巩固退耕还林成果的现状及对策措施.docx

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巩固退耕还林成果的现状及对策措施

巩固退耕还林成果的现状及对策措施

1　实施巩固退耕还林成果战略转移的背景

1999－2006年，全国实施退耕地造林1.39亿亩，涉及3200万农户、1.24亿农民，随着原有政策补助陆续到期，部分退耕农户的生计将出现困难，巩固退耕还林成果的任务十分艰巨。

因此，2007年中央决定将退耕还林工程由大规模推进转移到巩固成果上来。

主要背景有：

从全国耕地、粮食、造林管护的宏观层面来看。

一是人多地少是我国的基本国情。

2007年全国耕地面积只有18.26亿亩，比1999年减少了1.25亿亩。

从1999年到2006年这8年共退耕地1.39亿亩，将近1.4亿亩，等于每年退掉2000万亩耕地。

到2020年，我们要确保全国耕地总量不低于18亿亩，其中用于种粮的耕地总量不低于11亿亩，这是一条红线、高压线。

人多地少的国情限定了退耕地还林的总规模。

二是粮食的需求刚性增长。

解决这个问题，我们再也不能走过去开山造地、围湖造田的老路了，只能在稳定耕地面积特别是播种面积的基础上，主要依靠提高现有耕地的单产来提高粮食生产能力。

退耕还林地区大多地处偏远，粮食如果靠运进来，不现实，要努力提高这些地区的粮食自给能力，这是大局的需要。

三是要把退耕还林的成果管护好绝非易事。

退耕还林工程实施以来，退耕地造林1.39亿亩，连同荒山荒地造林和封山育林，造林面积达4亿多亩，是同期全国人工造林的一半以上。

尽管退耕还林工程造林保存率较高，但退耕还林成果还有一定的脆弱性。

有些地方的林子林相、林种结构不合理，成活率还不是很高，特别是中幼林极易受到自然灾害的侵害和人为的损害，前几年的雨雪冰冻、西南大旱、地震等灾害中退耕还林损失不少，补植补造的任务非常繁重。

而且，林子长起来了，发生森林火灾损失的几率也上升了。

要真正把退耕还林的成果巩固住，不仅现在保存率要合格，10年、20年后仍然保持这个比率，任务是相当繁重的。

从退耕户的微观层面来看。

据国家统计局2007年对退耕地区的监测，退耕农户人均纯收入比全国农村居民人均纯收入低1000多元；绝对贫困户和低收入户的比重超过10%，远远高于全国贫困发生率2.6%的平均水平；部分退耕农户的吃饭、烧柴问题还没有解决，年末存粮不足半年的退耕农户占35.2%，以柴草为生活燃料的占61.3%。

在退耕农户吃饭、烧柴、增收问题还没有很好解决的情况下，从1999年开始退耕还生态林的农户，其粮食和生活费补助2006年到期后不再延续，结果会怎样呢？

退耕农户很可能为了解决吃饭、烧柴、收入问题，又重蹈毁林开荒的覆辙。

要解决3200多万退耕农户、1.24亿农民的长远生计问题，必须提高现有耕地的产出能力，必须解决他们的薪柴、燃料问题，必须提高他们的劳动就业技能，必须大力发展后续产业，一句话，就是要把工作重心转到巩固退耕还林成果工作上来，切实解决好退耕农户的基本生存和发展问题。

正是在这样的背景下，《国务院关于完善退耕还林政策的通知》完善了退耕还林政策，在继续对退耕农户给予第二个周期的现金补助，还经济林、还生态林补助期限分别延长5年和8年的同时，建立了巩固退耕还林成果专项资金，旨在解决退耕农户的长远生计问题。

如果我们工作做不好，8年后这些退耕农户的温饱问题不能得到很好解决，长远生计问题不能得到很好解决，我们上对不起中央，下对不起百姓。

2　巩固退耕还林成果的目标任务

《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发［2007］25号）提出的完美政策、巩固成果的指导思想是：

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面贯彻落实科学发展观，采取综合措施，加大扶持力度，进一步改善退耕农户生产生活条件，逐步建立起促进生态改善、农民增收和经济发展的长效机制，巩固退耕还林成果，促进退耕还林地区经济社会可持续发展。

　　目标任务：

一是确保退耕还林成果切实得到巩固。

加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。

二是确保退耕农户长远生计得到有效解决。

通过加大基本口粮田建设力度、加强农村能源建设、继续推进生态移民等措施，从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。

