中国公共政策执行中的异化现象原因分析框架.docx

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中国公共政策执行中的异化现象原因分析框架

中国公共政策执行中的异化现象原因分析框架

卞飞2008级行政管理2080060106

[摘要]异化现象是我国公共政策执行中长期存在的一种普遍现象。

本文拟建立一个分析框架，把影响公共政策执行的因素作为自变量，异化现象作为因变量，并对相关变量做初步的理论性分析，以期对中国公共政策执行中的异化现象产生原因作一较全面的了解。

[关键词]公共政策执行异化框架

一、前言

自1951年哈罗德·拉斯维尔发表《政策科学：

范围与方法的新发展》以来，公共政策作为一种新的研究领域正逐步成为学术界和实务界的聚焦点之一。

现代政府应以谋求社会的公共利益最大化为最高宗旨。

作为权威的、合法的、并具有强制性的社会公共权力主体——政府，其以公共政策作为管理社会公共事务的主要方式和手段。

改革开放以来，中国公共政策的执行是国内外许多学者的研究焦点。

但中国公共政策的执行具有自身的特殊性和复杂性，这使得其具有了有别于西方的丰富的内涵。

公共政策执行的成败对于中国的改革实践具有重要意义和影响。

而在实践中，中国公共政策执行过程中的“初衷是龙、结果是虫”、“上有政策、下有对策”等非正常的异化现象时有发生。

虽然我们制定了一系列的法律和公共政策，但是其原初目标总是会产生偏离，执行的有效程度偏低[1]。

其原因所在值得深刻思索和探究。

本文拟在前人研究的基础上，试图从宏观上进行把握，以整体的视角分析各类变量，提出分析我国改革开放以来公共政策执行中的异化现象原因的分析框架。

二、概念的界定和理论的前提假设

（一）公共政策概念的界定

关于公共政策的涵义，伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。

这个定义受政治与行政二分的影响，对政策内容规定的过窄。

戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。

此定义侧重于公共政策的价值分配功能。

而拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。

这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划。

公共政策过程实际上是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这一过程由利益表达、利益分配、利益落实、信息反馈（实际上是新一轮的利益表达和综合）及政策的再制定循环而成[2]，是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

公共性是公共政策的核心价值。

而公共政策的执行是一个动态过程，是实践政策的中介环节，是将政策目标转化为现实的唯一途径。

政策执行的有效与否事关政策的成败。

公共政策的执行也是检验公共政策正确性的标准，执行效果是修正和完善公共政策的基本依据。

（二）理论的两个前提假设

资源稀缺是经济学的一个基本假设。

人类有着无限的需求，但社会的资源是有限的。

在政策科学领域，资源的稀缺假设不仅指经济资源的稀缺，还指社会政治资源的稀缺[3]。

如果社会资源无限丰富，就不需要创造出公共政策以对社会资源和利益进行权威性的分配。

在资源稀缺这种条件的制约下，人们之间的利益矛盾和冲突具有长期性和不可避免性，因而要把社会的政策安排与资源的稀缺性联系起来分析。

正是由于资源的稀缺性与人们需要的满足和利益的实现有着如此密切的关系，所以才会有各种政策执行问题的存在。

稀缺性这个事实引起了权衡比较资源的各种可能的用途并加以选择的必要性[4]。

理性经济人假设是西方经济学对人类经济行为的基本假设[5]。

在政策科学中，理性经济人不仅追逐经济利益，而且也追逐政治利益、文化利益等其他各方面的利益。

中国公共政策执行中政府及其人员和公众都具有经济人的特点。

政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有“经济人”的特点：

或者是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者居民所获得效用最大化，为社会提供最优的社会公共产品，政府在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是“经济人”思维方式的延伸[6]。

故此，在执行公共政策时，必须考虑“经济人”对于实现公共政策目标的负面作用，防止执行过程中的异化现象发生。

三、相关变量和分析框架的的确立

如前所提，改革开放以来中国公共政策的执行是国内外许多学者的研究焦点。

并在研究的基础上形成了一些相关的理论模型，主要有三种[7]：

官僚制模型,是指在规范意义上以韦伯的官僚制为标准,分析政策执行中的个体、制度与官僚制的差距,从而得出实现政策目标的政策执行建议的研究范式；政治动员模型，是指在中国公共政策的执行过程中,决策者通过意识形态的宣传来发动群众参与政策执行,或在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行的现象；博弈模型，认为中国的公共政策执行是决策者与执行者、执行者与执行者,基于各自利益之上的博弈过程。

