试论农村宅基地使用权的流转.docx
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试论农村宅基地使用权的流转
试论农村宅基地使用权的流转
2005年7月,全国人大常委
会法制工作委员会公布了物权法
草案征求意见稿.其中关于农村
宅基地使用权的规定引起了广泛
争沦本文从农村宅基地使用权
的概念和性质出发,结合这一对
集体土地利用的权利的公私法双
重属性以及社会主义市场经济建
设的需要,对农村宅基地使用权
的流转提出看法.
一
农村宅基地使用权
的概念和性质
农村宅基地使用权作为一项
独立的民事权利,并没有在《民法
通则》,《土地管理法》中得到确
认:
目前我国学界通说认为农村
宅基地使用权是指农村居民困建
造自有住宅对集体所有的土地占
有,使用的权利.
农村宅基地使用权本身所具
有的无偿性和终身性又使它具有
了福利性,担负着社会保障的功
能.同时,从保护土地资源的角
度出发,国家对农村宅基地使用
权的取得和流转又附加了许多
限制条件公权力的大范围介入
和农村土地本身所具有的公益
性使得农村宅基地使用权不再
是一项简单意义上的私权,而是
一
项带有公法性质的对集体土
地利用的权利.
二,关于农村宅基地使
用权流转问题的争论
物权法草案征求意见稿规
定:
宅基地使用权人经本集体同
意,可以将建造的住房转让给本
集体内符合宅基地使用权分配条
件的农户;住房转让时.宅基地使
用权一并转让禁止城镇居民在
农村购置宅基地
将L面的条文稍加归纳可以
看出立法者的态度:
1.农村宅基地使用权可以转
让.
2.农村宅基地使用权只能转
让给本集体内符合宅基地使用权
分配条件的农户,而且转让在程
序上须经过本集体同意.
3.转让的方式:
根据"地随房
走"的原则,村民转让私人房屋
时,宅基地使用权随之转让.
草案对农村宅基地使用权的
转让作出了较为详细的规定.但
转让与流转是有区别的.流转还
包括出租等方式.草案对农村宅
基地使用权能否出租并未作出
规定.
草案公布后.争论集中在是
否应"禁止城镇居民在农村购置
宅基地"这一点上.反对者的理
由有:
一是转让物权是公民的重
要民事权利,农民对于住房这一
重要财产应该有自由转让的权
利;二是农民只有在特别需要
的时候才会出卖住房,出卖住
房肯定是要把房款用于更重要
的地方;三是城镇居民在农村
购置宅基地已非个别现象,尤
其在许多"城中村"和城郊结合
部,简单的禁止性规定不能杜
绝这种现象,如果发生纠纷判
定买卖无效,实际上很难执行;
四是有些城市居民基于养老就
业的考虑自愿到农村居住,允
许城镇居民到农村购置宅基
地,有利于加强农村和城市之
间的交流,符合市场经济的一
般规律.
笔者认为以上原因都有一
定道理,但均不无值得商榷之
处,
(1)转让物权是公民的重要
民事权利.但正如上文所提到
的,农村宅基地使用权不是一项
单纯的私法意义上的物权.从国
家政策和公共利益的角度出发,
有必要对其流转加以限制.村民
所建房屋固然是其私人财产,但
由于其建筑在集体土地之上.
"当土地使用权不得或限制移转
时,地上物的所有权也只能不得
或限制移转,不然,一定会发生
名为移转地上物所有权实为移
转土地使用权的规避法律的行
为."
(2)农村宅基地使用权的福
利性体现在通过无偿使集体成
员取得宅基地使用权,以实现
"居者有其地",而非将宅基地这
样一种财产作为福利分配给村
民.农村宅基地在我国农村社会
保障体系尚未建立的情况下,承
担了本不应该由其承担的社会
保障的任务.但这是中国国情,
而且短时间内无法改变.我们也
就只能在这一前提下来讨论农
村宅基地使用权流转的问题.
(3)"如果发生纠纷判定买卖无
效,实际上很难执行"的情况之
所以会发生,笔者推测,是因为
出卖宅基地的村民无力返还价
款,而非原物灭失.这个时候,农
民作为卖方显然处于相对弱势
的地位,其利益无法得到有效保
障.而且,从农民无力返还价款
可以推断出他们也无能力再去
购买房屋.这将最终导致卖房者
居无定所,农村宅基地的社会保
障作用也就无从实现.(4)"允许
城镇居民到农村购置宅基地,有
利于加强农村和城市之间的交
流,符合市场经济的一般规律".
中国长期的城乡二元结构造成
了城乡居民间经济等各方面巨
大的差异.忽视这种差异的客观
存在,而盲目地将两者置于同等
自由竞争的地位,这种貌似的公
平实际上是对农村居民的不公
平.
三,建立农村宅基地使
用权流转制度的立法衡量
农村宅基地使用权流转制度
的建立必须在承认并维护农村宅
基地福利性的前提下进行.当前
中国农村的宅基地使用权的流转
没有市场化,这点为很多学者所
诟病.
农村宅基地使用权兼具有
公法性和私法性.从公法的角度
来考虑农村宅基地使用权的流
转问题,主要有以下两点:
(1)农
村宅基地的福利性.农村宅基地
使用权的无偿取得制度使农村
居民"居者有其地",这对风险防
御能力极度不足的农民来说至
关重要.从社会稳定的角度出
发,大量居无定所的农民必将对
现有社会秩序造成重大冲击,甚
至酿成动乱.而如果允许农村宅
基地的自由转让,为济一时之
需,很多农民将卖掉房子,土地,
变成居无定所的流民.而中国的
城市并没有为接纳这么庞大数
量的就业大军作好准备.