根据国发［2007］25号文及有关部门《关于做好巩固退耕还林成果专项规划编制工作的通知》（发改农经《2007》3636号），各工程省区编制了巩固退耕还林成果专项规划，汇总各省区的规划，巩固退耕还林成果专项规划的五大任务分别是：

（1）建设基本口粮田。

规划从2008年到2015年的8年间，建设稳产高产基本口粮田6128万亩，其中，西南地区退耕农户人均稳产高产基本口粮田不低于0.5亩、西北地区不低于2亩。

搞好基本口粮田建设，退耕还林地区粮食自给能力就有了基本保障。

（2）农村能源建设。

退耕还林地区61%的农户还是靠薪炭等作燃料，这对管护林木来说是一个潜在的风险。

各地要从实际出发，因地制宜，以农村沼气建设为重点、多能互补，加强节柴灶、太阳灶建设，适当发展小水电。

要采取中央补助、地方配套和农民自筹相结合的方式，搞好退耕还林地区的农村能源建设。

规划8年内再建户用沼气池580万个，太阳能灶108万台，节柴灶338万个。

（3）生态移民。

对居住地基本不具备生存条件的特困人口，本着自愿的原则，有计划有组织地实行易地搬迁，积极解决好搬迁群众的生产生活问题。

规划期内要再解决生态环境恶劣、地质灾害频发地区117万人的生态移民。

各省要认真摸索生态移民的规律，总结经验，切实做到“搬得出、稳得住、逐步能致富”。

（4）发展后续产业。

这是增加农民收入的重要渠道，是解决农民长远生计的重要措施，是巩固退耕还林成果的有力保障。

要加快调整农业结构，大力发展特色优势产业，扶持龙头企业，支持特色优势产业基地建设。

要加快农民技能培训，提高创业就业能力，促进农民就业转移。

农民脱离土地以其他产业为生计的越多，退耕还林成果就越能够得到有效巩固。

8年内中央计划安排专项补助资金，用于扶持发展特色种植业、林业、果茶业、养殖业以及农民技能培训。

（5）补植补造。

林木“三分造、七分管”，巩固退耕还林成果必须加强林草植被的管护。

8年内规划安排补植补造任务7417万亩。

在补植补造的同时，国家还要继续安排荒山荒地造林。

各地要进一步完善抚育管护措施，落实管护责任，搞好补植补造，抚育管理、病虫害防治，提高森林质量，增强生态功能。

3　巩固退耕还林成果的现状

3.1　有关部门所做的主要工作

自2008年以来，有关部门围绕巩固退耕还林成果主要做了以下五个方面的工作。

一是加强组织领导。

国家层面建立了由国家发展改革委牵头，监察部、财政部、国土资源部、水利部、农业部、审计署、统计局、林业局、粮食局等9个部门和单位参加的巩固退耕还林成果部际联席会议制度，各部门各司其职，相互配合，做了大量工作。

按照目标、任务、资金、责任“四到省”的原则，形成了统筹在省、协调在市、实施在县的工作机制。

二是组织编制巩固成果专项规划。

按照国务院有关文件要求，有关部门组织各地编制了省级巩固退耕还林成果专项规划。

2011年，根据实际执行情况和农民意愿，适当调整了专项规划建设任务。

三是建立制度规范。

财政部会同有关部门出台了《巩固退耕还林成果专项资金使用及管理办法》、《退耕还林财政资金预算管理办法》，国家发改委会同有关部门制定了《巩固退耕还林成果专项规划建设项目管理办法》，各有关部门制定了配套文件，各地方也都根据实际情况制定了工作规范。

四是加强监督指导。

2009年以来，召开4次部际联席会议暨现场会，联席会议成员单位及时研究解决巩固退耕还林成果工作中的问题，并对专项规划实施和各项制度落实情况进行了督促检查；审计署组织14个省（区、市）审计部门对本地区退耕还林专项资金及相关政策执行情况进行了审计调查，督促地方进行整改，完善工程管理措施。