上述三种模型分别从不同角度解释了中国公共政策执行现象，然而都解释得不够充分。

比如，在中国的政策执行结构与韦伯的官僚制相去甚远的情况下,官僚制模型对中国的政策执行实践是否具有规范意义？

政治动员模型较好地反映了中国政策执行的特殊性,但它却难以解释中国在政策执行中出现的“上有政策、下有对策”以及“悬而未决”、“不断反复”的怪异现象；同样处于党的领导和监督下,为何政策执行有时是政治动员模型,有时又是博弈模型。

对于这些问题都未能做出回答。

由于政治因素和体制因素都不同于西方国家，这使得中国政策的执行具有特殊性的一面。

另一方面，中国几千年的历史遗传下来的传统政治文化、以及党的意识形态的潜在作用等这些非正式因素又使中国公共政策执行具有了复杂性的一面。

正是特殊性和复杂性的因素使得中国公共政策执行的实施结果出现了许多异化现象，政策偏离了原初的轨道，正所谓“上有政策，下有对策”、“初衷是龙，结果为虫”等等。

为何会产生这些问题？

要解决这些问题首先要对问题的成因进行分析，这对于中国的公共政策实践至关重要。

美国学者托马斯·史密斯是最早构建影响公共决策执行因素模型的学者，他的过程模式具有较大的影响[8]②。

他认为,在政策执行过程中,有四个因素至关重要,即理想化的政策、政策环境、目标群体和执行机构。

“具体地说,政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构和人员,主管领导的方式和技巧,执行的能力和信心；目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验；文化、社会经济与政策环境的不同,凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。

”

在我国，一直以来政策执行就是个“老大难”问题，中央作出的一些利国利民的政策到基层被执行时就会出现这样那样的异化现象，最终发挥不了应有的作用。

在史密斯的理论模型的基础上，结合我国的实际情况及对现实的观察和思考，笔者认为致使我国公共政策执行产生异化的自变量因素有六类：

①制度因素；②公共政策执行主体；③公共政策目标对象；④公共政策本身；⑤公共政策环境；⑥公共政策资源。

这六类自变量构成影响因素的静态结构体系，而公共政策的执行过程就是静态结构体系的动态系统。

在这个分析框架中，因变量就是受自变量影响而产生的政策异化现象。

如图所示：

自变量

因变量

用一个简单的函数式表示，即：

y=f（xi）（i=1,2,3,4,5,6）。

在这个函数式中，y是因变量，即公共政策执行中的异化现象；f是函数关系；x代表自变量，其中六类自变量分别对应于i的①～⑥。

五、对各类变量及其属性的理论性分析

（一）对六类自变量属性的分析

1.制度因素

公共政策执行是执行主体将政策思想、内容、目标转化为行动、现实和效果的过程，这一过程也是通过一定的法律、法规、规则即制度结构来进行的。

因此，要研究公共政策执行过程，首先应该对执行过程的制度结构进行系统的研究，这样才能从根本上把握政策执行的本质。

制度（这里是指人类设计的正式制度）是一套约束人们行为的规则体系,从政策执行的角度来看,制度就是政策执行主体作用于客体的规则,包括政策执行的体制和机制[9]。

一般情况下，制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。

美国的经济学家道格拉思·诺思把制度分为宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三大类[10]。

同时，他又指出：

这三类并非断然分开，分界线并不明确。

本文界定的范围是正式制度，即由政府和社会组织机构颁布、执行的各种法律、法规、规章、章程、条例与准则[11]。

目前我国在纵向上的政府权力划分缺乏规范，中央政府和地方政府的权利划分一直处于集中和分散之间的反复波动中，常陷入“一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的循环怪圈。

