《全国重点文物保护单位保护规划编制要求修订稿》.docx

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《全国重点文物保护单位保护规划编制要求修订稿》

《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》

（修订稿草案）

国家文物局

2017、12

第一章总则

第一条编制目的

为规范全国重点文物保护单位保护规划的编制,根据《中华人民共与国文物保护法》、《中华人民共与国城乡规划法》、《中华人民共与国文物保护法实施条例》等法律法规及《全国重点文物保护单位保护规划编制审批管理办法》,制定本要求。

第二条适用范围

本要求适用于全国重点文物保护单位保护规划的编制。

第三条指导思想

编制全国重点文物保护单位保护规划,必须坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针,正确处理文物保护与经济建设的关系,文物保护与合理利用的关系,促进文物事业的可持续发展,使全国重点文物保护单位的文物本体及其环境得到有效保护。

第二章编制基本要求

第四条基本要求

编制全国重点文物保护单位保护规划应当遵循下列基本原则与要求:

（一）做好前期调研与评估工作,充分研究文物价值、明确文物本体的组成要素,分析历史环境的整体格局,依据评估结论,制定具有针对性的保护、管理、利用与研究措施,提高规划的科学性、前瞻性与可操作性。

（二）尽可能减少对文物本体的干预,确保文物本体的真实性;注重文物环境的保护与改善,确保文物本体及其环境的完整性。

（三）以整体保护、与谐发展为规划目标,编制重点应立足目标导向与问题导向,坚持科学、适度、持续、合理利用,统筹协调文物保护与地方经济发展的关系,构建中长期保护管理制度保障。

第五条技术路线

编制全国重点文物保护单位保护规划,应以文物的价值研究与要素辨认为前提,明确规划的时空范围,依据完整保护的要求设计保护对象的保护区划层级、划定各区边界,制定管理规定;针对综合现状评估结论的主要问题,分别制定保护、利用、管理、研究等规划的重点措施与分期实施计划。

第六条理论创新与技术创新

鼓励加强文物保护规划理论与技术研究、创新与运用。

编制过程中提倡多学科结合,并广泛征求利益相关者与公众意见。

第七条规划衔接

1、与地方相关规划的衔接

全国重点文物保护单位保护规划的主要内容与措施应当与所在地相关规划良好衔接,其中:

（1）全国重点文物保护单位的保护区划与管理规定应纳入所在地的城市空间管制措施,其中建设强度控制要求应纳入城市地块控制性详细规划。

（2）全国重点文物保护单位保护规划中与城乡建设用地发展方向相关的规划要求应纳入所在地的城乡规划。

（3）全国重点文物保护单位的本体与环境的主要保护措施与利用方式应与所在地的生态、土地、旅游等资源的综合保护与利用相结合。

（4）涉及到区域性的全国重点文物保护单位保护规划应与区域的社会经济发展规划相衔接。

2、与不同管理部门相关规划的衔接

文物分布范围与政府公布的历史文化名城、名镇、名村、传统村落、历史文化街区范围相重叠的全国重点文物保护单位,以及分布于风景名胜区、自然保护区、世界自然与文化遗产中的全国重点文物保护单位,在规划编制过程中应就全国重点文物保护单位的保护区划与其她相关规划区划之间的关联程度进行评估,制定专项衔接措施。

第八条保护对象与价值研究

全国重点文物保护单位的价值研究应作为保护规划编制的重要环节。

保护规划的保护对象应依据文物的历史、艺术、科学价值及其类型特征进行辨认,内容包括各种文物价值的组成要素,含文物本体、文物环境,以及各构成要素间的关联与其她相关要素。

第九条基础资料收集要求

编制全国重点文物保护单位保护规划应当对文物保护单位的历史沿革、现存状况、保护与管理状况、考古工作状况以及研究的历史与成果等进行深入的调查分析,对文物所在地的地理-文化特征、自然与生态环境、社会与经济发展状况等进行普遍的了解,取得准确的、充分的基础资料。

第一十条规划编制成果分类

全国重点文物保护单位的保护规划可依据不同规划目标、条件与深度要求编制,成果形式为保护规划、保护总体规划与保护规划纲要3种:

