建立符合科学发展观要求的政绩考核制度.docx

建立符合科学发展观要求的政绩考核制度.docx

《建立符合科学发展观要求的政绩考核制度.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《建立符合科学发展观要求的政绩考核制度.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

建立符合科学发展观要求的政绩考核制度

建立符合科学发展观要求的政绩考核制度

刘云中何健武

2013-03-2017:

34:

14　　　来源：

国研视点2012年11月20日

　　内容摘要：

本报告从组织方式角度将政绩考核归纳为约束性政绩考核、激励式政绩考核、社会评议、由第三方开展的政绩考核等多种模式；指出目前政绩考核还存在没有准确反映新的发展理念、评估内容过分关注结果而忽略过程、公众的参与程度不够等问题；提出了按照“目标明确、环节完整、公平协调、分类评价、动态调整、操作方便”的原则构建我国政绩考核制度的设想；建议制定统一的政绩考核指导性文件，加强政绩考核信息的披露，鼓励第三方专业机构参与政绩考核，结合国家主体功能区对政绩考核进行分类指导。

　　关键词：

政绩考核，制度，区域评价，信息披露

　　政绩考核制度一直是我国行政管理体制改革的重要内容，并受到中央和社会各界的高度重视。

近年来党中央和国务院都明确提出要建立科学的政府绩效评估体系，许多省（自治区、直辖市）已经开始了政绩考核方面工作的探索，形成了一些各具特色的模式，但也存在着许多问题。

本报告在总结国内外经验和教训的基础上，提出我国建立科学的政绩考核制度的设想，最终从如何更好地利用政绩考核制度来推动行政管理体制改革方面提出政策建议。

　　一、目前国内现有的政绩考核制度及其存在问题

（一）政绩考核的主要分类

　　我国一直在对政绩考核制度进行改革探索，在经过了20世纪80年代初到90年代的起步阶段后，现在政绩考核评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受，尤其是近年来政府明确要求建立科学的政府绩效评估体系，各级政府都以不同形式开展政府绩效评估工作的探索，形成了形式多样的政绩考核的方式和方法。

从较为广义的角度讲，政绩考核包括财政支出项目绩效、部门绩效、区域绩效以及领导层绩效的考核，其实践的成熟程度有所不同。

　　财政支出项目绩效评估。

1998年，确立了建立公共财政框架的改革目标，伴随财政管理制度的改革，加强了对财政支出的绩效管理，并于2002年出台了《项目支出预算管理办法》，对财政支出项目进行绩效评估。

此后，很多省份也相继出台项目绩效评估的方案，例如广东省在2004年出台了《财政支出绩效评价试行方案》，针对财政支出的经济建设、农业、教育、科技、文化教育、卫生、社会保障、政府采购、政府运行等九大类项目，分别设置了定量指标（其中定量指标占80%，定性指标占20%）和定额标准，对财政支出项目进行绩效评估。

对财政支出项目的绩效评估多由财政部门主持进行。

　　部门绩效评估。

主要是根据政府各个部门的职能、任务、目标对各个部门的绩效进行评估，各级政府广泛采用了部门绩效评估，比较典型的有广东省深圳市对市直单位从行政业绩、事务性行政效率、执行力建设、行政成本四个方面，设定了24个子项目进行考核，对于部门绩效的评估由深圳市政府主持进行。

　　区域绩效评估。

由政府进行的区域绩效评估现在集中在省以下政府，例如安徽省对61个县（市）进行分类考核，并提出了较为具体的考核指标体系，涵盖了经济发展和社会发展两个方面的多个目标。

又如广东省深圳市也制定了区一级政府整体绩效评估的方案，从经济调节、市场监管、社会管理和公共服务4个方面42个子项对区政府的绩效进行评估。

对于范围比较大、层级比较高的区域的评价例如省级区域的发展绩效的评价目前则主要由较为独立的统计和研究部门进行，比较典型的如国务院发展研究中心的区域科学发展指数、中国统计学会的综合发展指数等。

