村民认为就是经常提及的计划生育任务、救济物品和救济款的发放。

很多村民简单地认为，村委会就是带领村民致富奔小康的。

而对村委会的其他职责和作用认识不足，更谈不上监督。

也有人认为，“监督了什么作用都起不到”。

青海省规定，州（地、市）、县（市、区）要成立由党委、政府领导挂帅，纪检监察、组织、宣传、民政、司法、农牧、财政、土地、电力、计生等10余个部门负责人组成的村务公开、民主管理工作领导小组，负责协调、组织、指导、督促和检查村务公开和民主管理。

但现实效果并不明显。

图四、村里重大事务的决定情况

图五、村务公开开展情况

四、西北地区村民自治特点及其对建设社会主义新农村的影响

湟中县是经济欠发达地区，又是少数民族聚居地，其村民自治状况在西北地区很有代表性。

概括说来，与其他村民自治发育较成熟的地区相比较，西北地区村民自治的特点及其对完善社会主义新农村的乡村治理机制主要有：

1村民的自治参与程度低

村民的自治参与程度低，是影响完善新农村乡村治理机制的主体因素。

村民参与自治的积极性和热情度不够高，对自己的权利和义务没有全面的认识。

这是经济文化落后的西北地区在村民自治中最为突出的特点，也是制约社会主义新农村建设中完善乡村治理机制的“瓶颈”，从更广阔的意义上来说，它对顺利推进我国农村基层民主政治建设有重要的消极影响。

关于其原因，大多数学者认为是我国农村民主素质不高所致。

我们认为，主要有以下三个原因：

●农民自身文化程度较低。

根据2000年中国社会科学院对中国百县市农民文化程度的调查显示，村民、村干部的文化程度普遍较低，初中学历者占47.7％，高中学历者占44％，大专以上学历者占2.8％。

而西北地区农民受教育程度更是远远低于这个水平。

农民文化程度不高的状况，造成其思想观念的落后、法制意识的淡薄，从而制约了民主权利的行使。

加之交通不便、信息闭塞、受传统文化、心理的影响较大，对村民自治这一现代民主制度还需要有足够的时间来认识和接受。

　　●调动村民参与自治积极性的外在驱动力不强。

由于目前城乡收入分配差距的拉大，农民收入增长缓慢，村民的核心利益和最关心的问题就是如何增加经济收入。

大多数村民也认为，村民委员会的主要职责和作用在于带领群众致富。

但是大多数村委会并不能满足群众这一要求。

许多文化水平比较高、思想也比较解放的村民常年弃地离家，外出打工。

在公与私的现实利益冲突之前，即使留守在家的能人也不愿挑村委会这个担子。

实践证明，村干部若是能很好的支持和带领村民发展经济，村民参与村务治理的积极性就高，村委会的凝聚力就强，村民自治的效果也很显著。

●村民自治组织功能的异化。

我国宪法第111明确规定，村民委员会是村民自我管理自我教育自我服务的基层群众性自治组织。

国家制度设计的初衷在于确保基层农民当家作主权利的实现。

但是在具体实践中，受国家行政体系的制度惯性影响，基层乡镇人民政府对村委会干涉和渗透过多，使这一自治组织演变为上级的行政工具。

村委会功能的异化使其主要精力放在乡镇政府布置的“政务”上，而对自己本职的“村务”工作花费的心血较少，这在经济不发达地区尤为突出。

同时，村委会这种“当家人”和“代理人”的双重身份使得村委会农民和基层政府的矛盾转化为村民和村委会的矛盾，而现行法律对村委会的民事主体地位和行政诉讼主体地位并没有确认，在这种情况下，村民上访诉讼无门。