（一）全国重点文物保护单位一般情况下可依据规模大小与保护管理的复杂程度确定保护规划编制深度:

规模小且保护管理工作简单的文物保护单位规划编制深度以制定管理要求为主;规模较大、保护管理压力复杂的文物保护单位规划深度按照本要求各章内容编制;

（二）规模特大、情况复杂的全国重点文物保护单位应编制总体保护规划;

（三）全国重点文物保护单位因所在地的社会经济发展亟需、规划基础资料尚不能满足保护规划编制要求时,可先行编制保护规划纲要。

第一十一条文物分类编制要求

不同遗存类型的全国重点文物保护单位保护规划应在满足基本编制要求的基础上,结合专项规范或技术导则进行编制。

属于历史功能延续或在用的全国重点文物保护单位,应注重制定相关利益者协调的规划措施。

第一十二条规划编制强制性内容

全国重点文物保护单位保护规划中,保护对象、保护范围、建设控制地带等保护区划的划分与管理规定、文物本体的主要保护措施、利用功能的规定与游客容量控制指标等内容,应当作为保护规划的强制性内容。

第一十三条规划期限

保护规划的期限一般为15年。

位于城乡规划区范围内的全国重点文物保护单位保护规划应与城乡规划期限相一致。

规划期内可根据要求分为近期、中期、远期。

近期规划一般不超过5年,应优先解决全国重点文物保护单位存在的主要问题,安排亟待实施的保护项目。

受不确定因素影响的规划措施可列入不定期实施计划,适时启动。

第一十四条规划成果要求

保护规划成果一般由规划文本、规划图纸与附件（含规划说明、专项评估、基础资料汇编等）组成。

第三章规划文本

第一十五条规划文本的一般体例

（一）总则

（二）文物概况

（三）价值评估

（四）保护对象

（五）现状评估

（六）规划目标、原则与对策

（七）保护区划与管理规定

（八）保护措施

（九）环境规划

（一十）管理规划

（一十一）利用规划

（一十二）研究规划

（一十三）规划衔接

（一十四）规划分期

（一十五）经费估算

（一十六）附则

第一十六条规划文本增设内容

涉及土地利用规划、生态环境保护规划、人口调控或社会居民调控规划、道路交通规划、基础设施规划、环境治理或建筑整治专项规划以及城乡体系规划等的全国重点文物保护单位规划,应增补专项规划章节或专项措施条款,提出规划衔接要求。

第一十七条总则编制内容

表述规划概况（含项目名称、位置、文物类型、保护级别与公布时间）与规划类型、编制依据、规划范围、规划期限等。

第一十八条保护对象与价值评估内容

明确保护对象,列出文物清单;描述文物遗存,陈述历史沿革;阐述与评价文物价值,评估社会需求。

系统梳理文物保护单位的基础资料,研究文物价值;依据价值载体的完整性分析构成要素,明确保护对象,厘定遗存清单;评估其在当地社会发展中的文化资源地位与重要性。

第一十九条现状评估编制内容

依据真实性完整性要求,评估文物本体及其环境的保存现状,分析主要破坏因素;依据保护管理保障要求,评估文物本体及其环境的保护、管理、利用与研究现状,归纳现存主要问题;分析问题的原因、影响因素与变化趋势。

第二十条规划原则与目标

明确规划目标、原则、性质、保护对象,针对现存问题提出基本对策、制定重点任务。

第二十一条保护区划与管理规定编制内容

（一）保护区划

全国重点文物保护单位保护规划应根据确保文物保护单位安全性、完整性的要求划定或调整保护范围。

必要时,可根据保证相关环境的完整性、与谐性的要求划定或调整建设控制地带;建设控制地带之外仍有空间视觉景观控制要求的地带,可根据实际需要划定环境控制区。

涉及对原有保护区划调整时,应论证原有区划管控效果分析、提出调整原因与必要性。

在保护范围之外,有待考古确认的边界可划为文物埋藏区;并纳入建设控制地带或环境控制区的范围。

在考古调查、勘探工作尚未全面展开的情况下,编制保护规划应当充分分析遗存分布情况,以此确定文物保护单位的分布范围、重点保护对象与不同的区划等级或类别。

各类保护区划必须明确四至边界,注明占地规模。

（二）区划等级

保护范围、建设控制地带与环境控制区可根据管理与控制需求的差异,划定分类区划:

保护范围可根据文物价值与分布状况进一步划分为重点保护区与一般保护区。

建设控制地带与环境控制区可根据不同地块的控制力度要求与内容分类划定。

（三）管理规定

保护区划的管理规定应当依据《中华人民共与国文物保护法》、《中华人民共与国城乡规划法》以及相关法律法规与技术规范,结合全国重点文物保护单位的实际情况制定。

涉及城镇建设用地的建设控制地带与环境控制区应提出详细的建设控制要求,包括建筑物的体量、高度、色彩、造型等,必要时应提出建筑密度、适建项目等要求。

地下文物埋藏区的管理规定,应提出地下文物遗存的保护管理要求,以及考古调查、勘探发掘优先程序规定。

保护区划规模较大的全国重点文物保护单位保护规划应针对文物所在地的建设情况提出禁建区、限建区等空间管制要求,纳入城市总体规划予以管理。

第二十二条保护措施编制内容

（一）制定保护措施:

根据全国重点文物保护单位的价值与现状评估,针对现存问题与影响因素,结合保护目标,制定保护措施。

保护措施的制定要以各项评估为依据,区分保护力度,划分措施等级。

保护措施既包括技术层面的各种具体措施（化学的、生物的、工程的）及其控制要求,也包括管理层面的规程要求。

一般保护措施应满足文物的保存、管理、安防与日常维护要求。

特殊保护措施必须经由专业技术论证,并考虑可逆性与可持续性。

直接涉及文物安全的防火、防洪、防震等急性灾变的保护措施应制定应急措施预案。

（二）制定专项保护工程及其她工程规划

涉及古建筑群修缮、岩（土）体加固、防灾工程等专项保护工程时,应提出具体规划要求、技术路线、实施方案计划等,注明其对文物保护单位本体的干扰程度,测算工程量,制定分期实施计划。

规划范围内的拟建项目应论证必要性,提出选址方案以及建筑的功能、规模与设计的规划要求。

第二十三条环境规划编制内容

（一）提出环境治理与保护要求

环境治理内容包括禁止开山采石、保持视线通廊、空间景观整治、道路修建改建、不协调建造物的拆除或整改要求等;涉及到社会居民调控的,应结合城乡规划提出统筹安排要求。

环境质量保护可依据实际需求制定,内容包括提出环境质量标准、垃圾处理方式与污染治理等要求。

（二）提出生态保护要求

生态保护内容包括维护地形地貌、防止水土流失、策划水系疏浚、防治风蚀沙化、农业综合治理等。

（三）编制景观修复规划

依据环境考古或历史文献资料,提出全国重点文物保护单位环境景观的修复设计要求,包括环境特色、历史风貌、视线通廊、空间景观等内容;同时结合生态保护要求,确定植被类型与品种要求,编制绿化景观规划。

第二十四条展示与利用规划编制内容

（一）依据保护要求确定利用原则、利用强度与方式;

（二）依据文物价值制定阐释体系,策划展示主题、划分利用功能分区,提出相关要求;

（三）组织展示路线,布置展示与服务设施;

（四）测算游客开放容量与规定调控要求;

（五）规定利用与展示服务设施的建设规模与设计要求;

（六）策划公众或社区参与,提升文物价值传播效益;

（七）提出与周边文物或景观资源的整合利用措施。

第二十五条管理规划编制内容

（一）落实“四有”工作,提出管理机构、经费与人员编制以及管理规章制度的完善要求;

（二）提出管理机构的责权范围,确定日常维护、防灾减灾与监测要求等工作内容;

（三）制定员工培训与队伍建设计划;

（四）提出社区公众参与与青少年教育计划。

第二十六条研究规划编制内容

（一）依据保护规划目标、结合实际情况,制定文物价值研究与保护措施专项研究工作的计划、原则与策略;

（二）针对价值研究与保护管理需求,制定文物基础数据的采集、整合与建库要求,包括相关设备与经费要求;