这些机构和指标体系均试图对省级区域的综合发展状况从经济、社会、民生、环境等多方面进行全面的评价，与省以下区域的绩效评价不同。

对于省级行政区域发展绩效的评价，目前主要还处在科研单位进行研究探索的阶段。

　　领导层绩效的考核。

由于考核的对象与上述三个部门有所不同，这一部分的评估考核多由组织系统主持进行。

考核的内容除了包括实绩之外，还包括针对领导者素质的内容，如“德”、“廉”等方面的内容。

在实绩方面多包括人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产等等。

例如中组部2006年发布的“体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法”、广东省2008年发布的“市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法”等。

其中广东省的考核评价办法将广东全省划分为都市发展、重点发展、优先发展和生态发展四类区域，分别设置不同的指标从经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四个方面对领导者进行考核。

　　可见，针对这四类考核对象的评估办法具有一些共有的特征：

第一是较为重视目标导向，第二是较为强调多方面的考核，第三是设置定量定性相结合以定量为主的考核指标体系，第四是较为注重考核程序和办法的公开性和规范化。

（二）现有政府绩效评估实践的模式

　　从目前各地政府绩效考核的具体实践来看，可以归纳为以下几种较具特色的模式：

　　目标责任制式的约束性政绩考核模式。

特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位进行评估，依靠目标绩效管理提高政府行政能力，实行全员目标、全员责任、全员考核。

对目标的提报、形成、下达、分解，执行过程的督察、监控、分析，目标实施结果的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈，实行全过程、系统化管理。

　　以领导干部选拔考核和政务督察为导向的激励式政绩考核模式。

通常围绕经济、政治、文化和社会等方面的建设，将领导干部选拔考核、政务督察工作与政绩考核相结合，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观及战略选择，并进行分解落实，从多个维度测量、监控，改善党委和政府的绩效。

　　以提高公民满意度为导向的社会评议模式。

早期是行风评议，就是对某些敏感和重点领域的政府部门及其工作人员进行评价。

如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的旅游行业和通信行业行风评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。

上世纪90年代末以来，沈阳、南京、杭州、武汉等地陆续开展大规模的“万人评政府”活动，其他地方政府和部门开始纷纷效仿，从而将外部评议主体正式引入到政府绩效评估领域。

社会评议模式是一种典型的“公民参与导向”的政府绩效评估模式，它与20世纪90年代中国一些地方政府开展的社会服务承诺制、政务公开等措施可以说是一脉相承的，对于促进公民监督、公民参与等发挥了积极作用。

　　由第三方开展的政绩考核模式。

如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市（州）政府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“兰州试验”，倍受关注。

北京市有的区（县）政府委托“零点研究咨询集团”开展的政务环境绩效评估等。

这类模式强调的是政绩评估的独立性和公开性。

　　（三）现有政绩考核存在的主要问题

　　现有的政府绩效考核对于规范政府行为，提高政府工作效率，建立高效透明政府，推动经济增长起到了积极的作用，但是我国政府绩效评估工作也存在诸多的问题，还没有完全起到应有的作用。

　　第一，现有的评估体系还没有准确反映新的发展理念。

落实科学发展观，转变发展方式是我国今后较长一段时间所面临的主要任务，各级政府以及社会各界已充分认识到其重要性，但是如何将落实科学发展观、转变经济发展方式与本地区、本部门的实际状况相结合，确定较为明晰的发展目标和路径还存在诸多的难题，这反映在政绩考核方面就是评估体系还难以反映新的发展理念的要求。

　　第二，评估内容过分关注结果而忽略过程。

由于中国的政绩考核早期是从目标考核责任制开始的，因此在评估内容上过于注重结果，而忽略了过程，从而产生很多问题。

一是许多政府工作实际上很难完全用量化的结果指标反映出来；二是结果本身受环境影响比较大，因此完全依据结果进行评估对评估对象来讲也是不公平的；三是由于中国本身就缺乏规范化管理的传统，因此在缺少过程控制的情况下，结果的真实性往往会受到更多质疑。