村民对村民自治失去了制度信任。

2村民自治建设不规范

村民自治建设不规范，是影响完善乡村治理机制的实践因素。

目前受很多因素的影响，西北偏远地区村民自治实践并不规范。

表现在村级层面上，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督很难真正落实。

“四个民主”是实现村民自治的主要方式，但是个别地方选举程序不合法，村民选举中存在指选、派选现象。

有的村干部独断专行，实行“家长制”管理，唯我独尊。

村务公开不透明屡见不鲜。

村委会和村党支部之间存在的权力摩擦，造成对村民开展自治活动没有组织保障、没有组织管理的现象。

长期在西北农村基层工作的王咏山对此深有感触，他说，党支部书记与村委会主任不团结、甚至“抬杠”的现象很普遍。

一些群众也说：

村里的干部是“各唱各的调，各吹各的号”，支书“嘴歪眼斜”主任“心狠手长”。

表现在自治组织和乡镇政权的关系上，“村务”和“政务”界限模糊，乡镇政府行政管理意识强烈，指导和管理村一级工作的方式方法比较欠缺，习惯下命令、压任务、定指标，严重违反了乡镇政府指导村委会的合法原则、中立原则和程序原则。

部分地方村委会不是向村民会议或村民代表会议负责，而是向乡镇政府负责。

3相关村民自治制度滞后

相关村民自治制度滞后，是影响完善乡村治理机制的制度（法律）因素。

随着村民自治实践的发展，原有制度的缺陷逐渐显露出来。

如村委会任期太短，与老班子村务衔接难、或无法衔接、来不急衔接，影响新上任干部积极性。

税费改革后，建立了一事一议制度的，取消了村统筹提留，村委会办公经费来源出现问题。

《村民委员会组织法》对于违犯组织法的行为没有规定刚性处罚措施，现行的刑法、行政诉讼法、行政复议法都没有把村级民主权利纳入调节范围，目前的司法实践和政府行政复议制度将村级民主权利排斥在外。

村委会选举，制定村民自治章程、村委会成员的罢免和辞职等问题，法规规定不够具体，没有配套的司法解释，也没有建立救济机制。

村务不公开或假公开、村干部腐败等问题的处理，缺乏法律依据，严重影响了民主管理工作的法制化进程。

4村民自治成本增加

村民自治成本增加，这是影响完善乡村治理机制的经济因素。

西北地区大部分地处高原地带，村民居住十分分散。

大多数村民委员会的是按行政村设立的，即几个自然村联合成立一个村委会。

居住分散，交通不便，宣传、培训、村务公开的成本本来比其他地方就高。

中央对基层民主建设提出了新要求后，村民自治成本进一步增加。

尤其税费改革后，中央取消了农业税，村级收入来源靠上级财政下拨的转移支付资金及农业税附加返还，财政收入较少的地方，必要的村务公开成本费用和正常的运转支出都难以保证。

五、对策与建议

鉴于以上因素对完善社会主义新农村乡村治理机制的影响，我们认为，迫切解决村民自治过程中的上述问题，对更好的建设社会主义和谐社会、促进我国基层民主政治建设有重要的意义。

因此从制度设计和自治实践提出以下建议，仅供参考。

1．就制度设计来说，首要的是完善制度建设。

应广泛征求基层干部和群众的意见和建议，根据自治实践中的新情况新问题，修改和完善相关法律法规。

如对村民自治章程和村规民约制定的原则和范围进行规定，做到有章可循，应明确规定乡镇政府对村民自治章程和村规民约的补救途径，即乡政府拒绝备案后可以采取何种规定的补救途径来正确干预村民自治章程和村规民约的制订。

要注意地方经济发展、人口素质、发展不平衡等因素，建立符合地方实际的自治机制。

2．加大对西北地区不发达地区的投入。

特别是对边远山区贫困村子的扶持，实现经济发展水平与村民自治协调发展。

挖掘村民自治动力和潜力。

应加快发展村级经济，增加农民收入，壮大村级集体经济实力，提高农民生产、生活质量，从而增强村民自治的内在驱动力。

3．加大宣传教育力度，全面提高村民素质。

普及和发展农村文化、教育、科技事业，加强村民法制意识的培养，加大对村干部的培训力度，使其逐步适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式，成为合格的村民自治主体。

4．树立村民争取民主权利、积极参与自治的观念。

探索有关村民自治权利保障政策法律的依据，建立健全村民代表会议制度，树立村民为自己争取民主权利的观念。

落实好现有的各项选举决策管理和监督制度，切实让农民群众真正享有知情权、参与权管理权，监督权。

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