中韩国土规划比较.docx
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中韩国土规划比较
中韩国土规划比较分析
1.前言
1.1.国土规划的起源和发展
1.1.1.国外国土规划的起源和发展
国外的国土规划工作起步于20世纪的20年代,当时的出发点主要是为了应对城市化发展所带来的一系列问题,包括城市的无序蔓延、城市人口的急剧增加生态失衡、城乡矛盾激化、基础设施重复建设等。
国土规划工作的大量开展则是在第二次世界大战之后,由于重建城市的需要,以城市为中心的区域性国土规划在英国和德国首先兴起。
日本则是在战后经济步入高度增长时期以后,为了应对地区差距扩大、国土利用失衡、大城市地带的人口过密和山村地区的人口过疏等一系列严重问题,于1962年制定了第一个全国综合开发计划。
20世纪90年代中期以来,德国、英国、法国、荷兰、日本等发达国家相继对国土规划的制度体系进行了一些改革或调整,以更好地体现可持续发展[1]。
1.1.2.我国国土规划的起源和发展
20世纪80年代初,我国经济开始进入发展时期。
随着社会经济的快速发展人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾日益突出,资源减少、环境污染、生态破坏等现象越来越严重,有的已严重影响到社会生产和人民水平的提高。
为此,1981年党中央、国务院提出了要搞好我国的国土整治,要搞立法,搞规划。
在我国,国土规划作为政府部门一项明确的工作职能,始于20世纪80年代,1980年当时的国家建委领导向国务院领导汇报工作时,提出建委要抓战略性问题,要搞地区开发工作,国务院领导非常重视。
1981年4月2日,中共中央书记处第97次会议首次明确提出国土整治和国土规划问题。
1982年随着京津唐地区国土资源调查研究和吉林松花湖、湖北宜昌两个地区的国土规划试点,正式拉开了我国国土规划工作的序幕。
从1982-1984年间,国家计委组织开展了全国20多个区域性国土规划试点。
这些试点为全面开展国土规划工作提供了经验。
自1985年起,根据国务院的决定,国家计委开始组织编制《全国国土总体规划纲要》,到1989年基本完成。
同时,各省自治区、直辖市也相继开展了本行政区的国土规划编制工作。
据不完全统计,到1993年,全国已有26个省(区、市)和计划单列市编制完成了国土规划。
1993-1998年国土规划工作处于低潮。
1998年国务院机构改革,将国家计委从事国土规划工作的职能划归国土资源部。
在2002年的中央人口资源环境工作座谈会上,江泽民总书记强调要“高度重视国土资源的规划编制工作,做到科学规划,严格实施,不断完善国土资源规划体系。
经过科学论证和审批的资源规划必须严格执行,修改已批准的资源规划必须经过法定程序”。
朱镕基总理强调要“认真编制和执行资源规划”。
为了落实党中央、国务院领导对国土规划工作的指示精神和履行国务院赋予国土资源部国土规划的职能,2001年经国土资源部党组研究决定在天津、深圳两市进行国土规划试点,通过试点,积累经验,探索市场经济体制下国土规划工作的路子。
目前国土资源部正着手制定开展全国国土规划和省级国土规划编制工作应该说国土规划工作的开展,对经济发展和国土整治起到了一定作用。
1.2.国内外国土规划现状
1.
1.1.