中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度和方式不同，对利益的要求也不同，而国家的制度和法律对各自的利益格局界定的又不清晰，这导致了利益矛盾的产生，从而使公共政策的执行出现“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”等异化现象。

另外，在公共政策执行上我国所用的“党政双轨”制度也有着很大的弊端。

“党政双轨”是指党组织和以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能。

在政策执行功能上,党、政没有明确的职责与权限划分[12]。

这就导致党政机构间的职能配置重叠、交错。

由于“政府机构有其自身的利益。

这些利益不仅存在，而且还相当具体”[13]，所以若不同的政府行政部门履行着相同或相似的职能，那么必然会产生一些冲突的政策，更会在政策执行中因利益纠葛而产生政策异化。

第三，监督制度是整个政策运行过程中必不可少的环节和手段。

监督制度可以及时的对政策执行情况进行跟踪评估。

当前我国政策监督制度也不够完善，责任追究制度还不健全，尤其缺乏一种刚性的责任制度，这也导致了政策执行中异化的产生。

2.公共政策执行主体

公共政策是由人制定并由人执行的。

目前，我国公共政策执行主体相对来说比较单一，政府机构和官员是主要的公共政策执行主体。

公共选择学派已证实了政府也是自利的个体，打破了政府道德至上的神话。

故此，公共政策执行主体也有着自身利益的需求。

公共政策执行主体类似于“建筑工人”，一方面他们盖房——执行公共政策，另一方面他们又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了变异。

再加上集体选择本身的局限性，如从众心理、冒险心态等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是公共政策发生异化。

此外，若政策执行主体素质欠缺，对政策认识不够深刻，理解不够清楚，执行方式选择的错误，在执行过程中将难以全面、正确的执行，出现失误，从而也会产生政策异化现象。

再者，中国几千年历史营造的人治环境依然存在，公共政策执行主体的思想意识还没有得到彻底的解放，而“政策的灵活性决定了它比刚性的法律更能投合中国传统的人治文化。

”[14]。

主体思想观念上的错误导向也导致了公共政策执行的歪曲和异化。

3.公共政策目标对象

政策目标对象是政策直接作用和影响的对象。

“政策对象是直接大范围内的政策利益得失者。

公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。

政策实施能否获得预期的效果，要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。

”[15]。

公共政策总会对一部分人的利益进行重新的调整和分配，对行为进行一定程度上的制约和改变。

随着社会的发展和进步，公民的思想意识逐步提高，以往传统的政治服从正在逐渐减弱，而政治认同正处于上升的态势。

在政策领域，这就会使得不同的政策对象对政策的认知程度不尽相同。

此外，作为“经济人”，对政策的认同也会从利益的角度进行考虑，获取利益的群体自然认同程度高，反之则低。

从而公共政策对象在行为方式上会有所不同，产生多样性的行为，对政策的支持以促进政策目标的实现，也有对政策的抵制使得政策变异。

4.公共政策本身

公共政策执行中产生异化，与公共政策本身的不合理也有着莫大的关系。

在实践中，很多公共政策并未反映客观存在的现实情况，与实际不相符，政策制定者的理想化、“拍脑袋决策”现象依然存在，缺乏科学性和民主性，美国著名管理学家德鲁克曾说，“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标”。

这自然给执行带来了困难。

机构繁多、部门林立是我国的现实情况。

结果导致政出多门，权责不明，甚至相互矛盾。

彼此之间也缺少有效的沟通和协调。

面对众多甚至矛盾的政策，执行者不得不采取最优利益选择，政策异化不可避免的产生。

中国公共政策还有一个现实，就是政策的不稳定，多变。

朝令夕改的政策缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度，也就很难使人们遵从，产生政策异化现象在所难免。

5.公共政策环境

公共政策环境主要是指政府赖以生存的行政生态系统。

我国行政生态系统结构十分复杂，本文从狭义的角度出发，主要指包括意识形态、社会习俗和政治潜规则等与政策执行相关的非正式制度因素[16]，以及伦理规范和传统观念。

这些非正式制度主要通过人的内在信念起作用，并无强制力。

人的行为受其观念支配。

在我国几千年的历史传统和现实的政治、意识形态情境下，非正式制度的变化比正式制度的变化要更为缓慢、艰难，政策执行受非正式制度的影响很为明显，正如阿尔蒙德和鲍威尔所言，“无论新的法规在其制定者看来是多么的合理，政府行政机构都会发现，要在短期内冲破和克服社会的传统规则是很困难的”[17]。