由于较为侧重结果导向，甚至将政绩考核片面理解为一种“打分排名”、“评比评优”的考核工具，而对政绩考核发现问题和改进问题的功效上认识不足。

这种导向对考核对象心理的负面影响较大，容易导致考核对象动机和行为的扭曲。

　　第三，部分考核评估流于形式，不符合客观事物的发展规律，考核过于频繁。

有的地方工作中存在形式主义，把考核评估活动当作“政绩工程”、“面子活”，抓落实少，虎头蛇尾多，善始善终少，不能变压力为动力，推动政府职能和作风转变；部分检查、考核和评比不仅没有取得效果，而且由于缺乏统筹安排，形成多头评估，使这种检查、评比成为基层单位的一种负担，降低了行政效率。

　　第四，公众的参与程度不够，缺乏独立的第三方评估。

虽然我国的政绩考核曾经尝试了多种公众参与的方式，也有部分地方和部门在考核评估中引入了独立的第三方机构的参与，但是由于我国很多政务信息的公开程度不够，公众和独立的第三方机构难以充分了解政务信息，也就很难充分参与政绩的考核。

此外，政绩考核结果的使用也有不当之处，考核结果没有很好地和奖惩激励机制结合起来。

　　多方面的因素带来了上述政绩考核中所存在的问题。

包括：

政府定位和政府职能界定的困难；各级政府之间权责划分的困难；公共产品和服务的结果难以定量评价的困难；对组织的评估与对人员的考核之间进行协调的困难；信息获取和公开的困难（如信息披露的详略、范围难以确定）以及缺乏相应法律和制度的保障。

　　二、国外政府绩效评估的实践及其对我国建立科学合理的政绩考核制度的启示

　　从美国、英国以及加拿大等国在政绩考核方面的具体做法来看，随着收集分析绩效数据的方法和手段的改进，政府绩效考核也从早先的结果导向方法，向过程导向与结果导向相结合的方法转变。

总结起来，西方国家开展政绩考核的主要特点有：

　　第一，强调客户——公民导向，侧重效益和公民满意度。

西方国家的政府绩效评估在很多具体做法上借鉴了企业管理的经验，例如“标杆管理法”，其应用范围不仅包括经济层面的指标，也包括政府提供的公共产品如教育医疗等服务产品的绩效评估。

公民参与原则是西方绩效评估的重要原则，坚持公民导向是西方国家政府绩效评估的重要发展趋势，在指标体系的设计上包括公民的满意度指标和测评体系，以公民的满意度结果作为对政府工作绩效评估的重要依据。

　　第二，注重制度建设和规范管理。

在许多西方国家，对政绩实行考核已经成为政府机构的法定要求，例如美国在里根政府时期就开始致力于政府绩效管理的统一立法，1993年克林顿政府通过了《政府绩效与结果法案》，以立法的形式确立了进行绩效评估的法律制度。

　　第三，注重第三方参与。

国外的评估由以政府为中心转变为以服务为中心，评估主题由公共组织自身扩展到社会公众，已形成由政府、媒体、社会公众、非政府组织和研究部门共同参与的态势，并且越来越注重借助第三方力量参与社会评估。

第三方评估机构多是由领域内的专家和学者构成，掌握专业知识，信息面广，地位独立，有利于从专业、独立的角度进行政绩考核。

　　第四，重视评估手段的现代化。

利用信息技术开展政绩考核的数据采集、传送、分析（包括民意调查的数据），以及利用电子政务的方式做好政府绩效的信息公开。

　　三、建立科学合理的政绩考核制度的构想

（一）建立科学合理的政绩考核制度的原则

　　按照“目标明确、环节完整、公平协调、分类评价、动态调整、操作方便”的原则，构建我国科学合理的政绩考核制度。

　　目标明确：

就是要以落实政府职能为目标导向，根据政府的职能来分解政绩考核的目标、指标。

　　环节完整：

政绩考核制度要全面覆盖考核的各个环节，包括考核主体的确定、考核信息的收集、处理、考核结果的公布和使用等环节，不能有遗漏。

　　公平协调：

公平性是所有考核制度的根本要求，政绩考核制度也不例外，考核目标和指标体系的设计、考核程序的规定都必须贯彻公平性的要求，同时还要注意政绩考核制度不同部门、不同地区、不同项目乃至不同人员间的协调。