1.2.1.国外国土规划的现状
进入新时期,国土规划逐渐为各国政府所重视,特别是发达国家对国土规划格外重视,日本迄今为止已经制定了5个“全国综合开发规划”;法国曾在1994年举办了“国家空间规划大辩论”,并修改其国土综合开发规划;德国统一后,为缩小东西德的区域发展差距,在1993年2月完成了《联邦德国综合开发指导纲领》。
20世纪90年代以来,由于国际环境产生了重要变化,冷战的结束,经济的全球化、区域化的发展,高科技的发展,人口的老龄化,生态环境的恶化,人们的价值观、发展观的转变,促使世界上许多国家对国土规划和国土开发的内涵进行重新思考,并兴起了对国土规划的修改热。
国际上新一轮国土规划有如下几个特点:
(1)国土规划由重点开发战略逐步变为均衡发展战略,最明显的一点是缩小地区差异。
(2)国土规划更加注重科技发展的导向。
(3)公平、效率和可持续发展成为制订国土规划的重要指导原则。
(4)重视国土立法。
(5)完善国土规划的工作及审议机构体系。
(6)增强经济区划的内容。
1.2.2.我国国土规划现状
我国国土规划始自20世纪80年代初,是改革开放的产物,当时正是十一届三中全会不久,处于改革的大潮之中,但在改革开放初期,传统的计划经济观念依旧强大,计划体制阻挠,压制甚至扼杀了国土规划工作。
进入21世纪国土资源部重新启动我国国土规划工作,2001年8月,国土资源部下发国土资发[2001]25号通知,将深圳市和天津市作为全国首批国土规划试点城市,正式拉开了我国第二轮国土规划的序幕,它呼唤着学术界和政府有关部门对20世纪80年代中期开展的国土规划进行认真的反思,并对新时期国土规划问题开展积极的探索。
在现阶段,政府体制改革的推进、经济发展模式的转型、经济活动的日益市场化和全球化对国土规划和规划者来说,提出了全新的挑战,这就需要对国土规划的目标、内容、手段等进行重新审视和评价。
与20世纪80年代我国国土规划比较,以下5方面的变化对国土规划产生重大影响:
(1)市场成为影响国土建设整治的重要因素,市场机制在资源配置、产业布局与调整中发挥着基础性作用;
(2)资源市场体系的建立,使资源的内涵和经营方式发生变化;(3)市场经济条件下,产业投资与产业迁移的不确定因素加大;(4)影响国土建设、整治的行为主体多元化,这些主体表现为个人、集体、企业、国家及跨国公司。
1.3.国土规划的目的、意义
国土规划始于德国在20世纪30年代实施的“空间秩序计划”,其目的在于促进落后地区的开发。
第二次世界大战后,在经历一定时期高速增长后,美、德、法、英、荷等国家都曾进行过目的在于纠正市场条件下过分聚集造成的空间不平衡和减少由此产生的外部不经济现象的国土规划[2],它们适应了强化国家宏观调控的客观要求,协调了全局与局部、近期与远期、城市与乡村、发展与环境之间的利益冲突,是市场经济体制下一种重要的政府行为和公共干预手段[3]。
我国大规模开展国土规划始自20世纪80年代初,其背景是70年代末,我国现代化建设进入了新的发展时期,通过不同地域范围的区域规划,基本摸清了“家底”,并提出人口、经济的发展与资源环境相协调的思想[4][5[6][7]。
在这个时期,全国有一大批省(市)开始了国土规划的编制工作[8][9]。
十几年来各地区的国土规划对本地的国土整治和区域开发都起了积极的指导作用,但时至今日,改革开放已进行了30年,我国的社会、经济、文化都发生了深刻的变化,传统的计划经济正逐渐被社会主义市场经济所取代,同时区域差距不断增大经济发展与生态环境保护之间的矛盾日益突出,20世纪80年代所制定的国土规划已不再具有超前性的指导作用。
因此,在新的社会、经济、环境的发展形势下,需要对国土规划的性质和任务进行重新思考。
然而我国的国土规划工作,在20世纪80年代曾搞的火热,自90年代中期以来已偃旗息鼓多年,2001年8月,国土资源部拟通过深圳市和天津市的国土规划试点工作推动新一轮国土规划的开展。
在新一轮国土规划中,能借鉴国外一些发达国家的成功经验,改变我国以往国土规划政府参与过多的现象,使规划能做到透明度高,可靠度强,满足社会愿望的发展规划,其意义是重大的。
其重要性和紧迫性表现在:
工业化和城市化的快速推进迫切需要国土规划提供保障;市场化进程的发展使国土规划的重要性日益凸显;国土规划有利于体制转轨时期政府内部协调机制的建立;关系国家长远发展的重大项目需要国土规划发挥统筹作用。
2.国土规划的基本概念
2.
