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宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践
宪政主义在公共组织管理中的理论演变及实践
摘要:
近百年来,公共行政理论一直在宪政主义和管理主义两条线之间徘徊,并逐渐融合。
与管理主义强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求所不一样的是,宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制,它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值。
关键词:
宪政主义;管理主义;民主公正;价值判断
一、宪政主义内涵
在研究宪政主义理论演变之前,首先要对宪政主义的内涵有清楚的认识。
判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法,而是个人权利是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。
在政治制度中接受个人权利的在先价值,是宪政主义的一个根本。
宪政主义是一种规范性政治理论,支持者一种特殊的宪政秩序,它在现实实践中的宗旨是:
政府任何权利的行使――不管是否代表了全体公众的意愿还是部分公共的意愿――必须受到一定的限制。
宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严,在对管理主义批判的过程中寻找人性的存在意义、价值、自由。
宪政主义认为,不管它怎样忠诚地遵守宪法文本和更广义的宪法秩序,有些事情是政府不能做的。
正如罗马法学家西塞罗所说“为了自由,我们才服从法律”。
显然,这种规范性理论和绝大多数的权威型政府并不一致。
在这里,我们就需要了解两种不同的宪政主义:
形式宪政主义和实质宪政主义。
《布莱克威尔政治学百科全书》中的宪政主义词条认为宪政主义至少有比较注重形式和比较注重实质的两种含义:
一种视宪政主义为制定宪法的实践,指一些精选的纯粹法律规范;另一种视宪政主义为建立和推动某类政治制度的实践,这类制度包含有体现有限政府原理的规则。
从制度结构意义上说,宪政导致审慎的决策和有活力的政府。
本文中的宪政主义是指后者。
二、不同时期的宪政主义及其代表人物
宪政主义观在希腊时期就已经产生,但是未形成系统的理论体系。
而宪政主义理论体系的形成要从美国建国之初开始,经由沃尔多、乔治・弗里德里克森、登哈特夫妇等不断丰富。
相比于管理主义,宪政主义一直没有稳定的主流地位,都是在对管理主义的批判中发展的。
(一)20世纪30年代之前的宪政主义
1、1887年之前时期的宪政主义对政府的影响力是十分巨大的,这一时期的公共行政受到洛克、孟德斯鸠、边沁等自由主义者思想的影响,他们认为自由意味着安全,自由意味着个人的正当权利受到法律的保障,即使是合法的政府在追求公共利益时也必须尊重个人权利。
此时期宪政主义主张以宪法为根本规范,将自由列为不可侵犯的基本人权,严格限制政府的自由裁量权,用宪法来控制政府的行为。
汉密尔顿与杰斐逊之间有关联邦宪法的激烈争论,开启了宪政主义公共行政思想的理论先河。
在这场争论中,具有精英主义倾向的汉密尔顿主张建立强大的联邦政府,鼓吹扩大总统的权力。
与汉密尔顿不同,杰弗逊从保障公民基本权利的角度出发,主张用宪法来限制政府的权力,实现权力的分立与制衡,从而达到维护个人自由的终极目标。
杰弗逊认为人民主权是组织政府的最高准则,政府只有基于保护人民的权利才能存在。
宪政主义更为重视“民主、自由、平等”等价值理性。
在防止政府权力的扩张和政府腐败方面,杰斐逊主张实行权力分立和相互制衡制度,将任何权力的行使都限定在其合法的限度之内。
杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念是宪政主义公共行政理论的重要思想渊源。
2、1887――1930期间有关宪政主义的文献匮乏,主要是因为之前政党分肥带来的负面影响太大,这一时期管理主义公共管理盛行,以追求科学、效率为主,试图将企业管理的方法、经验应用到政府管理之中,核心价值是实现“3E”:
