国库集中支付制度.docx

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国库集中支付制度

国库集中支付制度

导读：

规章制度国库集中支付制度

　　【篇一：

国库集中支付制度】

　　一、国库集中支付制度的涵义

　　国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系、预算部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续。

　　按照这种资金管理方式，政府财政资金支付都在国库单一账户体系下统一进行，财政预算部门还要在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账户，对政府财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。

财政直接支付制度是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。

财政授权支付是根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。

商业银行代理支付的财政资金，每日与财政部门开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

　　二、国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识：

　　国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。

　　国库集中支付制度是相对于财政国库资金分散支付而言的。

国库资金分散支付制度下，财政资金拨付是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。

国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。

　　实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。

另外，还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。

　　实行国库集中支付制度，建立国库支付中心、会计核算中心，政府采购部门有机结合的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。

　　三、具体来说，1、在财政资金使用上缺乏对预算单位的事前监督和事中控制。

由于预算单位重复和分散设置帐户，财政资金流经环节过多，对财政资金的使用缺乏全过程有效的监督。

单位自行管理银行帐户的使用，并拥有资金实际支配的决定权，导致支出行为随意性较大，资金在使用中被各种挤占、截流、挪用财政资金的现象时有发生。

财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。

　　2、资金分散支付和存储，容易造成财政资金大量滞留在预算单位帐户上，资金使用效率不高，变相加大政府运行成本。

由于各单位资金都有逐渐支付的过程，预算资金按期拨付，在各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成大量财政资金沉淀，并在银行低息存储。

而财政部门加快经济社会事业发展往往缺少资金，却反过来还向银行高息借贷，加大了政府的运行成本。

　　3、财政资金运行的信息反馈迟缓，支付过程不透明，支出信息只能事后只能经过层层汇总后得来、难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。

我国一直缺乏一个类似于发达国家的集中性会计与报告系统。

尽管从形式上看，我国有一个由总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成的较为完整的预算会计体系，然而该系统无法适时为核心部门———财政、预算、国库部门提供预算单位发生的大量财政交易信息，因此无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能。

此外，会计与报告系统是分离的：

通过国库会计核算预算收支，通过单位会计核算实际收支，预算外的实际收支又通过单独的账户进行核算，而这些彼此分离的账户系统提供的信息又是财政管理报告的基础。

由此，预算会计系统无法提供及时、全面和可靠的财政信息，尤其是财政支出方面的信息，从而满足财政预算管理、决策和宏观调控的需要。

因为财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的银行帐户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财政和宏观经济形势做出及时、准确判断。

　　4、实行“分散支付”的国库管理制度、财政性资金缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。

由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设有众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将资金就地缴入国库，大多数都要通过上述过渡账户；有的还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。

这样做的弊端之一是上级单位截流财政资金的现象在中国极为普遍。

　　为了改变这一局面，我国于2001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。

建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。

　　四、国库集中支付的意义

　　从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益

　　过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。

实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。

　　降低了财政资金运行成本

　　首先，实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。

其次，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。

某省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看，国库实际拨款次数仅7次，而在实施前，国库每月要对170多个账户开出拨款凭证300多张。

　　强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐

　　过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。

现在每笔支出都应在相应预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。

　　真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断

　　按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。

由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。

财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。

实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。

　　有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败

　　实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。

由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。

　　提高了资金到位速度

　　实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即可使用资金，可提前资金到位时间3—5天。

　　五、建立国库集中支付制度的保障措施

　　国库集中支付以明确政府职能为首要前提

　　在社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少收入，分别用于那些项目，各花费多少。

国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。

这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。

因此，明确政府职能和各级政府的职权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。

　　国库集中支付以建立和完善部门预算为目标

　　国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。

预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。

另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。

　　国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容

　　国库单一账户体系主要由以下部分组成：

财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户；财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和国库单一账户清算的零余额账户；财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。

国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

　　国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障

　　完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。

国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括政府财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。

这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。

　　国库集中支付与政府采购制度相互配合

　　国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。

但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，不能根本杜绝腐败现象。

政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高政府资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生和蔓延的土壤。

