3郓城县职业中等专业学校新校区建设项目物有所值评价建议书.docx
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3郓城县职业中等专业学校新校区建设项目物有所值评价建议书
郓城县职业中等专业学校新校区建设
政府与社会资本合作(PPP)项目
3.物有所值评价
郓城县政府与社会资本合作中心
2015年9月
附表:
公共部门比较值计算表
附表:
物有所值计算表
3.物有所值评价
政府和社会资本合作模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价。
双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,通过合理分担风险和全生命周期管理,提升公共服务供给质量和效率,实现公共利益最大化。
财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下简称《指南》)对PPP项目前期评估论证提出明确指导性意见,指出应积极借鉴物有所值评价理念和方法,对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选。
物有所值(ValueforMoney,VFM)是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。
物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比,在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法。
本报告评价资料来源主要是初步实施方案、项目产出说明、项目可行性研究报告。
3.1物有所值评价基本框架和步骤
物有所值评价是一种评估是否采用PPP模式代替政府传统投资和采购模式提供公共服务项目的方法,是政府进行PPP项目前期决策的有力工具,谨慎与全面地进行物有所值评价对于项目的前期规划落地与项目全生命周期的平稳运行具有十分重要的意义。
物有所值评价包括如下几个步骤:
3.1.1明确项目产出说明
项目产出说明是指项目所要实现的目标,确定政府要采购的服务范围以及每项服务的性能水平。
郓城县职业中等专业学校新校区建设项目规划占地面积为288亩,总建筑面积为120000平方米。
校园规划为教学、生活、运动、实训区四个区域,拥有高标准办公楼、教学楼、实训楼、学生餐厅、标准体育场、体育馆等设施,建成现代化水平的汽车驾驶与维修实训车间、电工电子实验室、机械加工实验室、数控加工实验室、数控编程模拟实验室、电气焊实验室、维修电工实验室及微机室、语音室等实验实习设施,建起校园网、多媒体教室、电子阅览室和闭路电视教学系统。
本项目总投资为35000万元,其中工程费用24805万元,工程建设其他费6064万元,基本预备费2470万元,建设期贷款利息1512万元。
铺底流动资金149万元。
3.1.2定义参照项目
参照项目是指政府采用传统投资和采购模式,提供与社会资本同样质量与水平的公共服务,所形成的可比参照标准。
本项目依据郓城县现有物价水平与居民消费能力,参考郓城县工程造价标准、职业教育收费标准、物业管理服务平均收费水平,并依据以下几项原则,编制设定参照项目:
①参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同;
②参照项目与PPP项目财务模型中的数据口径保持一致;
③参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式;
④参照项目的内容不一定全部由政府直接承担,政府可将项目部分内容外包给第三方建设或运营,但外包成本计入参照项目成本;
⑤参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。
3.1.3物有所值定性评价
定性评价通常着眼于难以用货币进行量化分析的要素,从理性的角度考察项目是否适合采用PPP模式。
由于定量评价受到数据可量化水平的限制,拟采用PPP模式的项目,应当进行物有所值定性评价,其中符合可量化条件的,可开展定量评价。
3.1.4物有所值定量评价
定量评价通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的现值与公共部门比较值进行比较,确定具体的物有所值量值,并依此对项目成效作出评价。
定量评价结论可作为PPP项目前期论证过程的决策参考依据,在项目执行期和移交后,还可持续对项目绩效进行评价,作为中后期绩效考核的一部分。
下图为项目前期决策阶段物有所值评价的基本框架。
启动VFM评价
明确产出说明
定义参照项目
VFM定性评价
VFM定量评价:
制定PSC和SB,含风险等定量调整
VFM=PSC-SB>0
政府传统采购模式
进行PPP采购
图3-1项目前期决策阶段物有所值评价框架图