效率、经济和效益,而管理主义是以进步运动的面目出现的,以至于这一时期宪政主义的声望大为受损。
(二)新公共行政学时期的宪政主义
在一段时期的沉寂之后,随着管理主义的盛行,宪政主义逐渐认识到了管理主义的弊端及其给可能公共利益带来的威胁。
首先对管理主义政治化的做法给予了批判。
宪政主义认为,管理主义所谓的更理性、更科学的政治干预主张有排斥政治哲学的倾向,忽视了政府存在的真正意义。
其次是对管理主义所追求的效率提出了质疑。
宪政主义认为,公共行政与企业管理的目标是不一致的,套用企业管理实现效率的手段来追求公共行政的效率必然会损伤公共行政的价值。
这一时期宪政主义代表人物有沃尔多和弗里德里克森。
1、20世纪40年代至60年代代表人物:
沃尔多核心价值:
民主
1948年,沃尔多在《行政国家:
美国行政管理的政治理论研究》一文中抨击了“效率第一主义”,指出在除了效率之外还存在许多其它因素指导政府活动。
沃尔多主张用积极主动的公务员体制代替理论上中立的公务员体制,提高社会平等的价值,即运用政府权力给公民提供平等机会,将这种平等价值至少与效率价值等量相待,把职业文官变成社会改革者。
这体现了人本主义和公民参与理念,其实质在于尊重人民主权和公民意愿,实现社会正义和社会公平,反对滥用权力和行政无能,以公众意愿、公众利益为导向,发展以公众为中心的政府组织,强调政府应代表公共利益,重视公民参与,强调政府信息和公共政策的公开。
这些充分反映了新宪政论与公共行政的有机结合。
2、20世纪40年代至80年代,以沃尔多、乔治・弗里德里克森为代表,主张民主公平。
20世纪60年代,美国由于越南战争、水门事件、能源危机、种族问题等引发出一系列社会政治问题,使公众丧失了对政府的信心,现实对公共行政学理论提出的了新的挑战,新公共行政学派自觉地寻求对这些时代性社会问题的解决方法。
1968年9月,在沃尔多的发起下行政学者召开了名诺布鲁克会议,提出了新公共行政学的主要论点:
提倡重视价值规范的作用,认为公共行政必须研究与环境、社会以及与行政人员相关的问题。
重视价值在公共行政研究过程中的作用,重视规范判断与反思,强调社会公平。
修正了传统公共行政学的那种忽视环境影响的理论观点,主张积极面对动态的社会、政治环境,并在此基础上重视调整公共组织的形态和运作模式,提供行政机构与社会公众“政策对话”的机会,以解决现实问题。
提出了新型的组织形态:
“协和式组织模式”。
主张以服务对象为中心的途径,不仅强调通过提供产品和服务来满足服务对象的需求,而且还强调为其提供关于产品与服务如何提供、何时提供等方面的发言权,并忠诚于服务对象和计划。
沃尔多于1980年发表《公共行政学的事业》一书,该书讨论了公共行政学中若干重大问题,包括行政理论与实践研究的起源、政治与行政之间的关系、民主政治与官僚体制的冲突与调和,以及21世纪行政理论与实践发展所面临的问题。
此外,沃尔多也因为在《公共行政评论》上与赫伯特・西蒙就官僚体制的特点进行争论而名声大噪。
西蒙认为,政策制定涉及价值判断,必须将价值判断和事实判断分开,即将政策制定和行政两者分开。
然而,沃尔多认为,行政的研究涉及思维和价值判断,且价值判断隐含了道德上的对和错,科学的技术不适用于人类的思维和价值判断,人类的价值判断是科学技术无法操控的。
此外,沃尔多将公共行政定位于民主治理的重要组成部分。
这一时期新公共行政学的主要思想有以下几点:
(1)对行政-政治两分法思想的批判。
以弗里德里克森为代表的新公共行政学则将对政治―行政两分法的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。
沃尔多指出,传统的公共行政学理论包含不明确的政治理论,强调层级制和集权,它与民主政治理论想抵触。
因此,沃尔多反对将公共行政视为追求政府效率的管理技术,公共行政也应该反省自身的价值和手段,追求社会正义与公正等公共利益的实现。
(2)新公共行政学对传统公共行政学单纯追求效率的理念进行了批判。
弗里德里克森认为,传统行政学者所追求的效率是一种“机械效率”,过分强调以最小的投入获得最大的程度。