　　分类评价：

各个部门、区域和项目之间的差异很大，所面临的问题和任务不同，必须分类设计政绩考核制度，避免“一刀切”，脱离实际。

　　动态调整：

政绩考核制度尤其是考核目标和指标体系要根据实际情况的变化定期调整，不可过于僵化。

　　操作方便：

政绩考核是一项定期进行的工作，其实施要方便易行，过程不可过于复杂。

（二）建立科学合理的政绩考核制度的主要内容

　　1.清晰界定的评估对象。

根据政绩考核的目的和适用范围，将考核对象划分为财政支出项目、部门、区域和领导层四大类，并在各大类中，再按照不同层级和特性对其分类，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点，尤其是在区域层面上，要根据不同主题功能区的要求，分类实行政绩考核。

　　2.详尽分解的考核内容。

以考核对象所应承担的职能尤其是政府的公共服务职能作为政绩考核的主要依据，对所应完成的各项职责进行详尽分解，并由此确定考核内容。

尤其是要注重把绩效考核与成本考核结合起来，因为任何一项政绩的取得，都必须投入一定的成本。

在考核干部政绩时，往往注重考核干部的工作实绩和成效，却忽视了考核取得这些政绩所付出的成本，这样难免会误导干部为了追求政绩而不顾一切，以致出现“前任政绩后任债”、“一任政绩几任包袱”、“只求本届有政绩，不给下届留财富”、“超量挥霍资源，竭泽而渔”等现象。

如有的地方，为了追求经济增长，不惜以牺牲环境为代价，乱开滥采矿产资源等。

因此，在考核干部政绩时，要设置成本考核指标，对其取得政绩的成本、方式、资金来源、债务以及对资源、环境造成的影响等情况进行全方位的分析评估和全面的考核，以成本观念来检验干部的政绩，引导干部在创造政绩时树立效益意识、质量意识和可持续发展的意识。

　　3.适度多元的考核主体。

根据不同的考核对象有不同的考核主体，如目前涉及的考核主体有组织部、纪委、发改委、人事部、监察部、财政部、审计署等部门等，也还有很多专业职能部门进行的考核，同时也吸收了部分第三方机构和公众的参与。

今后在政绩考核中除了各级政府部门外，需要加大公众参与的力度。

　　4.规范透明的考核程序。

考核程序包括如何编制合理的政绩考核计划、获取政绩信息和撰写政绩考核报告等，应该规范化、制度化，并让被考核主体及相关责任人清楚明了。

考核程序应保持一定的稳定性，不要随意变更。

　　5.科学全面的考核指标。

按照科学发展观的要求设计考核指标，从物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明5个方面，全面反映科学发展观和正确政绩观的要求。