因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。

　　六、国库集中支付制度的账户类型

　　国库单一帐户由五类帐户体系构成：

一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款帐户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专帐；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额帐户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额帐户，用于财权授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。

　　具体账户简介：

　　国库单一账户体系是由财政部门管理的、以国库单一账户为核心的、全面反映财政性资金收付的各类账户的总称。

它由国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、清算备用金账户、特设专户等账户构成。

　　预算单位零余额账户：

　　是指用于记录、核算财政授权支付方式的财政资金使用的账户，可以办理转账、电汇和提取现金等结算业务，可以向本单位账户划拨工会经费、住房资金，但不可以向本级、上级或下级划拨其他经费。

　　七、国库集中支付资金范围及财政资金的支付方式

　　国库集中支付资金范围具体包括：

财政预算内资金；纳入财政预算管理的政府性基金；纳入财政专户管理的预算外资金；其他财政性资金。

　　在国库集中支付制度下，财政资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

　　财政直接支付是指由财政部门向人民银行和代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到收款人或用款单位的账户。

财政直接支付的程序为：

　　预算单位根据批复的分月用款计划，填制《财政直接支付申请书》报送财政集中支付中心。

　　财政集中支付中心接受预算单位的《财政直接支付申请书》，经与财政局国库科批复的用款计划核对无误后，由财政集中支付中心签发《财政直接支付凭证》送代理银行办理支付。

同时签发《财政直接支付清算额度通知单》，经财政局国库科签章后送人民银行清算。

　　代理银行根据财政集中支付中心的支付指令，将财政资金直接支付到收款人或用款单位，当日将汇总后的实际支付资金和人民银行进行清算，并及时将支付凭证回单和财政直接支付日报表送交财政集中支付中心。

按规定时间向财政集中支付中心报送财政直接支付旬报表。

　　人民银行将划转清算凭证送交财政局国库科和财政集中支付中心，财政集中支付中心每日按预算单位分预算科目汇总填制《预算支出结算清单》，并送财政局国库科，据以记账。

　　财政授权支付是指预算单位按照财政单位的授权，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的用款额度内通过国库单一账户体系将资金直接支付到用款人账户。

财政授权支付程序为：

　　财政部门根据批准的预算单位用款计划中的财政授权支付额度，分别向人民银行和代理银行签发《财政授权支付清算额度通知单》和《财政授权支付额度通知单》。

　　代理银行在收到财政部门下达的《财政授权支付额度通知单》，及时向预算单位送发《财政授权支付额度到账通知单》。

　　预算单位在《财政授权支付额度到账通知单》所确定的额度内支用资金。

在支用时，填写统一印刷的《财政授权支付额度凭证》，与银行支票等结算票据一并送交代理银行办理支付。

　　代理银行凭据《财政授权支付额度通知单》受理预算单位财政授权支付业务，在授权支付额度内控制预算单位的支付金额。

在收到预算单位的支付指令时，对支付结算票据及所附《财政授权支付额度凭证》审验后，通过预算单位零余额账户及时办理资金支付，并与国库单一账户进行资金结算。

　　人民银行在《财政授权支付清算额度通知单》确定的累计余额内，根据代理银行每日按实际发生的财政资金支付金额填制划款申请与代理银行清算，并将划款清算凭证送交财政局国库科和财政集中支付中心，财政集中支付中心每日按预算单位分预算科目汇总填制《预算支出结算清单》，并送财政局国库科，据以记账。