3.2物有所值定性评价
3.2.1定性评价内容
财政部《指南》明确指出,物有所值的目标是判断“项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。
本报告遵照《指南》政策指引,参考《世界银行VFM评价规范》与《亚洲开发银行VFM评价办法》,综合郓城县财政部门与行业主管部门意见,制定定性评价一级指标9个、二级指标23个,其中一级指标包括PPP适用性、项目可行性、全生命周期整合程度、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、资金充足性、政府机构能力以及项目局限性。
3.2.2定性评价方法
在定性评价指标体系中,各个指标权重不一,具体指标赋值情况见表3-1所示。
每项指标的评分分为五个等级,即非常有利、有利、一般、不利、非常不利,对应分值分别为5、4、3、2、1分。
定性评价专家组由7人组成,包括财政专家两名,行业、工程技术、金融财务、项目管理及法律专家各一名。
郓城县财政局会同行业主管部门组织召开专家组会议,专家在会上经过充分讨论后按评价指标打分,专家评价意见表见附件。
对每个评价指标依据专家打分,去掉一个最高分和一个最低分,计算平均分,再按照指标权重计算加权平均分,得到评分结果,形成专家组意见,做出定性评价结论。
原则上,评分结果在3分以上(含3分)的,通过定性评价;否则,未通过定性评价。
3.2.3定性评价结论
依据上述评分方式,拟建郓城县职业中等专业学校新校区建设项目最终定性评价得分为3.6,通过物有所值定性评价。
专家综合评价意见如表3-1所示。
表3-1物有所值定性评价专家综合评价意见表
评价指标
占比(%)
评价要点
评分
一、PPP适用性(8%)
政策一致性
2
项目是否符合国家中长期计划和国家投资政策,是否符合财政部PPP操作指南
5
增加公共供给
3
项目的目标、范围、产出数量、服务质量是否明确、并能客观增加公共服务供给,或相较于传统模式,提升公共服务质量
5
提高运营效率
3
项目是否有利于社会资本整合相关资源及流程,是否具有行业示范性,是否存在如公平、效率及责任等因素要求政府直接提供
4
二、项目可行性(6%)
项目产出明确性
3
政府要采购的服务范围以及每项服务的性能水平均以得到清晰明确的界定
4
项目可行性
3
项目规模、预期使用寿命及其他设计条款是否合理,项目可行性报告是否科学完善
4
三、全生命周期整合程度(15%)
项目整合程度
5
考核项目在全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等长期一体化集成的程度
4
项目整合弹性
5
项目合约是否保留适度弹性,项目灵活性是否与长期合同达成有效平衡,合同有效期内项目是否有可能发生较大变更
3
项目生命周期
5
项目预期使用寿命是否足够长,是否能在长时期内对项目需求进行合理预测,项目结束后是否存在对项目资产属性及状况的约束
4
四、风险识别与分配(15%)
风险识别科学性
5
项目全生命周期内,各风险因素是否得到明确界定、识别及衡量
3
风险分配合理性
5
各风险因素是否按照最适合者承担原则在政府和社会资本年之间进行优化分配
4
风险管理稳健性
5
社会资本能否良好地管理对所承担的项目风险,以保证公共服务持续供应或公共设施的合理运营
3
五、绩效导向与鼓励创新(15%)
绩效公共导向性
5
是否建立以公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,
4
项目创新性
5
项目在方案设计、服务提供方面是否具有创新,是否在服务水平与产出数量方面具有灵活空间
2
制度创新性
5
项目绩效考核标准与监管机制能否鼓励社会资本创新,支付机制与合约条款是否为社会资本保留足够的创新空间
2
六、潜在竞争程度(15%)
市场参与意愿
5
项目是否经过市场测试,产出结果是够与市场需求相匹配,市场是否看好项目的盈利前景,市场是否具有足够的需求
4
对社会资本的吸引力
5
项目内容对社会资本是否具有吸引力,是否能够吸引足够多的社会资本参与竞争,市场参与者是否具备足够完成项目的能力
4
整体可达成性
5
综合可考虑社会资本与市场方面的因素,项目是否可如期顺利执行
3
七、资金充足性(6%)
融资可获得性
5
项目是否具有市场融资能力,是否具有充分的可供选择的融资渠道
4
资金可持续性
5
项目全生命周期是否具有充足的资金以保障公共服务持续供应
4
八、政府机构能力(10%)
政府服务理念
5
政府转变职能、优化服务、依法履约
4
政府监管能力
5
是否设立专门项目监管机构,是否制定客观合理的稽核政策,主管部门人员是否具备足够的专业胜任能力
3
九、项目局限性(6%)
环境约束
3
项目是否存在的政治、社会、经济环境约束
5
安全保障
3
项目全生命周期在实施方式、运营及终止过程中是否存在安全方面的限制
3
专家定性评价结论如下:
a.PPP适用性