五是认真落实建设任务。

各地党委政府及有关部门高度重视，加强领导、明确责任、广泛动员，认真组织实施规划和建设项目，把巩固成果的各项建设任务落到实处。

3.2　巩固成果取得的进展

巩固退耕还林成果工作促进了生态效益、经济效益和社会效益的统一，取得了明显成效。

一是林木保存率保持在较高水平。

几年来，加大退耕还林工程区补植补造力度，使4亿多亩退耕林木得到有效保护。

二是退耕农户口粮自给能力进一步增强，几千万退耕农民存粮少和吃饭青黄不接的问题得到比较好的解决。

三是退耕农户收入快速增长。

退耕还林工程不仅给予现金补助，而且进一步解放了部分农村劳动力，促进退耕农户富余劳动力外出务工，工资性收入成为退耕农户收入增长的主要来源。

2012年退耕农户人均纯收入为5693元，比2007年增加2990元，年均实际增长10.9%，比全国同期水平高出1个百分点，其中工资性收入达到2494元，年均增长23.5%，对退耕农户收入增长的贡献率达54.4%。

四是退耕农户生活方式发生可喜变化。

沼气、太阳能灶、太阳能热水器等清洁能源和新能源消费方式逐步成为农村能源消费的新亮点。

据估算，由于能源结构的改善，保护了2000多万亩森林资源免遭砍伐破坏。

退耕还林地区无论从农业生产条件，还是居住环境，以及吃穿住行都发生了巨大变化。

五是退耕农户长远生计有了基本保障。

退耕还林地区农业结构和一二三次产业结构调整步伐加快，劳务经济快速增长，为退耕农民提供了新的就业岗位和增收渠道。

巩固退耕还林成果建设项目本身在促进种植业、养殖业、林下经济发展和农民技能提升等方面发挥了重要作用，一批农林特色产业发展壮大，退耕地林产品总产值及效益迅速增长。

2012年退耕农户人均退耕地林产品总值为382元，比2007年增加343元，年均增长56.8%。

2012年9月19日，温家宝主持召开国务院第217次常务会议，专门听取了退耕还林工作汇报。

会议指出，实施退耕还林是党中央、国务院在世纪之交为改善生态环境作出的重大决策。

1999年至2006年，累计完成退耕地造林1.39亿亩，实施荒山荒地造林和封山育林2.25亿亩。

2007年国务院决定将退耕还林工程转入巩固成果阶段，提出了确保退耕还林成果得到巩固和退耕农户长远生计得到有效解决两大目标，延长了对退耕农户的直接补助政策。

几年来，各有关地区和部门认真组织实施，广大农户积极参与，退耕还林成果不断巩固，面积保存率达到98.9%，工程区生态环境显著改善；累计建成稳产高产基本口粮田2600多万亩，农村特色产业发展壮大，农村劳动力向二三产业转移加快，退耕农户人均纯收入年均实际增速高于全国同期水平；很多农户用上沼气池、节煤节柴灶、太阳能灶、太阳能热水器，生活方式发生可喜变化。

3.3　2012年退耕还林工程阶段验收情况

从国家级重点核查阶段验收汇总情况来看，2012年阶段验收结果良好，各项验收数据均保持在很高水平。

一是保存率高。

今年国家抽查的479.8万亩面积中，达到保存标准的478.6万亩，面积保存率为99.76%。

汇总过去5个年度的阶段验收结果看，1999年－2004年这6个年度的全国计划面积保存率达到99.67%，这说明绝大部分退耕还林地保存了下来，退耕还林成果巩固取得了实质性成效。

二是成林率高。

在今年国家核查保存面积中，已成林面积347.4万亩，成林率为72.6%，而且有近三分之一的乔木生态林已有立木蓄积。

这表明有很大一部分退耕还林林木已进入森林资源统计范畴，为提高全国森林覆盖率作出了较大贡献。

三是工程管理到位。

今年国家核查结果表明，全国林权证发放率为90.3%，建档率为99.9%，管护率为95.3%，各项工程管理指标都保持在较高水平，这表明我们各级退耕还林管理工作越来越完善，越来越有成效。

4　存在的问题与对策措施

4.1　存在的主要问题

4.1.1　经济社会发展落后

巩固退耕还林成果不仅仅是退耕还林工程本身的问题，也是一个社会经济问题。

如果社会经济发展到了一定程度，农民长远生计得到有效保障，农民收入达到全国平均水平（2012年为7917元），而且对退耕还林补助的依赖程度较小，加上全民生态意识的提高，哪怕国家停止了退耕还林补助，巩固退耕还林成果应该不成问题。