所以当政策与非正式制度矛盾或不相容时，政策执行就会阻力重重，流于形式，在执行中产生变形、走样。

在我国，人情、面子、关系是人们耳熟能详的词语，这在我国也是一种典型的非正式制度因素。

在这种非正式制度因素下，我们的政策执行自然会产生许多不正常的现象。

人们把人情、关系、面子看得特别重要，只讲人情、照顾面子、凭关系，而不讲事实情况、不顾原则、不凭才识。

政策发挥不了应有的功能，异化现象在所难免。

6.公共政策资源

资源是政策执行的必要条件。

一般说来，公共政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源[18]。

政策执行一定会产生直接或间接的财力耗费。

充足的财力是政策执行的物质保障，“巧妇难为无米之炊。

”但在实践中我国政策执行的财力资源受到了经济实力的现实性约束，致使公共政策执行产生困难和变异。

人力资源是政策执行的决定性因素，再好的政策还是需要人去执行。

目前我国在人力方面的开发和适量性上还远远未能达到所需水平。

信息是公共政策执行的必要条件。

实践表明，许多政策执行的失误就是因执行人员信息资源的缺乏而造成。

权威资源是政策执行的动力和保证。

没有权威，就不可能形成共同协作，就会各行其是而使政策异化。

影响公共政策执行异化的六类自变量构成一个统一的静态结构。

但彼此之间并非孤立、没有联系，而是在政策的执行过程中处于一个复杂的动态系统状态。

变量之间都有自己不同的属性，而这些属性之间也相互影响、相互渗透，在不同的境况下形成不同的合力使得公共政策执行产生异化。

（2）对因变量属性的理论性分析

框架中的因变量就是公共政策执行的异化现象。

对我国公共政策执行的现实情况的观察和思考，可以发现政策执行的扭曲、走形、消解等等异化现象比比皆是。

对于公共政策执行中的异化现象，我国学者从不同角度进行了剖析。

具有代表性的有：

陈振明把其分为四类表现形式：

替换性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行[19]；向加吾归纳为六类：

机械式执行、附加式执行、替代式执行、选择式执行、敷衍式执行和野蛮式执行[20]。

政策执行中异化现象的具体形式多种多样，归结起来，其有如下特征：

1、政策执行的表面化。

政策在执行中未被转化为具体的操作性措施，执行主体只做表面文章敷衍塞责、“虎头蛇尾”等，不务实际，在组织、人员、资金等方面没有真正到位，使得政策所产生的作用远远低于原初目标。

2、政策执行的局部化。

政策执行者在执行政策时根据自身利益需求，对政策的精神实质或内容任意曲解，政策中有利的部分就执行，不利的就舍弃，“断章取义，为我所用”，政策截留，使得政策难以贯彻落实而走样、变形。

3、、政策执行的扩大化。

公共政策执行者根据自己的利益倾向，增加了原政策所没有的内容，致使政策的对象、范围、目标、力度等都超出了原有规定，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化。

4、政策执行的全异化。

当公共政策执行者所执行的政策对自己不利时，就会在执行过程中换成表面上与上级政策一致、而实质上却相违背的政策方案，从而导致政策失真甚至被替换为完全不同的“新”政策。

所谓的“上有政策、下有对策”就是其最真实的表现。

六、小结

以上从整体的角度，简要地分析了相关变量及属性特征，从宏观上了解和把握导致公共政策执行中异化现象产生的变量因素。

发现问题不是真正的目的。

真正的目的是对症下药，找到解决的途径和措施。

这需要学者和实践者长期的探讨与研究。

当然，这只是一个初步的分析框架，逻辑性和严密性还有待进一步论证和加强，还需要靠进一步的实证研究来验证其解释力。

参考文献

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[20]向加吾.当代中国公共政策执行主体的偏差行为:

表现、原因及对策.四川行政学院学报.2006

（1）.