同时还要具有较高的客观性、可观察性，要便于横向及纵向比较。

　　6.定性考核与定量考核相结合的考核方法。

定性考核具有针对性、灵活性强，评价结果直观等特点，但缺乏对“量”的把握，在分析时不易比较，在评价时也易受各种主观和环境、条件等客观因素的影响，具有一定的局限性。

定量考核虽然可以从数量上相对精确地反映干部的政绩情况，但掌握不当却容易出现片面性和表面化。

所以，在制定干部政绩考核评价指标体系时，既要有体现定性考核的内容，也要有体现定量考核的指标体系，只有把两者有机地结合起来，才能更加准确地评价干部的政绩。

　　7.公开公正的考核结果。

考核结果及其使用要体现公开公正性，应该及时全面地向相关责任人通告，并与其激励奖惩相结合。

应告知全社会的考核结果，要结合电子政务，通过报刊、网络、电视等媒体，以公告的方式告知，取得社会公众的信任。

　　四、建立科学合理的政绩考核制度的措施

（一）制定政绩考核的指导性文件，逐步实现制度化和法制化，从制度和法律上规范政绩考核

　　建议由国务院制定并颁发关于开展政绩考核的办法与意见，整合中编办、人事部、监察部、财政部、审计署等部门相关职能，规范、完善中国的政绩考核制度。

政绩考核的指导意见，应该包括政绩考核的意义和作用、指导思想和原则，政绩考核的战略规划，政绩考核的对象与范围，政绩考核的主要内容，政绩考核的指标体系与标准，政府绩效评估的方法和程序，政绩考核的组织、领导和工作机构，政绩考核结果的公开与运用等。

（二）加强政绩考核信息的披露，并将考核制度与奖惩制度相结合

　　政绩考核是为了让各级政府以及全社会充分了解政府的绩效，促进政府绩效的提高，而这需要社会各界掌握政绩考核的信息。

因此，无论是政绩考核前的信息，例如政绩考核的战略规划、实施方案，还是政绩考核结果等信息，都应该及时、全面、多途径的予以披露和公告，同时将政绩考核制度和奖惩制度相结合，将政绩考核的结果作为奖惩的一个重要依据，提高政绩考核的权威性。

　　（三）鼓励第三方专业机构参与政绩考核，充分发挥专业评估和研究机构的作用

　　政绩考核是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。

为了保证评估机构独立工作，免受被评估的政府机关干扰，保证评估结果真实可信，可以借鉴国际上的经验，逐步形成相关的独立评估机构，由专业评估机构对政绩进行准确、客观、公正的考核评估。

　　（四）合理定位政绩考核，逐步推行

　　政绩考核有助于建设服务型政府，提高政府绩效，但它不是万能的，不能解决政府管理中的所有问题。

因为，第一，政府管理错综复杂，政绩考核体系再完善，也不可能将政府管理的所有内容包揽无遗；第二，政府管理工作会随着形势、任务和对象的变化，必须与时俱进，不断进行调整、改进和创新，而在一定的时间段，政绩考核体系可能具有相对的滞后性；第三，在政绩考核中，虽然需要尽量做到客观和量化，但不可能完全做到客观和量化，难免存在主观判断，因评价主体的不同而有所差异；第四在政府绩效评估中，客观上存在着信息不对称现象，会导致政府绩效评估的某些偏差。

　　我国政府开展政绩考核必须立足国情，针对不同部门和地区的实际情况逐步推行。

就全国范围来看，在“十二五”期间，可按照东、中、西、东北四大区域板块，结合国家主体功能区规划确定的四类主体功能区，各选择一个省级行政区域进行政绩考核试点，按照不同的主体功能要求设置政绩考核方案，同时对不同的行政层级，例如对中央、省、市（地）、县（市）、乡（镇）五级政府机构要设置不同的考核指标和考核标准。

重点选择比较贴近实际、贴近社会、工作比较具体以及比较易于进行量化评估的部门和地区进行试点，从中取得经验，逐步推广。

　　参考文献

　　〔1〕中国行政管理学会课题组（2006）：

“政府部门绩效评估研究报告”，《中国行政管理》第3期。

　　〔2〕西南财经大学公共管理学院政府绩效评估课题组（2009）：

“西方国家政府绩效评估的演变轨迹与发展趋势”。

　　〔3〕邓淑莲等（2010）：

“美国《地方政府绩效评估指标》介绍”，《行政事业管理》第7期。

　　〔4〕张强（2009）：

《美国联邦政府绩效评估研究》，人民出版社。

　　〔5〕庄国波（2007）：

《领导干部政绩评价的理论与实践》，中国经济出版社。

　　（作者单位：

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）