　　八、财政国库管理制度改革资金支付管理办法

　　财政性资金分月用款计划编报的原则

　　预算单位依据预算批复数，按要求编制本单位资金分月用款计划。

根据支付管理需要，支出预算科目要列到项级科目，基本支出编制到人员支出、公用支出和对个人和家庭的补助支出；项目支出要编制到具体项目。

　　各预算单位通过录入员编制分月用款计划→审核员审核→自动上报到一级主管部门，各单位实行无纸化报送，由主管部门按基层单位分预算科目列表汇总报送用款计划汇总表。

　　编制时间：

　　基本支出编制用款计划由各预算单位根据批复的部门预算，一次性按预算、按均衡性原则，结合单位特点，分月编制全年用款计划。

基本支出月度用款计划于上一年度12月20日前，通过网络报送主管部门。

省财政厅将按月批复下达用款计划。

　　各预算单位在编制基本支出中的工资用款计划时，要足额保障，不能留下缺口，全年分月用款计划集中编制在1月份，年终如有结余可进行计划调整。

　　项目支出编制用款计划由各预算单位根据批复的部门预算，按预算、按项目实施进度原则，分月编制用款计划。

项目支出月度用款计划于上一月度20日前，通过网络报送主管部门。

　　直接支付用款计划必须于每月15日前通过网络报送主管部门审核。

　　年度发生预算追加时，在收到文件并由省财政将指标上网以后，由各单位编制调整用款计划，于每月20日前，通过网络报送主管部门审核。

　　九、对于部门预算编制，有以下几点要求：

　　一是部门预算编制原则是在保证人员支出、公用支出等必要刚性支出的前提下，根据财力情况，合理、科学编制项目支出；

　　二是人员支出、公用支出将继续实行定额管理，且定额标准可能提高；

　　三是项目支出要严格实行滚动管理。

　　用款计划批准后的执行

　　如果是授权支付，则可在额度内自行支付资金。

　　工资发放步骤：

　　一是双击右下方指标栏，选择人员支出，进入用款申请录入，将收款人填为工资代理银行，选择科目、目级科目、结算方式、支付金额等必填项，其它可不填；

　　二是选择送审；

　　三是审核人员进入程序，可以看到系统提示有未审核的项目，选择审核同意或不同意；

　　四是录入员再进入程序，选择凭证打印；

　　五是录入员点击网上送银行；

　　六是将打印好的凭证加盖银行预留印鉴后送银行。

　　如果是直接支付，则需要在每月15日前上报直接支付申请。

　　财政直接支付应注意的问题：

　　一是必须要有计划

　　二是必须按款分项填写，项目支出按项目填写

　　三是必须通过网络上报

　　财政授权支付资金管理中需要注意的问题

　　预算单位支用财政授权支付额度，填写《财政资金支付凭证》时，各要素要完整、清楚，印章齐全，不得涂改。

　　预算单位需要支付现金时，可按照规定从预算单位零余额账户提取。

　　预算单位零余额帐户需办理同城特约委托收款业务的，可与代理银行签订协议，授权代理银行在接到煤、电、水等公用企业提供的收费通知单后，从预算单位零余额账户的财政授权支付额度内划拨资金，并相应扣减预算单位对应项级科目下财政授权支付额度。

　　资金运作的改变。

这种资金划转方式的改变，使预算单位的资金路径发生了根本的变化。

国库集中支付会计核算中心定期根据各预算单位用款申请，按批准的预算结合政府采购的实际情况，直接将资金支付给商品或劳务的供应者，也即预算单位的人员经费由财政部门通过各预算单位在商业银行开设的工资专户以工资存折方式直接向职工支付；预算单位的小额零星支出通过财政核算中心的财政零余额账户支付，冲减当月的“零余额账户用款额度”；而对于预算单位的专项支出按照预算指标通过财政核算中心的“财政零余额账户一政府采购部门一商品供应商或劳务供应者”直接支付。

这种“预算一审核一拨付—使用一审核”多方制衡关系，使资金的职权进行了适当的分离，资金运作的改变同时也伴随着预算资金支出控制权和使用权的改变。

在预算资金支出的管理过程中，预算单位对资金的控制权被削弱，改变了过去由各预算单位自行批准并使用的资金支配方式，代之以财政部门通过结算中心的“财政零余额账户”对预算资金实施事前、事中、事后的全方位监控，预算资金支出的审批权、控制权、监督权高度集中于财政部门，避免资金被层层截留、挤占、挪用的现象发生。

从宏观上监管资金，提高了财政资金的使用效益，有力地促进了“收支两条线”管理和政府采购工作的落实与党风廉政建设，从而达到了从源头上预防和治理腐败的目的。

但由于我国预算单位是由行政和事业单位组成，在市场经济条件下，许多事业单位为发展而进行大量的融资，而一些行政单位为了区域经济发展挺而违规地为本部门或本行业或某一项目进行担保。