退耕还林工程区主要在中西部地区，也就是集中连片贫困地区。

因此，巩固退耕还林成果面临的最大问题是退耕农民的贫困问题。

尽管近几年退耕户人均纯收入增长较快，但绝对值低，2012年退耕户人均纯收入只有全国农村平均水平的75.2%。

4.1.2　退耕还林成果保存上存在的问题

通过我局组织开展的阶段验收，发现巩固退耕还林成果工作中存在一些问题，必须引起我们的高度重视。

一是个别县的面积保存率较低。

二是少数省、县新造林比例高、基本合格比例高。

三是少数省、县至今没有开展林权证发放工作。

四是少数县申请补查的合格率很低。

五是少数省计划面积保存缺口较大。

4.1.3　巩固成果专项规划实施中存在的问题

在各级各部门的共同努力下，巩固退耕还林成果工作总体进展顺利，并取得了明显的初步成效，工程区退耕农户持续增收，口粮自给能力不断增强，生产生活发生新变化，林地保存率保持较高水平。

但是，随着成果巩固工作的深入推进，一些影响成果巩固的老问题没有得到很好解决，而新问题又不断出现，需要我们认真加以研究和解决。

从各地的情况看，当前巩固成果工作存在八个方面的问题。

（1）巩固成果规划先天不足，实施困难

巩固成果专项规划涉及多个部门，在编制专项规划过程中部门参与过多，导致专项规划没有体现各地的实际需求，没有与退耕农户的需要很好地结合起来。

特别是，一些地方和部门在编制专项规划时，机械地理解为按基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、补植补造的先后次序来安排建设内容和建设规模，甚至人为地先将巩固退耕还林成果专项资金切块，而不是从实际出发，在分析本地需求和可能的基础上，因地制宜确定建设内容和规模。

有的地方不是自下而上地编制规划，而是自上而下地分配规划。

尽管2011年调整了专项规划，但地方又反映不切合实际，有些项目农民没有积极性，难以实施。

有些项目由于市场和农民生产生活方式的变化，也不能按规划实施。

部分县在安排项目时，没有充分考虑退耕农户的实际需要，项目实施没有落实到退耕农户，而是安排给非退耕户甚至承包大户，没有真正达到解决退耕农户长远生计问题的目的。

（2）巩固成果项目没有体现生态优先的目标

督查中发现，一些项目已经实施但并没有体现国发［2007］25号文提出的确保退耕还林成果切实得到巩固、确保退耕农户长远生计得到有效解决的目标。

特别是，各地发展退耕还林后续产业热衷于搞项目建设周期短、见效快的养殖、种植业项目，忽视生态效益好、周期长的林业项目，但短平快项目市场风险极大，一旦市场环境变坏，农民就中途放弃，劳民伤财。

（3）建设项目进展较慢，不同省区进展不平衡

一些地方在专项规划项目实施过程中，项目审批等前期准备工作不充分，进度较慢，计划任务完成率低。

到去年6月底，8年巩固成果工作的时间过去了56%，各类建设任务下达进度与时间进度基本吻合，但已完成建设任务占规划总任务的比例中，只有补植补造超过了时间进度，其他各项任务统统落在了时间进度之后。

从客观上来看，恐怕我们对退耕农户需求的认识还不够准确，有些规划项目不大符合农户的实际需要，老百姓对这些项目不感兴趣。

（4）个别地方项目和资金管理存在漏洞

有的项目建设不规范、质量不高，擅自调整项目建设地点、规模及内容，降低建设标准，还有个别地方甚至出现了违规套取、截留、挪用巩固成果专项资金的现象。

有的是专项资金拨付不及时，还有的虚报或多头申报骗取资金、截留挪用专项资金。

（5）地方配套资金不到位

由于近年来物价不断上涨，人工工资、材料价格都在大幅提高，一些项目国家补助标准明显偏低，而地方配套资金不到位，农民自筹能力差，一些项目难以实施或质量大打折扣。

退耕还林县多是个山区农业县，县级财政困难，特别是退耕农户经济状况普遍比较差，按照项目建设“谁受益谁自筹配套”的原则，配套资金难以落实，严重影响了项目建设进度和质量。

（6）基层工作经费不落实

退耕还林政策性强、国家投资巨大，直接面向千家万户，工作涉及方方面面，工程管理任务繁重，实施方案编制、作业设计、登记造册、图表制作、招投标、项目监理、建档立卡、检查验收、效益监测等一系列工作都需要有相应的工程管理经费作保障。