本项目符合《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)、《山东省人民政府关于贯彻国发[2014]19号文件,进一步完善现代职业教育政策的意见》(鲁政发[2015]17号)等政策性文件的要求。
山东省政府明确提出“每个县(市)至少建设1所规范化职业学校”,现有郓城县职业教育中心占地不足100亩,最多可容纳3000名学生,离省规范化学校标准要求有相当大的距离,根据职业教育的发展要求和郓城县的实际情况,郓城县人民政府下发了《关于印发郓城县省级规范化中等职业学校建设工程实施方案的通知》郓政发[2014]17号文,支持郓城县职业教育的发展。
发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径,是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节。
郓城县职业中等专业学校新校区的建设有利于培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力,使职业教育更加适应经济发展方式转变和产业结构调整要求,进而满足人民群众接受职业教育的需求,满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。
b.项目可行性
本项目产出说明内容全面、思路清晰,具体包括规划布局、建设方案、环境保护和节能总体规划等。
项目选址合理,各种协作条件良好,项目建设所需土地、建筑规划、设计方案等前期工作已经落实;项目建设在规划设计、建设方案、环境保护、服务管理里体现了前瞻性和先进性,规划建设方案具有可能性,经初步测算,财务评价可行,社会效益显著。
本项目的建设目标、服务需求以及计划采用可为社会资本提供足够的进入项目和利用关键价值驱动因素的空间。
本项目中,社会资本方出资设立项目公司负责本项目的设计和建设,合同期限为22年,建设完成后由项目公司负责基础设施的运营维护,期间项目公司通过项目自身收益与可行性缺口补贴取得投资回报。
合同期结束时,社会资本方项目基础设施无偿移交给郓城县政府,政府主管及相关职能部门对项目建设运营负有监管职责,政府持有项目公司10%股权。
c.全生命周期整合程度
本项目在全生命周期内,由社会资本方负责项目设计、投融资、建造、运营和维护等长期一体化工程,项目集成整合程度较高。
社会资本方可取项目自身经营收益、必要的可行性缺口补贴,从而形成良好的利益补偿机制。
社会资本方提供运营维护及相关公共服务,运营期间政府以绩效评价、公众监督等方式对所提供公共服务的质量与数量进行考核,实现政府与社会资本方真正意义上的沟通协作,共同保障公共服务的顺利供应。
因此,项目集成整合程度较好。
全生命周期成本是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至协议终止的完整周期所涉及的成本。
项目前期决策阶段需要对项目全生命周期成本进行详细完整的预测。
本项目对全生命周期的成本收益均进行合理预测,并约定在合同期结束时社会资本方将基础设施无偿、完整、完好移交给政府方,项目结束后预计不存在对项目资产属性及状况的约束。
项目实施方案为未来环境变化保留了适度弹性空间,预计合同有效期内项目发生较大变更的可能性较低。
d.风险识别与分配
本项目的设计建设过程不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源,且具有一次性投资和固定性的特点,一旦建成难以更改。
因此,需要分析识别项目在建设和运营中潜在的主要风险因素,揭示风险来源,判别风险程度,提出规避风险对策,降低风险损失,优化风险分配,降低政府风险承担责任。
本项目的各项风险均已转移给最合适管理风险的一方,风险分配方案基本能够可靠应对突发状况所引发的风险。
项目可转移风险能够真正转移给社会资本方,风险分配不会对项目在运营期的服务性产生不良影响。
本项目可能发生由项目方案、工程地质条件、水文地质条件与预测发生重大变化,导致工程量增加、投资增加、工期拖长等风险。
且项目工期较长,来自工程方案变动的工程量增加、工期延长,人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高,征地拆迁工作的进展等,也会为拟建项目带来难以预计的风险。
社会资本方应当具有一定的风险抵御能力,能够应对成本超支、工期延长带来的风险。
更重要的是,社会资本方应当具有相当的能力管理拟建项目风险,避免不利因素的发生。
在项目竞争性磋商前期方案中重点考察社会资本方的风险承受能力,并在支付机制和和协议中设置履约保函等条款,促使社会资本方采取积极有效的风险管理行动。
e.绩效导向与鼓励创新
根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析,郓城县政府有关部门制定项目的收费标准、经营期限、回报机制及监督考核机制(请参见《结构设计报告》)。
