食物环境卫生署监察有检控时限的个案的情况.docx
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食物环境卫生署监察有检控时限的个案的情况
直接调查报告摘要
食物环境卫生署监察有检控时限的个案的情况
背景资料
食物环境卫生署(「食环署」)负责执行关于食物安全及环境卫生的条例和规例;法例规定有关罪行必须在六个月的法定时限内提出检控。
2.本署从处理投诉中注意到,食环署有时因过了法定时限而未能检控违法者。
本署的初步审硏显示,这方面存在行政制度上的流弊。
因此,申诉专员在二零零六年九月十四日宣布根据《申诉专员条例》(第397章)第7
(1)(a)(ii)条主动展开直接调查。
这项直接调查的范围如下:
(a)食环署处理有检控时限的个案的程序和方式(并非检控与否的决定);以及
(b)该署有否监察制度,以及能否保证适时采取检控行动。
检控程序
3.食环署在全港共有19个分区环境卫生办事处,分由港岛、九龙及新界区各一名助理署长(行动)负责,全面统筹地区内的环境卫生事宜。
此外,食物监察及管制科亦隶属另一名助理署长,负责处理与食物有关的个案。
卫生事务工作手册列明有关检控程序。
分区工作
4.分区环境卫生办事处负责管理街市、清洁街道、管理小贩、巡查持牌食肆和采取执法行动等工作。
分区行动主任(「行动主任」)若发现有违法行为,会拟备传票档案,向职级为高级卫生督察(「高级督察(分区)」)的分组主管报告。
高级督察(分区)会审核传票档案,确保有充分表面证据提出检控,然后把档案送交总部的检控组。
检控组
5.检控组在收到传票档案后,会采取下列行动:
(a)文书人员登记收到的个案,并在档案套钉上便条,提示检控时限届满日期(「检控时限」)。
(b)高级卫生督察(检控)(「高级督察(检控)」)复核有关证据,假如发现有不妥之处,把档案退回分区,以便提供进一步证据或作澄清。
(c)假如个案没有问题,高级督察(检控)把档案交给文书人员,以便编配部门档号。
(d)文书人员随而把数据输入司法机构的「个案及传票管理系统」,以便发出传票。
若个案过了检控时限,系统会自动拒绝处理。
撤销检控
6.个案若由于过了检控时限或其它原因而要撤销检控,须获卫生总督察(分区)批准。
假如个案因投诉而起,则高级督察(分区)须把有关结果告知投诉人。
观察所得及意见
7.过去三年,共有33份传票过了检控时限,原因如下:
原因
传票数目
错误
3
对法例规定不了解
3
误放档案
2
延误
12
政府化验所在检控时限过后才发出报告
11
律政司在检控时限当日或之后才提供意见
2
8.检控与否属于部门政策,不在是次调查的范围之内。
然而,本署的调查显示了下列问题:
(a)当局一旦决定检控,絶不应该因执法人员疏忽或延误而让违例者逍遥法外;
(b)署方应该与政府化验所加强协调;
(c)署方的监察机制似有若无;以及
(d)有权批准撤销检控个案的人员职级太低。
9.就那些未能检控的个案,本署撮录了下列一些例子,说明过了检控时限的各种原因。
10.不负责任的审核态度。
个案一:
食环署某人员态度散漫;忽略了档案内的另外两张传票表格。
假如他能仔细翻阅档案,查核是否有充分证据进行检控,理应注意到共有三项罪行在三个不同日期发生。
11.处理个案旷日持久。
个案二:
检控组需时近三个月才为个案编配部门档号及申请发出传票。
12.错误计算检控时限。
根据法律意见,擅自更改申领牌照处所图则的个案,检控时限通常由最后一次核对核准图则的日期开始计算,而非由发现违规的日期起计。
个案三便是因为对此不了解,错误计算以致过了检控时限。
在三年内,有三宗个案是由于这个原因而过了检控时限。
食环署应考虑修订法例,以便该署职员能在发现有人擅自更改图则后六个月内提出检控。
13.没有彻底跟进。
个案四:
检控组人员误放档案,其后档案虽被寻回,但已过检控时限。
个案五:
传票档案从未送达检控组,但负责发送该档案的分区办事处人员竟懵然不知。
这不但显示派递程序可能有纰漏,亦说明检控组与分区办事处人员之间沟通不足,也无制度上的跟进。
14.个案管理欠佳。
个案六:
法定时限已迫在眉睫,高级督察(分区)亦曾多次提示行动主任个案紧急,但后者依然爱理不理,结果过了检控时限。
作为组别主管,高级督察(分区)理应采取更积极行动;若敦促行动主任跟进无效,便应另作跟进。
个案的分类
15.个案七:
政府化验所在检控时限过后才向食环署提交报告,表示证据不足。
本署认为,食环署在将这类个案分类时,应坦白承认撤销捡控是由于过了检控时限,并非纯粹因为证据不足。
16.食环署及政府化验所已主动采取措施,缩小时间差距。
然而,食环署应提醒政府化验所时间紧迫,并查询化验进展,以赶及检控时限。
17.延误将食物样本送交化验。
个案八:
投诉人迟了数小时才向食环署投诉,而食环署人员则迟了四天才将一个奶类样本送交化验及分析。
食环署就检控时限征询法律意见,律师认为,由于上述延迟,成功检控的机会甚微,结果只好撤销个案。
撤销检控
18.审批撤销检控的决定要有一致准则,必须有首长级人员参与。
审批人员亦应审阅给投诉人的覆函,以免出现下列错误,影响执法行动的威信。
19.在个案八,食环署起初通知投诉人会提出检控,但三个星期后却告诉他不会检控。
这种出尔反尔的情况只会令投诉人感到疑惑和失望,而对该署失去信心。
食环署与投诉人联络时应小心谨慎,确保数据准确及维持高透明度。
20.本署所研究的个案中,有两宗是由于食环署误放传票档案而致过了检控时限。
然而,署方给予投诉人的解释却与事实不符。
个案四的检控时限实为二零零五年七月三日,但食环署在向投诉人解释为何不作检控时,却隐瞒真相,只表示所涉无牌食肆已于二零零五年七月三十一日停止营业,对于过了检控时限则只字不提,企图蒙混过关。
21.个案五的档案数据显示证据充足。
然而,食环署却向投诉人表示因证据不足而决定撤销检控,这亦是与事实完全不符。
22.上述蓄意提供虚假数据的做法,其实是企图以撒谎来掩饰错误,这做法会令巿民怀疑署方的诚信,这样错上加错,比原先错误的本质更为严重。
结论
23.适时及妥善管理个案,尤其是决定撤销检控等重大问题,对于有效地执行职务以维护公义至为重要。
为此,在本署展开是次直接调查后,食环署已决定由总部负责监察未终结的个案,并推行其它改善措施。
本署认为,首长级人员应审视整体情况,对于不予继续跟进(不论原因为何)及已终结的检控个案,均应加以监察。
该署亦应就已提出检控(说明所花时间)及撤销检控(说明理由)的个案定期向总部呈交报表,以供审核及让首长级人员抽查有关档案。
24.食环署已采取补救措施,改善处理决定提出检控的个案及监察个案进展的程序,本署对此表示赞赏。
然而,这些补充指示及指引均是透过电邮发出。
该署实应将它们编订后纳入工作手册之中,不时予以检讨及在有需要时更新。
25.食环署透过执行《公众卫生及市政条例》及各项规例,保障食物安全及公众卫生。
对此,市民抱有很高的期望。
即使是一两次差错,也可能会严重损害食物安全,并影响市民对法例及执法部门的信心,因此,食环署总部必须严密监察。
26.根据上述观察所得,申诉专员向食物环境卫生署署长提出下列建议:
分区工作
(1)检讨分区工作与检控组之间的协调,确保有紧密直接的联系(第13段);
(2)检讨文件派递程序(第13段);
(3)向所有高级督察(分区)灌输妥善管理个案的观念(第14段);以及
(4)检讨处理食物样本,特别是容易腐烂的食物样本的程序,确保适时进行分析(第17段)。
检控组
(5)检讨处理提出检控的个案及查核证据的程序(第10段);
(6)令职员明白,高级督察(检控)须为文书人员负责的工作承担责任(第10段);
(7)提示职员必须注意检控时限(第11段);
(8)提示职员迅速采取行动(第11段);以及
(9)定期评估司法机构为不同检控单位订定的限额,如有需要,检讨这些限额是否足够(第11段)。
延长检控时限
(10)考虑修改法例,以检控擅自更改楼宇图则的违规行为(第12段)。
撤销检控
(11)设立制度,订明撤销检控的个案须经首长级人员批准(第18段);
(12)若个案撤销检控,给投诉人的回复须经首长级人员详细审核(第18段)以及
(13)就没有进行检控的个案(不论原因何在)定期递交报表,以供首长级人员详细审核(第23段)。
与市民沟通
(14)提醒职员在与市民沟通时,必须注意数据准确及具透明度(第19段);
(15)尽可能向市民披露完整真实的数据(第20段);以及
(16)警告职员不得蓄意向市民发放虚假数据,以图掩饰错误(第21至22段)。
个案分类
(17)就撤销检控的个案分类订定指引(第15段)。
与政府化验所协调
(18)提示政府化验所留意紧急个案及检查进度,以免过了检控时限(第16段)。
地区总部的监察
(19)向地区总部定期提交已终结个案的报表,以便详细审核(第22段)。
法律意见
(20)检讨目前向有关职员发放重要资料(例如法律意见)的安排(第12段);以及
(21)检讨征询适时法律意见的程序(第17段)。
工作手册
(22)整合补充指引,并把它纳入工作手册(第23段)。
食环署的评语
27.食环署接纳本署的所有建议。
事实上,该署已开始落实部分建议。
申诉专员的结语
28.申诉专员感谢食环署在这次调查过程中与本署紧密合作,并就调查结果迅速和正面地响应,以及积极落实建议。
我们特别欣赏的,是在这次直接调查展开后不久,该署即自发地采取改善措施。
此外,该署首长级人员藉此机会改善监察机制的认真态度,也值得赞赏。
申诉专员公署
二零零七年三月
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