尽管国发［2007］25号文及《关于做好巩固退耕还林成果专项规划编制工作的通知》（发改农经[2007]3636号）对安排退耕还林工作经费提出了具体要求。

但由于各地财政困难，目前仅有少数工程省区在省级财政中给基层安排了部分工作经费，其他地方仍按照同级财政负责的原则只解决了省级的工作经费，工程管理任务最繁重的县级工程管理部门的工作经费依然没有固定来源，影响了退耕还林工作的正常开展。

工作经费缺乏，基层要么挤占挪用其他资金，要么降低工作标准，导致资金审计出问题或项目实施不好。

（7）后期管护难度加大

退耕还林工程所造林木陆续成林后，林草丰茂、赏心悦目固然是个大好事，但同时也带来了防火等一系列管理难题。

另外，一些地方后续投入不足，管护不到位，信息档案管理等基础工作薄弱；退耕农户外出务工人员增多，养殖方式发生变化，一些地方沼气池等建成后使用率不高。

（8）部分项目难以履行项目管理程序致使验收缓慢

巩固退耕还林成果建设项目涉及千家万户，点多面广、项目分散，且大多需要农民参与自主建设，任务分解到各县后很难形成规模，难以履行招投标及决算手续，造成竣工验收迟缓。

4.1.4　政策方面存在的问题

（1）退耕还林补助比较效益下降

退耕还林补助标准基本上是2000年制定的，2004年又将粮食实物补助改为现金补助，工程实施十多年来一直没有提高。

《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）虽然延长了一个补助周期，但第二轮对退耕农户的直接补助标准有所降低。

近年来，随着国家各项支农惠农政策不断加强，种粮补贴范围不断扩大、补贴标准不断提高，加之国内粮食价格大幅上涨，发放给退耕农户的补助资金已经无法买到当初补助给退耕农户的原粮，退耕农民意见较大，退耕还林补助政策的激励作用弱化，农户造林、护林的积极性下降，少数地方甚至出现了毁林复垦的现象，影响退耕还林成果的巩固。

（2）退耕还林的长效补偿机制尚不明确

虽然《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发[2005]25号）规定，退耕还林所造林木，按有关政策规定被确认为公益林的，在钱粮补助期满后逐步分别纳入中央和地方森林生态效益补偿基金补助范围；属于商品林的，允许农民依法合理采伐。

但退耕还林地原是退耕农民赖以生存的基本生产资料，退耕还林形成的生态公益林也不同于一般性质的公益林，现行中央森林生态效益补偿标准较低，难以补偿退耕还林产生的生态效益和退耕农户因退耕还林丧失的机会成本。

所以，简单地把政策补助到期的退耕还林地纳入生态效益补偿范围，不能有效解决长期的成果巩固问题。

（3）与现行林业政策结合不紧密

退耕还林是一项涉及生态和民生的系统工程，需要各方面相互配合，才能确保工程发挥最大的效益，确保成果巩固。

但是，由于国家制定了单独的退耕还林政策，在具体实施过程中，一方面大多数地区将这项工程独立于其它项目、政策之外，单独运行，与中央现行的林业政策没有结合起来；另一方面，由于退耕还林工程有了比较系统的政策，其他政策在落实时绕道而行，不涉及退耕还林任务。

因此，退耕还林难以得到其他政策的支撑，难以发挥更大的效益。

4.2　对策措施

4.2.1　宏观政策

（1）加快贫困地区经济社会发展，促进脱贫致富奔小康

（2）建立巩固退耕还林成果的政策支撑体系

巩固退耕还林成果专项规划将于2015年实施完毕，退耕地还生态林补助也将从2016年起陆续到期，为切实巩固好已有退耕还林成果，需要生态效益补偿政策、退耕还林采伐政策、森林经营政策的支撑。