（三）文物的价值研究计划应包括联合社会学术研究力量、围绕文物价值开展系统课题研究,以及深化文物利用与价值展示策略研究等内容;

（四）遗址类的全国重点文物保护单位应编制配合保护与管理措施的考古工作计划,包括对保护范围等区划的边界核定、遗址的空间格局与功能分区、地下遗存埋深与分布情况,以及与保护展示措施相关的考古配合工作等;

针对文物本体与环境保护上存在的挑战性难题,应开展专项技术研究,提出研究课题及其目标、途径与要求。

第二十七条分期规划编制内容

制定规划分期、提出分期依据,列出各期规划实施重点、措施与建议实施主体。

第二十八条经费估算编制内容

（一）列出估算依据,核算或统计有关数据;

（二）对规划措施与项目进行分期、分类的资金投入估算;

（三）提出规划实施保障、资金筹措渠道及相关政策建议。

第二十九条规划实施保障

主要援引国家与地方政府有关文物保护的现行法律法规,结合地方社会经济文化具体条件,针对规划实施过程的各个环节,提出规划实施方式与支撑保障的建议,供规划实施者参考。

第三十条附则

（一）文本的法律效力;

（二）规划解释权;

（三）执行时间。

第四章规划图纸

第三十一条保护规划基本图纸与内容

（一）区位图:

标明全国重点文物保护单位在行政辖区的位置。

（二）环境图:

标明全国重点文物保护单位与相关地形地貌及其周围地区的关系。

（三）现状图:

标明全国重点文物保护单位的遗存及相关要素的位置及分布范围,注明相关数据指标。

本体面积单位:

平方米（m2）,占地面积单位:

公顷（hm2）。

（四）评估图:

评估全国重点文物保护单位保护区划的完整程度;评估文物的价值要素（含遗存本体、相关环境以及非物质要素）保存的真实与完好程度,分析病害类别、破坏速度以及主要破坏因素;评估文物保护单位的保护、管理、利用与研究等方面的现状情况。

（五）保护规划总图:

综合性标明保护区划边界及其内的主要规划内容;注明主要相关数据指标。

（六）保护区划详图:

标明文物保护单位的保护范围、建设控制地带以及环境控制区等保护区划的边界、占地面积与分级分类规划要求;注明相关指标。

（七）保护措施图:

标明各种保护措施、保护工程的实施范围与相关指标。

（八）环境规划图:

标明环境规划涉及的各项内容实施范围与相关指标。

（九）展示利用规划图:

标明利用功能分区与利用要求。

（一十）展示规划图:

标明展示目标位置与名称、说明标牌位置、参观路线、停车场、游客服务设施或陈列馆室等,注明相关数据指标。

（一十一）管理规划图:

标明安全管理的范围与防范设施,包括巡查管理分片以及围栏、门卫、监控系统及其她安防设施的布局位置。

（一十二）分期规划图:

标明规划各期实施内容、范围与相关数据指标。

（一十三）相关规划衔接图:

涉及文物所在地其她各类规划的措施要求,应绘制衔接要求的示意图。

（一十四）多重保护身份的全国重点文物保护单位保护区划关系图:

同时具有历史文化名村镇、历史街区、风景名胜区、自然保护区、世界文化遗产等其她保护身份的全国重点文物保护单位,应绘制各类区划的关系图。

第三十二条保护规划补充性图纸与内容

（一）用地功能分区图:

适用于规划范围较大、非单一功能规划用地的全国重点文物保护单位,应标明用地的分类、用地性质、各类用地规模等。

（二）地形地貌分析图:

适用于规模较大的全国重点文物保护单位及其环境的地形地貌特征分析。

（三）空间管制规划图:

适用于城市建成区内保护区划规模较大的全国重点文物保护单位,图纸应注明不同空间区块的建设强度控制要求。

（四）环境整治规划图:

适用于规划范围较大、环境整治内容复杂的全国重点文物保护单位。

（五）道路交通调整规划图:

适用于保护范围内过境交通需要调整的全国重点文物保护单位;图纸应标明需要调整的道路、提出相关建议。

（六）土地利用规划图:

适用于涉及土地利用性质调整的全国重点文物保护单位。

图纸应在“土地利用现状图”上按照国家标准《土地利用现状分类》GB/T21010—2017标注规划要求;位于城市建成区的按照《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011标注规划要求。

（七）社会居民调控规划图:

适用于规划范围跨乡镇行政区划的全国重点文物保护单位。

图纸应标注搬迁型、缩小型、控制型居民点与定向安置规划选址等内容;必要时配以“人口分布密度现状图”与“人口分布密度规划建议图”。

（八）建设用地发展方向规划图:

适用于涉及城乡建设发展方向的全国重点文物保护单位。

（九）视廊与高度控制规划图:

适用于对城镇视觉空间有景观控制要求的全国重点文物保护单位。

（一十）生态环境保护规划图:

适用于规划措施涉及大面积生态保护的全国重点文物保护单位。

（一十一）其她说明规划目标、措施的图纸。

（一十二）保护规划补充性图纸的绘制内容与要求可分别参照城乡规划、风景名胜区规划、历史文化名城名镇名村保护规划、传统村落保护发展规划等技术文件的对应条款。

第三十三条规划说明图纸与内容

（一）测绘图:

即文物保护单位文物的标准测绘图（古建筑测绘图、石窟测绘图、考古发掘平、剖面图等）。

（二）历史沿革图:

相关历史时期行政区划图、方志图与文献中的相关图形资料。

（三）相关示意图:

标示文物保护单位的结构格局、文化谱系区划、地理气候区划等相关信息的示意图。

第三十四条规划图纸绘制要求

（一）规划图纸应采用先进技术绘制,符合不同规划成果的深度要求,做到绘制清晰准确,图文相符,图例一致。

并应在图纸的明显处标明项目名称、图名、图例、风玫瑰、比例尺、编制日期、编制单位等内容。

（二）规划图纸中的保护区划图,应依据附件A全国重点文物保护单位保护分类规划图纸比例规定,按照CJJ/T8－2011《中华人民共与国行业标准城市测量规范》的标准,选用符合比例要求的标准图绘制。

涉及文物建筑保护措施的规划图纸,应依据附件A全国重点文物保护单位保护分类规划图纸比例规定,按照GB/T50104－2010《中华人民共与国国家标准建筑制图标准》的要求,进行绘制。

第五章规划附件

第三十五条规划附件

规划附件由规划说明与基础资料组成,必要时可包括专项评估报告与/或专项研究报告。

其中:

（一）规划说明:

用于论证规划意图、解释规划文本。

撰写的繁简程度依据规划文本的复杂程度确定。

（二）专项研究报告:

用于分析研究文物价值特征及其载体的专题报告,包括遗存的详细信息（描述与历史沿革）,必要时可包含专项调查报告。

（三）专项评估报告:

用于统计、调查、分析遗存本体及其环境保存现状的主要问题,以及全国重点文物保护单位的保护区划以及保护、管理、利用、研究等各项工作的现状评估。

（四）基础资料汇编:

反映保护规划搜集、整理资料的全面性,体现规划编制过程的合法性、合规性与合理性。

第三十六条规划说明

规划说明视解读需求进行规划意图论证、规划文本解释。

内容包括:

（一）保护区划专项说明:

解释与说明保护区划划定依据。

（二）主要规划措施的说明:

解释与说明各专项规划主要条款的编制依据与意图。

（三）相关工程策划的说明:

包括选址、功能、规模的论证,说明相关建筑设计的各项规划要求。

（四）游客开放容量的计算:

包括详细的计算依据与过程,列出算式。

经费估算的计算说明:

包括计算依据、计算过程,以及投资项目的不同类别、不同规划实施期限的计算数额。

第三十七条专项研究报告

（一）文物描述:

编制准确的《文物遗存清单》,尽可能详尽地描述全国重点文物保护单位各遗存要素的物理属性,重要者应辅以图示或照片说明。

规模特大、情况复杂的全国重点文物保护单位应结合管理需求,对遗存进行编号。

《文物遗存清单》的编制应按照国家公布的保护对象进行厘定,对于在价值研究过程中新发现的遗存要素,可在规划中建议为该保护单位的补充扩展对象,由国家文物局适时公布;相关规划措施可参照全国重点文物保护单位的编制要求编制。