政府鼓励项目公司通过技术创新降低投资金额、增加经营收入,前期已确定建设投资付费建成决算阶段不再重新核定,避免削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性。
政府除了正常的税费外,不参与新增效益的分配,制鼓励社会资本方的提质增效、技术创新。
f.潜在竞争程度
本项目为公益性项目,主要收入来源为项目自身经营收益,税后静态回收期为9.47年(含建设期),项目内部收益率约为12.46%,由此预期社会资本方参与积极性较好。
项目建设运营期限较长,投资规模较大,投资回收期较长,这要求社会资本方不仅自身具体较强的资金实力,还要具有一定的融资能力。
政府所甄选的社会资本方应具有与相应的技能、经验、专业知识和能力,拟通过资格预选、竞争性磋商选择具备较强的投融资能力、专业运营能力、财务管理能力及风险应对能力的社会资本方,保证项目建设运营的顺利实施。
g.政府机构能力
PPP不仅是基础设施及公共服务融资手段,更是转变政府职能、建立现代财政制度的重要手段。
近年来随着我国经济增速放缓,财政收入增长也在逐步减速,个别地区财政收支矛盾突出,采用PPP模式能够在一定程度上控制政府性债务、缓解财政压力,但在展开政府与社会资本合作的过程中,不应忽视财政是否具有相应的承受能力,审慎控制新建PPP项目的规模,以防控财政风险。
本项目由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过项目自身经营收益和必要的可行性缺口补贴获得投资回报。
政府部门在项目实施过程中要依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理,同时项目在建设与运营过程中社会资本占主导地位,对项目具有决策控制权,而代表公共利益的政府相关主管部门的监管介入是为了在项目的建设与运营过程中能够保证社会公众的利益;公共部门的参与,能够使项目信息在社会资本方和公共部门之间更加对称,有利于政府对项目顺利实施运行。
3.3物有所值定量评价
物有所值定量评价是在假设采用政府传统投资和采购模式与PPP模式产出绩效相同的前提下,通过比较两种模式下项目全生命周期净成本(或净收益)现值,判断PPP模式是否降低项目投入成本。
其中PPP模式下项目全生命周期的净成本现值为影子报价(PPPs值),政府传统投资和采购模式下项目全生命周期的政府支出净成本现值为公共部门比较值(PSC值),计算上述两者之差得到物有所值量值。
如果PPPs值低于PSC值,则物有所值量值为正,说明拟采用PPP的项目通过了物有所值定量评价;反之,则未通过评价。
物有所值定量评价还可以在项目采购和执行等阶段开展。
在采购阶段,将公共部门比较值与社会资本的实际报价和政府自留风险承担成本之和进行比较。
在项目执行阶段,定量评价就是持续对公共部门比较值与PPP项目实际成本比较。
3.3.1制定公共部门比较值(PSC值)
公共部门比较值是政府传统投资与采购模式的净成本现值,即假设项目采用传统采购模式,由政府进行融资并提供同样产出要求的公共服务或基础设施所需的全生命周期净成本现值。
公共部门比较值是基于现金流计算,需要对所有成本进行界定和分类,预计可能发生的时间和数额,其中考虑到通货膨胀和其他相关的影响因素,进行合理的指数化预测,最后得到最终的计算结果。
3.3.1.1确定初始PSC
初始PSC,也称为基本公共部门比较值,是政府生产和交付项目所需的基本成本。
其包括假定政府实施和交付参照项目时将发生的直接和间接等全部成本,并扣除资本性收益和来自第三方的收入,具体公式如下:
初始PSC值=建设净成本+运营维护净成本+其他净成本
建设净成本=建设成本-资本性收益
运营维护净成本=运营维护成本-使用者付费收入
(1)建设净成本:
主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产,并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的资本性收益。
本项目总投资为35000万元,其中工程费24805万元,工程建设其他费6064万元,基本预备费2470万元,建设期贷款利息1512万元。
铺底流动资金149万元。
工程费用中:
建筑工程费用15925万元,设备费6000万元,安装工程费2880万元。
表3-2项目总投资估算汇总表
序号
工程和费用名称
估算价值
建筑
设备
安装
其他
合计
工程费
购置费
工程费
工程费
(万元)
一
工程直接费
15925
6000
2880
0
24805
(一)
土建工程
14625
0
0
0
14625
(二)
安装及设备工程
0
6000
2880
0
8880
(三)
室外工程
1300
0
0
0
1300
工程费用小计
15925
6000
2880
0
24805
二
工程建设其他费用
工程建设其他费用小计