2.1.国土规划的定义
国土规划(NationalSpatialPlanning)根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同其名称和侧重点及管理体系也不同。
比如德国叫“空间秩序(发展)规划”、日本法定为“全国综合开发规划”、法国称“综合服务规划”(SSC:
SchemasdServicesCollectifs),英国定为“国家规划政策方针”(PPG:
PlanningPoliceGuidance)、韩国称为“国土建设综合规划”,还有的国家称社会资本建设规划或区域规划[10][11][12]。
我国在20世纪80年代叫“国土综合整治规划”。
为了便于称呼,日本等国都笼统地称作国土规划。
但是,这不等于国土资源规划(NationalLandPlan)。
在地方高度自治的欧美国家,与国家级的国土规划相对应,地方规划一般不带“国土”两字,而称为地方(综合)长期发展规划,或州土、市土、县土规划等国土规划是一个综合系统,国土规划体系(SPS:
SpatialPlanningSystems)由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成的。
国土规划可以这样定义:
是决定国土空间发展框架的10年以上的长期基本规划,对其他部门规划具有指导性,对在国土上主要经济活动和国土资源等经济要素进行综合地配置的物理空间规划[13]。
从经济制度建设来看,国土规划是国家完善市场经济体系,进行宏观调控的不可缺少的手段,是政府站在国家立场上,为了防止和纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济效果而带来的市场失灵、动用公权进行政府干预和宏观控制的一种手段。
从政治角度来看,国土规划具有诱导和体现民主政治的作用,是政治和舆论的一种装饰,是民主意识形态和民众参与的表现。
在不同的发展阶段,对国民发出一种宣言,反映发展方向,追求“缩小地区间差距”、“国土均衡发展”、“促进经济发展”、“保护自然环境”等理念。
从完善行政体系来看,国土规划是国家协调部门之间、国家和地方之间的利益的一个总原则,是统一和调整各种社会资本建设计划的一种装饰,即具有行政性的协调和统一的作用[14][15]。
2.2.国土规划的特点
与其他规划相比较,国土规划主要有以下几方面特点[16]:
(1)国土规划具有高度的战略性和权威性。
国土规划在各国的地位十分明确,即:
国土规划是特定时期统领各级政府、各类阶层的行动纲领,是国家协调经济发展与人力资源、环境关系的最高指南,在国家或地区空间规划体系中位于最高层次,统率着其他一切规划或计划,是仅次于法律的“第二准则”,具有高度的战略性和权威性。
这种明确的、唯一的、权威的战略地位,使国土规划与其他规划或计划(如公共投资计划)在法律和计划上都能够很好地衔接,确保各级各类规划的协调,从而避免规划打架、管理无序的局面。
(2)国土规划是空间规划。
国土规划本质上是一种空间规划。
从出发点和目的来看,各国国土规划不外乎是为解决或消除市场失灵造成的空间不平衡,减少由此产生的外部不经济现象,防止和解决市场经济下国土结构不正常、空间开发不协调等问题。
作为手段,国土规划是国家从空间上实施宏观调控的手段,其调控功能表现在空间约束和空间协调上,国土规划通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等措施,协调中央和地方、地方和地方、城市和农村、发达地区和落后地区、资源开发区和环境保护区之间的关系。
如荷兰第五个国家空间规划政策指出,“空间政策最重要的是,要准确区分在哪此地方能做什么、不能做什么,允许做什么、不允许做什么,关键是通过集约使用、功能组合以及对现有用途进行必要的转换等途径,有效并节约使用空间”。
为此,荷兰在空间上被分为基础层(thepriarystratum)、网络层(theneworkstratum)和应用层(theoccupationstratum)三层。
从内容来看,空间布局是各国国土规划中最重要的内容和任务,包括对重要资源的开发、基础产业和基础设施的建设布局、人口配置和城镇布局以及功能分区等。
从编制的空间层次看,国土规划既按行政区编制,也按自然区、经济区编制,特别是跨行政区的区域规划是实现空间协调的重要手段。
(3)国土规划具有明确的目的性。
各国国土规划都有非常明确的目标,针对性很强。
国土规划的内容与各国所处的经济社会发展形势和阶段有着密切的联系,不断适应新形势、解决新问题,正是国土规划所要达到的目标。