实行国库集中支付后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家。

特别是目前缺乏对行政事业单位资金支付风险的制约机制，情况严重时还会影响到国家对宏观经济的调控。

所以，实行国库集中支付制度后，建立健全相应的风险防范机制，减少或有负债可能带来的支付风险已是当务之急。

　　十、具体为：

1、财政部门建立高效的资金管理制度和相应的岗位责任制；2、预算单位建立健全资产管理制度和相应的岗位责任制；3、代理银行、政府采购部门建立安全严密的资金支付管理制度及相应的岗位责任制。

同时，国家要及时出台一些在预算单位、财政部门、国库支付机构、政府采购部门、代理银行之间形成相互制衡、相互监督的内部控制体系等配套措施。

　　1、单位内控重心的变化。

改革前预算单位的内部控制制度内容一般有预算编制和资金管理各岗位职责、基本业务流程规范、资金管理办法及业务操作规范等。

实行国库集中支付后，单位内部控制重心主要是预算编制、实物资产管理、备用金使用及其管理办法和报账员岗位职责。

预算单位的资金控制的重心由现金管理向预算编制、预算申请计划和实物资产过渡。

而财政部门的国库支付中心的内部控制的重心主要包括预算编制与审核、与政府采购部门的协调、资金支出计划、实物资产总量控制、基本会计核算与业务流程规范等，担负审批、监控等全方位的责任。

　　2、会计科目核算内容的变化。

在国库集中支付改革的会计核算中，财政部门要增设“财政零余额账户存款”科目。

预算单位要增设“财政零余额账户用款额度”科目。

　　原“银行存款”科目核算内容改为预算单位的自筹资金收入、以前年度结余和各项往来款项等。

原来的“银行存款”科目统一核算改变为“银行存款”、“财政零余额账户用款额度”两个科目核算，预算单位通过“财政零余额账户用款额度”科目进行支付额度管理，“银行存款”科目只负责核算往来款项等。

　　拨入经费”与“拨出经费”科目的变化。

“拨入经费”科目由原来财政拨款作“拨入经费”改为根据直接支付指标通知单作“拨入经费”，会计期间根据授权支付凭证作“财政零余额账户用款额度”，作一笔支出反映；年终决算时，根据“财政零余额账户用款额度”借方余额全部转入“拨入经费”科目。

同时，在年终决算时，主管部门和上级部门在汇总“资产负债表”将所属预算单位的数字相加时，不作上级的“拨出经费”与下级的“拨入经费”相抵冲处理。

　　支出科目由原来的实际支出改为授权支付和直接支付。

　　结余科目由原来的收支相抵转结余改为零结余。

　　4、会计支付程序和制度的变化改革前。

预算单位实行的是对本部门预算资金全方位自主使用控制。

预算资金事前游离财政监督，只有通过事后审计才能实行监督职能。

实行国库集中支付后，虽然预算单位的资金使用权、领导审批权不变，但财政资金实行了严格的监控。

同时，按照资金性质，将财政支出作了严格的划分：

工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，预算单位购买支出中的小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出以及表中所列品目但未达到规定数额的支出；转移支出，拨付给预算单位的未指明具体用途的资金、上级对下级的一般性转移支出等。

上述支出必须按照不同的主体。

对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付程序。

　　5、会计年终决算的变化。

年终决算仍由预算单位负责编制报表并逐级汇总，由主管部门上报同级财政部门。

但主管部门和上级单位在汇总资产负债表时，将所属预算单位的数字相加，不作上级的“拨出经费”与下级的“拨入经费”相抵冲处理：

各类财政拨款数字按照额度实际支用数填报，即财政拨款由按收上报变为按实上报。

特别是上级拨给下级单位经费时，只是网上银行申请、国库支付中心认可的才属于财政拨款：

对于预算单位未支用的“财政零账户用款额度”，在年终决算时必须由财政部门撤回。

　　十一、国库集中核算制度下财务会计的核算

　　实行国库集中支付后，预算单位会计科目的设置发