封浪涉农整治工作研究.docx
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封浪涉农整治工作研究
涉农资金专项整治
共性问题查摆与解答
会计师高级经济师封浪
摘要:
按照国务院总体工作部署,全国各地涉农资金专项整治自4月中旬开始,将于9月15日告一段落。
基于常态化工作机制与常态化工作方法的全新要求,此次专项整治理应面对什么情况?
如何查摆问题?
怎样解答问题?
从共性范围与共性维度探讨,可望岗位同仁形成共识。
关键词:
外业内业一脉相承三制三专刚性管理
州农委和州畜牧局,作为州府涉农专项整治工作领导小组中的牵头成员单位,共同指派分管农业经济与农业执法工作的领导、农业项目管理岗位高级农艺师、农业经济管理岗位高级经济师和关联岗位业务骨干共八人组成,并由县里抽调县财政局四位同志协助工作。
4月21日,经与XL县政府专项工作领导小组对接,及时落实了州府专项工作部署,具体要求在全县各职能归口部门积极展开涉农资金自查自纠专项整治,同时将《涉农资金专项整治行动公示》触及到乡镇,明确检查目的、检查范围、对象和内容,公开州、县两级举报受理电话。
4月27-29日,我们遵循初始阶段“着力自查,重在自纠”的专项整治原则,从XL县财政局全县汇总涉农事项与资金数据基础材料入手,力求各涉农资金部门、重大投入事项以及存在和潜在的重要问题不遗不漏,逐部门、逐事项依序进行了比对核查、梳理和纠改。
5月5日,检查小组在XL县专项工作领导小组主持召开的“意见反馈”专题会议上作了交流:
侧重讲事实、摆道理,逐项剖析产生问题的原因,求证解决问题的办法。
现将检查情况,分三个方面的内容具体探讨如下:
1、内业自查主张与账务核算支撑不够严谨,经不起细化核查。
时间紧,任务急,全县十八个涉农部门自查主张,在很大程度上表现为:
1、匆忙应对,检查中报告事项主张与附表统计金额变数大、指向不清、随意性强。
仅停留在简单罗列统计数,却难以保证账务核算与自查所主张的资金事项及其数额的一致性,经不起检验。
(须知账务核算是自查主张的前置条件,也是专项整治工作的首要切入点)。
2、没有进一步真正梳理存在或潜在的问题(相对广义):
诸如项目资金专账核算是否规范、资金流运行专款专用是否规范、项目实施与项目管理是否规范、项目档案归集是否规范(含归集项目建设或项目实施痕迹材料与财务开支凭证的真实性、完整性与合规性)、资金使用结果是否安全合规、建设性项目的社会、经济、生态效益评估是否据实考量等等。
为何经不起检验?
检查中,我们一旦锁定某一建设项目进行梳理,被查单位很难从专账核算刚性要求到专款专用资金流程规范,进行准确定位、便捷支撑,最基本的甚至不清楚资金属性与其既定的运行方式【含拨付制(全额与进度)、报账制(先建后补、以奖代补、贷款贴息等),除特殊运用的拨付制之外,大部分涉农资金均由资金文件界定为:
遵循项目实施属地管理原则,实行同级财政或同级部门报账制管理】,更难以围绕专项资金流,细化列明项目开支结构。
3、项目实施与项目资金运行规范性核对,尚有多个部门难以定位如何查、怎样纠,也就难免“查而不纠,纠而不实”,不能客观有序地再现资金流指向终端的项目实施或项目建设过程。
多数情况是:
(1)自查力主结果,却又缺乏过程印证,尤其在项目实施或项目建设档案归集管理方面,项目实施责任股室与项目资金财务核算职责岗位,往往业务脱钩、内控不力。
(2)项目实施过程的核算与管理没有依序互通有无、没有依序资源共享,使得项目业务开支主张与财务审核开支拨付存在较多错位(比如,不明开支事项,又不得不拨付,也就不清不明凭证归集究竟何为要件),使得项目痕迹材料与财务开支凭证难以互为补充、难以相辅相存,进而不能逐项有序地完整归集项目档案,不能有效、快捷地佐证项目实施过程及项目建设结果。
(3)关键是以上自查中凸显的种种不规范问题,多个部门并没有及时高度重视和自觉纠改,故在州检查组专项整治工作期间内确实是迫于无奈,只得仓促应对:
A、项目过程材料支撑要么逻辑混乱,要么缺少必备要件;B、要么反映出来的终端建设事项及其开支口径与项目《批复实施方案》内容不尽吻合,C、要么资金流运行实情严重悖离项目资金文件界定的运行方式。
总体项目过程及其结果的印证苍白无力,既达不到专项整治工作要求,也明显暴露出项目实施与项目管理规范化、常态化工作机制的极大不足。
由此建议和要求县里相关部门(“两原则、两立足,两归集、两印证,终端硬件再比对”):
1、按照专账核算原则,坚决立足项目资金会计核算账套,抓紧时间、继续回头,重点梳理重大项目、重要事项,确保“自查主张”与“账务核算”原则上账实相符(无专账的,更应逐笔进行账务清理);
2、按照专款专用原则,坚决立足项目资金文件和已批复《项目实施方案》,明晰资金属性、资金应用指向和运行方式,尤须明晰项目建设或实施细项及其开支结构;
3、既要看结果,更要回头关注过程。
一手归集项目申报材料、立项批复和资金文件、《批复实施方案》、政府采购类他项政策性对接文档、场景硬件图片或声像影视资料与项目验收意见等系列痕迹材料,详实印证项目实施或建设过程;一手归集项目终端受益主体、报账主体、资金指向业务结算主体的合法性支撑材料(如清册、公示、合同、竣工决算、审计报告、付款票据等等),扎实过滤开支事项的真实性与合规性,再比照国家会计制度规范,完整归集相应会计凭证(业务与财务资源共享),详实印证项目资金运行方式和开支额度合理、合规;
4、逆向或正向比对实施性投入或建设性投入项目终端“硬件”结果,重点考量与《批复实施方案》既定指标的吻合程度。
二、外业与内业不能必然地一脉相承,项目实施的过程与结果管理均显得人为淡化。
1、检查的乡镇普遍对这次涉农资金专项整治行动工作重视不够,基本没有对下发的文件进行工作部署抓好落实。
表现在:
一是乡镇干部对这次涉农资金专项整治行动工作一知半解或不了解;二是所检查的乡镇均没有安排这次专项整治工作内容及监督电话公示;三是检查组每到一个乡镇时,虽有事先的电话通知,但提供的工作资料及检查工作安排均是应付式的状况。
2、项目管理系统性不足,项目材料不能很好地支撑项目实施的全过程及实施结果。
一是项目在实施与管理的过程中均未按项目规范形成项目档案;二是部分已经验收的项目未形成项目竣工汇编资料;三是在项目实施过程中忽视了项目痕迹资料的收集和整理,最后的项目档案无法系统的说明项目实施真实过程;四是部分项目均存在未按项目要求的时限完成建设内容,项目建档滞后。
3、项目实施结束后不及时的申请验收,造成项目资金滞留账上,与其它项目及下一年度的项目资金相混淆。
4、部分区域的涉农项目进行资源整合时,未按原项目来源的要求进行实施,无法形成有效的项目档案。
5、部分县直部门的自查报告流于形式,未认真对待。
建议县里:
专项整治工作不容懈怠,要求部门内相关股室通力协作,内业与外业两手齐抓共管。
县里统筹一如既往,但要责成各责任部门讲方法、动真格,讲实效、重提升,针对上一阶段的工作不足,依序一边自查、一边纠改,尽量将内业与外业同步兼顾,补充完善支撑材料。
三、扶贫资金比对“三制三专”刚性管理原则,问题突出,经不起推敲。
所谓“三制三专”即是:
同级财政报账制、政府采购制、公示公告制,专户管理、专款专用、专账核算。
要求在项目实施中必须不折不扣地贯彻执行。
理性管理倾向,惯常将财政扶贫资金定义为“高压线中的高压线”,无论感性工作怎样强调实际困难,都务必遵循理性管理原则。
同样方法,我们通过锁定重大事项,重点梳理了州财农【2013】08号与州财农【2014】37号文承接下达的中央和省级财政扶贫资金,该项目安排比较集中,其资金额度相对其他涉农资金比重较大。
2013年,XL县生产发展扶贫资金分配总额3329.6万元,其中:
中央资金2329.6万元,占比70%;省级资金1000万元,占比30%。
专项用于:
1、核桃产业带建设1793.6万元,2、精品水果发展100万元,3、脱毒马铃薯发展150万元,4、优质茶叶生产200万元,5、特种养殖86万元,6、草地畜牧业发展1000万元。
2014年,XL县基础设施建设与生产发展扶贫资金分配总额2569.4万元,其中:
中央基础设施建设专项150万元、中央生产发展专项2219.4万元,中央资金(2369.4万元)占比92%;省级生产发展专项200万元,占比8%。
项目结构为:
基础设施建设资金,小康寨(扶贫旅游)150万元;生产发展资金,1、干部培训15万元、2、农村劳动力转移培训35万元,3、核桃产业14.4万元,4、草地生态畜牧业700万元,5、脱毒马铃薯200万元,6、省级中药材200万元等。
对于2014年度中央生产发展资金中,集团帮扶1000万元、客观因素分配255万元,必须明确终端指向及其资金使用结果和项目实施结果,并进行详实佐证材料支撑。
检查中发现:
1、个别部门资金流运行混乱,没有严格执行同级财政(或部门)报账制管理。
突出表现在:
(1)从几万元、几十万元、到高达120万元不等,均单凭一张手写借条就将资金划拨借出,报告期间借款频繁、累计额度较大;
(2)最起码的条件而言,借款业务开支凭证归集,明显缺乏借款债务主体(个人或经济实体)与项目实施关联业务的合规、合法性与必要性证明材料,缺少业务审批、借款协议、借款质押等要件;
(3)冲销借款列支时,虽然县财政局业务股室按报账制管理流程要求,出具了“财政扶贫资金费用支出核销单”并加盖了“审核专用章”,但仅从支付中心代记账岗位凭证归集的重大缺失来看,已无力纠正既往,只能被动开支核销。
2、没有全面对接政府采购制,除存在个别事项无理规避情况外,还普遍存在核定标准下,部门自主时有较强的随意性。
突出表现在:
(1)误认“自主”内涵,无论是自主发包或是自主采购,均未比照政府采购管理办法规定方式与流程合理内控,对大宗采购或发包事项没有形成组织决议或产生集体论证、集体认定、集体监管;
(2)对于先借款实施、后报账核销的所谓“特殊”业务,其绝对单一的“卖方市场、卖方价格,卖方质量、卖方决算”,更经不起推敲。
同类发包承建事项皆系如此。
3、项目实施内容足部变更或重大事项调整,没有依序取得资金源头二次批复,实属擅自变更和调整。
突出表现在:
(1)县级层面整合使用项目资金时,涉及资金用途发生变化,或项目实施地改变、或终端受益主体变更的,没有严格按照中央或省级资金属性,逐级呈报源头项目主管部门审批。
(2)部门存在提高补贴标准、放大政策口径、改变项目终端承载主体、改变实施地、改变建设内容细化结构等情况。
检查时通常只持“数量与单价、数量与单位成本、数量与单位补贴额等匹配不合理”的简单逻辑道理,口头主张既定变更事实,却没有逐级审批材料支撑。
基于上述情形,特建议和要求县里:
1、由县扶贫办牵头,财政与各相关部门参与,认真以项目资金文件及批复《实施方案》为工作切入点,以项目实施过程的合规性为主线,以项目终端承载主体或受益主体的合法性为考量,进一步对全县扶贫资金继续自查自纠,坚决到位,首尾比对、全程梳理。
2、积极正视诸如“
(1)2011年项目中的购买基础母羊资金两名技术员借款共91.5万元未报账。
(2)2012年省扶贫办共下拨项目资金800万元,已拨款800万元,农户、养殖场暂借款488万元,经验收报帐及催收,还有67.6311万元借款。
”此类问题,从头梳理,重点审计,严审其交易业务和结算,坚决纠该。
3、在下阶段自查自纠工作中,还应重点关注:
(1)项目实施是否存在关联性交易业务?
即同一法定代表不同注册实体之间、或控股主体之间、或与其直系亲属注册实体之间,项目资金流所指向的交易业务是否真实、合规、合法。
(2)项目实施是否存在项目套项目行为?
即同一笔业务开支额度,在不同项目之间多头进行开支主张,甚至同一单开支凭证,在多个项目之间重复主张并获取报账。
总体而言,这一阶段检查,与县里交流了存在的共性问题,客观上都比较具有针对性。
单纯从业务角度出发,可以指导县级各部门便捷梳理、快捷支撑。
尚能引起XL县专项整治工作领导小组高度重视,并可望切实整改,依序向纵深进一步做好自查自纠。
小组工作也同样不容懈怠。
二O一五年五月五日
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