在经济恢复阶段,为实现经济快速增长,国土规划往往把促进自然资源合理开发和生产力合理布局作为主要内容;随着经济发展,人力资源和环境压力日益加剧,环境保护、污染治理、工业重新布局等成为国土规划的主要内容;当经济发展到更高水平之后,人们要求更加均衡和充分利用国土,国土规划更加关注人的需求,强调以人为本的理念。
如,联邦德国最初的国土开发重点在鲁尔等衰退地区,以后转向全国的交通特别是高速公路网建设,现在则是以生态环境建设为重点。
日木也正在酝酿从过去重视“国土开发”向重视“国土综合管理”的转变,进而将国土规划的目标定位于促进各地区各具特色的自立发展,将安全、秀美的国土移交给下一代。
(4)国土规划是一个体系。
国土规划是一个多维的综合体系,由国家和地方的各级层次规划以及配套的保障措施和各种政策等构成。
(5)国土规划的制定和实施有赖于公众参与。
美国、日本、德国、英国等国家在国土规划的各个阶段,都积极鼓励社会各界人士广泛参与:
一是在规划制定中充分体现民众的意愿和吸收公众的意见;二是在规划实施中充分利用民间资金和民间资源;三是规划完成后做好宣传,动员广大民众共同为规划的实施而努力。
2.3.国土规划主要解决的问题
国土规划主要处理“九大关系”:
(1)市场与政府的关系:
在市场经济中,国土规划作为政府在空间上进行宏观调控和友好地干预市场的一个重要手段。
(2)中央与地方的关系:
站在全国整体立场上,协调中央与地方、地方之间的关系,扶持地方自力发展,最终达到全国效益最大化和区域均衡。
(3)市场竞争与非市场竞争的关系:
政府通过国土规划扶持难于参与市场竞争的弱势地区、群体和部门。
(4)效率与公平的关系:
通过生产要素在空间上有效配置和利用,进行财富的再分配,实现公平,以效率补公平。
(5)城乡关系:
协调城市和农村的过密和过稀、发达与落后的问题。
(6)部门之间的关系:
协调各部委在开发和利用国土资源中的各种利害关系,促进国家整体发展。
(7)产业之间的关系:
处理工农关系、新兴产业与夕阳产业的关系,解决产业结构调整带来的失业问题。
(8)开发与预防、保护的关系:
在促进国土开发和利用的同时,注意国土整治、灾害预防、生态保护和危机防范。
(9)宏观与微观的关系:
通过对国土资源的合理利用和公共基础设施的空间配置引导民间企业进行投资。
3.我国国土规划
3.
3.1.我国国土规划的演进阶段及特点
第一阶段:
发展期(20世纪80-90年代初):
20世纪80年代初,中国总结了建国以来国土资源开发利用正反两方面的经验教训,借鉴日本、德国、法国等发达国家在国土资源开发整治方面的成功经验,开始开展国土规划和国土整治工作。
1981年,中国政府做出决定,责成当时的国家建委,开展土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发等工作,并强调要搞立法,搞规划。
中国政府认为国土整治是个大问题,很多国家都有专门的部门管这件事,中国也应该把国土好好管起来,把国土规划工作认真抓起来。
这是中国首次明确把国土整治、国土规划作为一项完整的工作提出来。
从当时看,国土整治包括的内容主要是:
四个开发(土地、地区、大河流、综合),一个利用(土地),一个整治(环境),二个要搞(规划、立法)。
明确国土整治包括对国土资源的调查、开发、利用、治理、保护等五个方面的工作。
国土工作主要是抓组织、协调、规划、立法和监督。
当时批准在国家建委设立国土局全面负责国土整治工作。
经过研究论证,一致认为,国土整治工作的中心任务是首先搞好国土规划。
1982年开始开展京津唐地区国土资源调查研究和吉林松花湖、湖北宜昌两个地区的国土规划试点。
1982年中国国家机构改革,国家建委国土局划归国家计划委员会领导。
从1982-1984年间,国家计委组织开展了全国20多个区域性国土规划试点。
这些试点为全面开展国土规划工作提供了经验。
自1985年起,根据国务院的决定,国家计委开始组织编制《全国国土总体规划纲要》,到1989年基本完成。
与此同时,各省、自治区、直辖市也相继开展了本行政区的国土规划编制工作。
到1993年,全国已有26个省(区、市)和计划单列市编制完成了国土规划。
许多省、区、市编制了省市重点地区和县级国土规划。
从编制工作的角度看,中国国土规划编制工作迎来了“第一个春天”。
但由于没有法律依据作保障,正如人能立言亦能废言,这些编制好的国土规划也只能轰轰烈烈一时,束之高阁而终未能成正果。
第二阶段:
低潮期(从1995年到1998年中国政府机构改革):
几年间,国土规划一度转入了淡出的低谷。