(2)我
国土地资源的稀缺性和有限性:
农村宅基地多则耕地少.应尽可
能避免土地资源的浪费,在现有
建设用地的基础上解决居民的
住房问题.
从私法的角度来考虑农村宅
基地使用权的流转问题,主要有
以下两点:
(1)怎样在现有制度下
最大程度地实现农村居民对私有
房屋的所有权,尤其是其中的处
分权能.
(2)如何才能最大限度地
做到物尽其用.
现阶段,一个好的能够有效
运行的宅基地使用权流转制度应
该是能够最大限度协调上面两点
之间冲突的制度.笔者认为,应对
农村宅基地使用权的流转作如下
设计:
第一,农村宅基地使用权只
能转让给本集体内符合宅基地
使用权分配条件的农户.而且
转让在程序上须经过本集体同
意.转让的方式为:
根据"地随
房走"的原则,村民转让私人房
屋时,宅基地使用权随之转让.
凡是已依法享有一处宅基地的
集体组织成员都不得成为此处
的受让方.农村宅基地使用权
所具有的福利性和身份性决定
了农村集体组织成员在享受这
一
权利时应该是平等的,每个
集体组织成员只能获得一处宅
基地,任何人无权获得比其他
成员更大的福利.
第二,农村居民私有房屋可
以出租.房屋出租时,宅基地使
用权一并出租.对承租人无身份
限制,但本集体内符合宅基地使
用权分配条件的农户有优先承
租权.从物尽其用的角度出发,
这有利于最大程度地实现农村
居民对私有房屋的处分权能.同
时,不允许转让,保留了出租人
的所有权,也就使农村宅基地的
保障功能得以发挥.而优先承租
权的设立则是出于下面的考虑:
首先,赋予本集体内符合宅基地
使用权分配条件的农户以优先承
租权,在一定程度上可以缓解因
本集体内符合宅基地使用权分配
条件的农户另外申请宅基地对土
地需求的压力;另外,从农村宅基
地本身所具有的身份性和福利性
出发,也应该赋予本集体内符合
宅基地使用权分配条件的农户以
优先承租权.
四,结语
我们认为,农村宅基地的公
法性必须优先于其私法性来实
现;在实现其公法性的前提下,又
必须尽可能地实现其私法性.
农村宅基地使用权只能转
让给本集体内符合宅基地使用
权分配条件的农户,且转让在程
序上须经过本集体同意,转让的
方式为:
根据"地随房走"的原
则,村民转让私人房屋时,宅基
地使用权随之转让;但允许农村
宅基地使用权随私有房屋一并
自由出租,同时本集体内符合宅
基地使用权分配条件的农户有
优先承租权.
当然,一个合理的农村宅基
地使用权流转制度的建立最终有
赖于农村宅基地内部公法性和私
法性间冲突的解决,而这有待于
整个制度的改进.■
(上接第l3页)
四,用发展循环经济统
领节约型社会的建设
从经济理论上讲,在市场
经济条件下,资源节约应该是
企业的微观行为.价格竞争机
制能够促使作为理性经济人化
身的企业最大限度地节约使用
资源,政府没有必要去干预.因
为资源节约本身就是降低成本
和提高利润的基本途径."经济"
的基本含义就是节约.为什么没
有人用钻石铺马路呢?
因为钻石
太稀缺昂贵.节约资源的问题核
心是价格问题,是企业的内部性
问题.
相反,在传统的市场机制下,
环境保护是市场失灵的领域,环
境污染是企业外部性问题,它需
要政府代表社会来处理.国内外
的实践都清楚地表明,末端治理
环境污染成本过高,效率很低,而
通过减少资源的消耗和废弃物排
放,从原头预防污染产生的循环
经济模式,可以降低环境保护的
成本,实现经济增长和环境保护
双赢.也就是说,发展循环经济已
经包含了建立节约型社会的内
涵.相反,如果不是从环境污染预
防的角度循环利用资源,有可能
在循环利用资源的过程中产生更
严重的二次污染.因此,政府的政
策应该集中于发展循环经济,只
要循环经济搞好了,节约型社会
也就自动建成了.
但是,我们并不反对政府针
对资源利用效率问题推进节约型
社会建设.在下列四个领域,政府
应该大力推进资源的节约利用.
第一,对市场价格不敏感,资
源利用效率较低的非营利部门,
例如,与政府相关的公共部门,包
括政府本身和大量的公用事业单
位,资源效率利用普遍较低.
第二,中国仍然处于由计划
经济向市场经济转轨的过程之
中,市场机制还不健全,存在大
量制度性浪费,有人从浪费中
获利.例如,政府和公用工程建
设中的大量低效率问题,建筑
领域大量节能节水技术得不到
应用等.
第三,尽管中国自古以来就
有勤俭节约的传统,但在中国的
文化中也普遍存在"炫耀性消费"
和"形象性过度消费"等浪费资源
的现象.
第四,中国作为一个人口大
国,经济发展所需要的主要核心
资源储备不足,涉及国家经济安
全问题,对核心资源的利用也具
有外部性.■
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