此外对社会公平的漠视也是新公共行政学批判的内容,相应地,新公共行政学认为,应当赋予现代公共行政以伦理的内容,以增强行政人员的责任感,让其承担社会责任,把出色的管理和社会公平作为社会准则及基本行为的出发点。
此外,新公共行政学派还提出应减少层级制,提倡分权、放权,广泛吸收公众参与。
(3)弗里德里克森认为,除了效率和经济之外,还必须将社会公平作为公共行政的第三支柱。
新公共行政学派的社会公平价值所依据的是美国政治哲学家约翰・罗尔斯的“公平的正义”理念,罗尔斯认为,“公平的自由处于高于一切的地位,理想的正义社会应拥有最大的公平自由,每一个成员都应享有公平的自由,包括言论、机会、结社的自由等。
一个民主立宪政体的首要原则就是保证公平的政治自由。
当公平的自由原则在由宪法规定的政治程序中得到应用时,就成为公平的参与原则。
而原则要求所有公民都拥有公平权利参与立宪过程、决定立宪结果,要求所有的成年人都有权参与政治事务,每一个有选举权的人都有一张选票,而且每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量,要求所有公民至少在形式上应有进入公职的公平途径。
”[7]可见,此处所说的公平,不仅指法律内容上所体现的公平,而且指事实上的公平与结果的公平。
(4)新公共行政学抛弃了传统公共行政的原则,在研究方法上提出了后实证主义。
(5)组织理论创新。
组织设计上强调顾客导向、灵活权变。
弗里德里克森认为,公共组织的运行存在四个基本过程,即分配过程、整合过程、边际交换过程和社会感情过程。
(三)新公共服务理论时期的宪政主义(20世纪90年代至今)
在新公共管理理论风靡全球的时候,以美国著名公共行政学家罗伯特・B・登哈特为代表的一批公共行政学者在系统反思新公共管理理论的基础上,针对作为新公共管理理论之精髓的“具有企业家精神的政府”理论所存在的理论缺陷进行批判,从而建立起一种新的公共行政理论――新公共服务理论。
新公共服务理论是对新公共管理理论的超越,它更关注于人的价值,重新强调人类活动的价值回归,为塑造下一个更具有人性化的政府形象提供可贵的理论指导。
2003年,罗伯特・B・登哈特和珍妮特・V・登哈特正式出版了《新公共服务:
服务不是掌舵》,对威尔逊的“政治中立”和韦伯的“层级官僚体制”进行批判,并将新公共服务定义为:
关于公共行政在整个治理体制中的作用的一整套思想,即将公共服务、民主治理和公民参与置于核心地位。
新公共服务理论以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人文主义为思想基础,强调公共精神、公民参与和公平、公正、回应性。
登哈特夫妇为新公共服务理论提出了“规范性原则”:
服务而不是掌舵?
寻求公共利益?
服务于公民而不是顾客?
重视公民权和公共服务而不是企业家精神?
思想的战略性和民主性?
重视人而不是生产力?
行政责任不能简单化。
总的来说,新公共服务理论的核心理念在于:
政府应该区分政策制定(“掌舵”)和服务提供(“划桨”),奉行为公共利益服务的理念,通过政府与社区、民众的相互沟通与合作,发挥各方优势,建立有效的公民利益表达机制,利用公民集体智慧满足公众需要。
三、价值评价
在21世纪,各种社会问题层出不穷,宪政主义和管理主义都面临着挑战,管理主义除了在效率上不断追求,更要注意公共行政价值的塑造,而宪政主义在需要创新管理手段以提高政府绩效。
强调公民参与是宪政主义区别于管理主义的显著特征,宪政主义主张以公众意愿、公众利益为导向,发展以公众为中心的政府组织和公共政策,强调政府代表公共利益的职能,强调政府信息和公共决策过程的公开。
因此宪政主义的主要使命是,对权力的使用加以限制,防止腐败问题,并且有效地利用这些权力去制定政策,维护社会公共利益,提高公民的福利,回应社会问题,培养公民的公共精神。
管理主义和宪政主义也并不是完全相对立的,他们在很多方面有着共同之处的,比如新公共服务理论和新公共管理理论都主张分权,赋予行政人员更多的主动权,提倡公民参与等。
因此,这两者之间的相互借鉴、融合会促进公共行政学的发展,为人类社会带来福利。
参考文献:
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