第三阶段:
新的发展机遇期(1998年国务院机构改革新成立国土资源部):
1998年,中国政府再次进行了机构改革。
新成立了国土资源部,国务院“三定方案”明确将国土规划划为国土资源部的一项重要职能。
自从国土规划的职能划归国土资源部后,国土资源部对国土规划工作非常重视,多次研究如何做好这项工作。
为了落实我国政府对国土规划工作的指示精神和履行国务院赋予国土资源部国土规划的职能,2001年8月,国土资源部决定在深圳市和天津市进行国土规划试点,目的是通过编制两市的国土规划,积累经验,以探索市场经济体制下国土规划工作的新路子,这标志着我国新一轮国土规划工作正式启动。
目前,两市国土规划综合编制业已完成,进入论证和审批阶段。
为进一步推进和搞好国土规划,2003年6月,国土资源部又决定在新疆、辽宁开展国土规划试点。
辽宁省国土规划编制工作委员会多次组织国内专家进行咨询把关[17]。
第四阶段:
2007年以来以主体功能区规划为标志的新一轮规划。
3.2.我国国土规划体系和制度
在我国通常按行政区域范围将规划分为全国,省级,地市级,县级四个层次。
一般的说,在乡级不再进行国土规划。
在各个层次之间,还可以根据需要,按自然区域范围或经济管理区域进行不同层次的跨行政区域的国土规划[18]。
按现有法律,我国的规划体系的主干由三部分组成:
城市总体规划、村庄和集镇规划、土地利用总体规划。
其中城市总体规划按1989年的《中华人民共和国城市规划法》进行;村庄和集镇规划的依据是1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》;土地利用总体规划则根据1986年颁布,后经1998、2004年两次修订的《中华人民共和国土地管理法》编制[19]。
1979年以来我国制定了多部有关国土利用和资源开发的法规,如《森林法》(试行)、《环境保护法》(试行)、《海洋保护法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《水法》、《野生动物植物保护法》、《环境保护法》、《水土保护法》、《城市不动产法》和《防震减灾法》等[20]。
建国以来,我国颁布了一系列的国土规划法规文件:
在总体规划方面,国家计委颁布过《国土规划编制办法》、《全国国土规划纲要》等纲领性文件,对国土规划的组织领导、国土规划的目的、作用、内容、编制方法、规划成果的论证、验收以及规划审批和实施等问题作了初步的规定;在城市区域规划方面有迄今在国土规划法律体系中级别最高的法律《中华人民共和国城市规划法》;而在乡村区域规划方面则有1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》;在地区规划方面,国家计委做出了《关于开展豫西地区国土规划试点的批复》,国务院也批转了《国家林业总局关于“三北风沙”危害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划》,发布了《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》,对两区域规划办公室的工作任务和原则作了规定。
另外在一系列的环境资源法律法规中,分别对土地、林地、草地等资源开发利用规划作了规定[16]。
4.韩国国土规划
韩国是位于亚洲大陆东北部的半岛国家,与中国、俄罗斯等国家接壤,隔海与日本相望,是亚洲“四小龙”之一。
20世纪60年代,韩国进入了国土开发时代,并颁布了一系列国土开发的法律,如城市规划法(1962年)、建筑法(1962年)、国土建设综合计划法(1963年)等。
1962年开始的经济开发五年计划提出了国土开发的政策方向,通过开发,韩国的经济迅速增长。
20世纪70年代,韩国一改60年代以经济开发计划为基础进行单独国土开发事业的做法,进入了根据国土开发政策的蓝图,即利用国土规划推动国土开发的时期。
1972年-1981年,韩国进行了第一次国土综合开发规划;1982年开始了第二次国土综合开发规划,但在20世纪80年代中期,国内外环境发生了较大的变化(如1986年的亚运会和1988年夏季奥运会在汉城举行),韩国于1987年修正了第二次国土综合开发规划,规划期限为1987年-1991年;1992年-1999年,韩国进行了第三次国土综合开发规划;2000年,韩国开始了第四次国土综合开发规划,规划期限为2000年-2020年。
在国土规划的指导下,韩国建设了大规模的工业基地,扩建、新建了高速公路、港口及多功能水库等产业基础设施,使韩国国土空间的生产条件更加完善。
4.