6064
6064
第一、二部分费用合计
15925
6000
2880
6064
30869
三
基本预备费
2470
2470
四
工程静态投资
15925
6000
2880
8533
33339
建设期贷款利息
1512
1512
五
固定资产投资合计
34851
铺底流动资金
149
六
项目总投资
35000
资本性收益是指提供服务之外的前期出售、租赁或处置资产的收益。
合同期结束时,社会资本方可取得投资金额的5%处置资产收入。
除此之外,本项目不涉及其他资本性收益。
(2)运营维护净成本:
参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本,以及其他运营维护成本等,并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。
本项目所涉及运营维护成本项目包括外购原材料费、外购燃料费、工资及福利费、维修费、其他费用共五项要素。
①购原材料及外购燃料费的估算
外购原材料及外购燃料费按照营业收入的40%计算,为3396万元/年。
②工资及福利费等的估算
按照物业及食堂职工等职工共计70人,人均年工资总额30000元计算;每年共计210万元。
③维修费的估算
本项目共形成固定资产总额30381万元,包括两部分:
固定资产投资中形成固定资产原值和建设期利息,计息形成的利息按国家规定可以计入固定资产总额。
本项目维修费按固定资产原值的1%计提。
④其它费用
主要指总成本费用扣除上述3项支出后费用,具体包括办公费、差旅费,劳动保护费,业务招待费,职工教育费,广告费,财产保险费等。
根据行业标准,根据总成本费用表中直接成本、工资及福利费、折旧费、维修费及摊销费之和的4%计算。
本项目在运营期间所取得的收益,可分为以下几部分:
①学校物业管理费及经营租赁的收入
本项目拟建新校区总建筑面积120000平方米,物业费按照1.2元/平方米收取,年收取物业费共172.80万元,学校内超市等服务设施经营权出让每年可收取费用200万元。
②培训费收入
按照每年培训5000人次,每人每次2000元培训费计算,培训费共1000万元。
③食堂经营性收入
本项目共计在校生6000人,按每人每餐12元计算,每年除去假期约三个月,按九个月计算,达产年共计526.5万人次,收入共6318万元。
④校生学费结余收入
根据收益要求,达产年学校每年给予运营公司补贴800万元。
(3)其他净成本:
无法归属于上述建设净成本与运营维护净成本其他净成本计入此科目。
3.3.1.2竞争性中立调整
竞争性中立调整值主要是政府采购传统投资和采购模式比社会资本采用PPP模式实施方式项目少支出的费用,通常包括土地费用、行政审批费用、有关税费,以及其他合理费用。
竞争性中立调整排除了公共部门通过公共关系得到的相对于社会资本的竞争优势,保证PSC值与PPPs值的可比性和一致性,使得物有所值评价更加精确。
本项目涉及到竞争性中立调整的成本收益项为政府可行性缺口补助收入。
除此以外,不涉及其他竞争中立调整。
竞争性中立调整的第一步是根据相关文件,确定所有需要调整的项目,并根据政策文件和工程的实际情况,确定每个调整项现金流的大小和发生时间,再分别计算每期的现金流量,并折现计算出竞争中立调整的净现值。
PSC的优势通常包括不缴纳社会资本需要缴纳的地租、税费等,这些金额的限制应该添加到公共部门比较值当中;同时政府的列支应该从公共部门比较值中口减掉。
本项目所涉及的竞争性中立调整仅有政府补助收入负向调整。
计算公式如下:
竞争中立性调整=-政府补助收入
3.3.1.3风险承担成本
确定风险承担成本主要包括如下步骤:
(1)确定所有的重大风险。
公共部门比较值只包括可量化的重大风险,在计算公共部门比较值的过程中,有必要对所有可量化的重大风险进行全面和真实地定价。
(2)量化风险后果。
一旦确定了所有重大风险,必须评价和量化风险发生可能产生的后果,包括直接后果和间接后果,及其时序效果,因为不同的风险通常在项目期内有不同的成本-时间曲线。
风险矩阵是识别风险后果及其财务影响的有效工具。
风险矩阵应说明每个风险如何分配(转移、自留或共担),并确定每个风险的主要后果、财务影响和潜在的应对策略。
(3)评估风险的概率。
在确定重大风险和评价各种潜在后果之后,需要估算每个后果发生的概率,并考虑概率是否随时间而变化。
有多种风险估值技术可以用来估计概率,例如,主观估计、多变量统计技术等。
特定项目或特定风险采用的风险估值技术,取决于该项目意义、范围以及风险的复杂性等。
(4)风险承担成本(或风险值)的计算。
一般先计算各个风险的承担成本,然后加总。
由于一个特定的风险常常有一个以上的可能后果,风险承担成本应该是所有这些后果按照概率分布进行加权计算,然后求和。
另外,虽然特定的风险是可识别的,但可能非常难以评估与该风
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