4.2.2　具体对策

国务院第217次常务会议指出，巩固退耕还林成果工作仍处于关键阶段，要突出工作重点，继续实施好巩固退耕还林成果专项规划，加快项目建设进度。

一要着力解决退耕农户长远生计问题。

实施巩固成果建设项目要以困难地区和困难退耕户为重点。

二要强化项目和资金管理。

有关地区省级人民政府要全面履行职责，加强项目管理和监督检查，确保工程建设质量和专项资金运行安全。

三要加强建设成果后期管护。

做好林木抚育、补植补造、森林防火等工作，提高退耕还林成活率和保存率。

引导农户树立主体意识，切实搞好沼气等建设成果日常维护。

四要加强效益监测，开展巩固成果成效评估。

因此，下一步巩固成果要重点做好以下工作：

（1）进一步加强组织领导

特别是前一段时间，各级政府都进行了换届，很多地方的主管领导或者领导小组成员都发生了变化，林业部门要主动向新领导做好汇报，引起领导对退耕还林及巩固成果工作的重视。

不能出现组织涣散、工作没人抓的现象。

（2）突出重点，着力扶持困难退耕农户

实施巩固退耕还林成果专项规划，要以巩固退耕还林成果、解决好退耕农户的长远生计问题为目标，区别轻重缓急，优先解决巩固退耕还林成果和困难退耕农户生产生活中的突出问题，确保专项资金落实到重点退耕还林地区生计存在严重问题、巩固成果困难较大的退耕农户。

巩固成果专项建设项目不是要“锦上添花”，而是要“雪中送炭”。

不能钱花了，巩固成果难度大的地方及退耕农户的问题没有得到解决，而巩固成果不存在问题或者问题较小的地方及退耕农户的生产生活条件却有了较大的改善。

2月份，有关部门下发了《关于开展困难退耕地区和困难退耕农户摸底排查的通知》，组织各地对困难退耕地区和困难退耕农户进行摸底排查。

各地要坚持把规划实施的重点放在退耕还林工程区的困难退耕农户上，根据他们的需求有针对性地安排建设项目，将有限的专项资金用于支持最困难的地区、最困难的退耕农户。

要根据摸底排查结果，将今后3年的建设任务和专项资金向困难退耕农户适当倾斜，有针对性地解决困难退耕农户的长远生计问题。

（3）加快项目建设进度

各地要搞好部门协调，提高工作效率，加快工作节奏，按时报送任务计划和完成情况，认真研究解决工作中存在的问题。

要进一步改进建设任务申报审批程序，切实加快建设项目实施进度。

由各地根据实际情况，在确保资金使用效益最大化、辐射农户最多的情况下，简化程序，加快项目审批和竣工验收。

（4）注重质量，强化后期管护

巩固退耕还林成果、改善生态环境是百年大计，这就要求我们既要重视项目建设，也要高度重视建后管护机制的建立，确保所建项目长期发挥效益。

项目建设要按照作业设计规定的技术标准和质量要求进行施工，确保工程建设质量，确保能发挥应有的效益，不能搞豆腐渣工程。

项目验收后，必须及时办理移交手续，按照“谁使用、谁管理”的原则，明确产权，落实项目运行管护主体和管护责任，制定管护制度，建立档案，做好项目后续管理工作。

强化建后管护机制，要充分调动农民群众的积极性。

（5）强化对退耕还林地的保护，确保退耕还林面积不减

近年来，由于各种利益因素，造成乱征乱占和毁坏退耕还林林地的现象明显增多，巩固成果面临较大压力。

我们要切实落实好各级政府、林业部门和退耕农户的责任，加强对退耕还林地的保护，确保来之不易的成果得到有效巩固。

一要强化地方政府责任。

《退耕还林条例》规定，国家对退耕还林工程和巩固成果实行省级政府负总责和各级政府负责制，实行目标、任务、资金、责任“四到省”。

从近年发生的毁损退耕还林地的案例来看，有些地方政府难辞其咎，产生这些问题的原因：

一是地方政府责任意识下降，为了争“新项目”而不顾“老项目”，甚至为了“新项目”而毁坏“老项目”。

二是少数地方管理没有跟上。

近年来，由于对耕地管理更加严格，乱征乱占林地的现象明显增多，对巩固退耕还林成果提出了新的挑战。

各地要进一步加大对退耕还林地的管理力度，坚持能不征占尽量不征占，对确需征占的要严格把关，完善征占用审批手续，按照占补平衡的原则，实行异地造林，确保退耕还林面积不减少。

对乱征乱占、未批先占退耕还林地的，要协调森林资源管理部门、森林公安部门，充分运用法律武器，依法进行严肃处理，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

二要强化林业主管部门责任。

负责退耕还林工程组织实施是《退耕还林条例》赋予林业主管部门的重要职责。

各级林业部门要切实承担起检查验收、确权发证、林地管护等一系列职责和任务，认真加