4.1.韩国国土规划的演进阶段及特点
1972年-1981年第一次国土规划:
其重点放在了生产性较高的工业部门,形成了以汉城和釜山为中心的工业化和城市化,引致了城市与农村之间极为深刻的地区差异。
考虑上述背景,韩国在第一次国土综合开发规划中,确定了以下四个规划目标:
第一,保持经济持续增长,提高国土利用管理的效率化;第二,扩充国土开发的社会基础设施,为经济增长提供后盾;第三,开发国土资源,保护自然资源;第四,改善国民生活环境。
通过第一次国土综合开发规划,一方面,迅速提高了韩国的国力和工业化水平;另一方面,又使得汉城为中心的首都圈的人口和产业更加集中,地域间不均衡现象更加深化,并出现了土地投机、环境污染加重等倾向。
其内容的重点是:
第一,建设大规模的工业基础设施,加速工业化发展;第二,规划建立交通、通信、水资源及能源供应网,以提高生产效率;第三,加强后进地区的区域功能,开发适合地域特性的产业。
1982年-1991年第二次国土规划:
目标是诱导人口向地方定居,全范围地扩大国土开发的可能性,提高国民福利水平和保护国土自然环境。
第二次国土综合开发规划使韩国经济得到了持续增长、国民生活环境得到了改善。
但是,以地域生活圈为基本成长据点目的的法律因政治上的原因未能制定。
因此,地方城市未能取得积极的开发,而投资继续集中在连接汉城—釜山的极轴上,首都圈的集中和地域间的不均衡仍在继续。
其主要内容是:
第一,国土多核心结构规划。
国土空间结构应缓解以汉城和釜山为中心的两极化现象,为积极诱导国土多核心利用结构,将成长潜力大的地方城市育成新的成长据点,并重点开发大邱、光州、大田等地方大城市。
第二,对汉城、釜山两大城市的成长抑制和管理规划。
通过将不适合的工业转移、再配置和抑制大学及地方性中枢机能的集中来管制汉城的成长。
在保障釜山城市发展必需工业的基础上,通过转移和再配置不适合的工业诱导其适当水平的成长。
第三,强化地域功能,扩充交通、通信等社会间接资本的规划。
第四,落后地区的开发和促进规划。
岛屿、山区等相对落后的地区中虽具有旅游资源、地区特产物等开发潜力,但地域功能微弱而导致人口流出较多。
因此,国土规划将这些地域制定为特殊地域,政府积极支援或开发。
1992年-1999年第三次国土规划:
其目标是形成地方分散型国土格局,构筑生产型和资源集约型国土利用体系,提高国民福利和保护国土环境以及创造与南北朝鲜相统一的国土基础。
从1972年开始推进的三次国土综合开发规划,构筑了韩国经济增长的基础,大幅度改善了国民生活环境。
虽然以地方城市生长为目的进行了较多的投资,但收效不大,慢性土地问题还在继续,特别是汉城—釜山极轴与首都圈的人口和产业的集中还在加剧,如2000年,在占全国国土面积11.6%的首都圈集中着全国46.5%的人口、55%的制造业企业、70%的尖端企业、88%的大企业以及84%的国家公共机构。
其主要内容是.:
第一,地方的育成和抑制首都圈集中规划。
改变对抑制首都圈集中的消极的均衡开发方式,转换为以地方开发中心的积极方式。
为此在地方大城市设立业务团
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