（二）构成要素:

配置必要的分析示意图,明确说明规划的保护对象,包括体现全国重点文物保护单位价值的构成要素及其相关历史环境因素。

考古基础资料不能满足确定保护对象的规划需求时,可在补充探查与实地调研的基础上,编制专项调查报告,分析、确定保护对象的分布情况,为规划确定保护对象提供依据。

（三）价值评估:

全面、深入的评估全国重点文物保护单位的文物价值（包括历史价值、艺术价值与科学价值）与社会文化效益（对社会、文化、经济的影响作用）。

列入《世界遗产名录》或《世界遗产预备名单》的全国重点文物保护单位,应对其世界遗产的突出普遍价值进行陈述。

第三十八条专项评估报告

（一）社会条件分析:

说明全国重点文物保护单位所在区域的区位条件、自然气候条件、社会经济条件、人文自然资源条件,以及规划范围内的社会居民现状、土地利用现状、土地权属管理等情况。

（二）保存现状评估:

评估全国重点文物保护单位的真实性、完整性、延续性。

真实性与完整性的评估应根据全国重点文物保护单位的类型与价值,参照《实施世界遗产公约的操作指南》的定义展开;延续性评估主要内容为保护对象的稳定性与破坏速度等。

评估宜采用图、表等形式,并明确说明评估标准的设定。

（三）管理现状评估:

评估全国重点文物保护单位的管理状况。

包括文物保护“四有”工作、法律法规（保护地位、专项法规）、管理能力（管理机制、管理机构、管理规章、管理设备、人才队伍、专业技能）、地方政府政策与资金支持、以及历年保护工作的重要事件等相关工作评价。

（四）利用现状评估:

评估全国重点文物保护单位的利用状况。

包括社会教育效益、旅游经济效益、文物利用方式与文物价值的契合度、开放容量情况、交通与服务设施的配置与使用情况、展示设施的使用情况等。

（五）相关规划分析:

全面分析保护规划与相关规划的衔接关系。

重点分析文物保护规划所在区域的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等涉及全国重点文物保护单位规划范围的建设、管理要求与规定。

规模特大、情况复杂的全国重点文物保护单位还应分析与其她相关主要规划的衔接关系,如历史名城保护规划、风景名胜区规划、自然保护区规划、生态环境保护规划等。

（六）特殊情况:

修编保护规划,应结合对原规划实施情况的专项评估开展,明确修编重点:

如全国重点文物保护单位属于考古遗址,应增加对历年考古工作情况及现有研究成果的专项评估;如全国重点文物保护单位位于城市建成区或周边建设强度较高,应增加文物环境影响专项评估,重点考虑视线通廊、空间视觉关系等。

（七）主要问题归纳:

以上各项评估结论最终应进行综合归纳,提炼出现存主要问题或主要破坏因素。

第三十九条基础资料汇编

基础资料汇编应结合规划目标,对下列内容进行整理或汇编:

（一）符合国家勘察、测量规定的规划范围的地形图（缩略图显示规划使用的地形测绘图、卫星影像图、航空影像图等,并标注说明测绘时间与图纸比例）。

（二）全国重点文物保护单位所在地当前的社会、文化、经济、交通、人口、地理、气候、环境、水文、地质、自然灾害等基础资料;必要时,应由专业部门提供专项评估报告。

（三）文物遗存的现状实测图、历史文献与图片及相关影像资料。

（四）文物调查、勘探、发掘的相关资料与报告,以及与全国重点文物保护单位相关的重要历史文献。

（五）文物遗存及环境的现状调查报告,可含文字、照片、表格等形式。

（六）全国重点文物保护单位历年保护措施的实施情况与监测记录。

（七）管理机构的人员编制、经费来源,重要的政府管理文件等。

（八）全国重点文物保护单位的展示、服务设施情况,历年游客人数与收费统计等。

（九）城乡建设发展的相关规划文件。

（一十）参考文献。

包括规划涉及的历史文献、著作、学术论文等。

（一十一）其她相关资料。

（一十二）历次利