美国防治海洋外来物种入侵法律规制研究.docx

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美国防治海洋外来物种入侵法律规制研究

美国防治海洋外来物种入侵法律规制研究

摘要

随着全球经济和贸易的发展以及交流的增加，海洋物种也随之被人们由原生长海域带至其他海域，形成了海洋外来物种入侵现象。

海洋外来物种入侵对生态环境、经济发展以及人类生存带来重大威胁，愈发引起人们的广泛关注。

美国本土三面环海，海上贸易发达，北部同加拿大相邻的五大湖地区生态环境复杂，因而国内遭受海洋外来物种入侵危害严重。

为了应对日益严重的海洋外来物种侵害，美国自20世纪90年代开始针对海洋外来物种入侵问题进行专门立法，目前已经形成了较为完备的法律体系，建立了各类行之有效的法律制度，在防治海洋外来物种入侵方面收到了良好效果，虽然实践中还存在一些不足，仍为国际社会提供了启示和借鉴。

世界自然保护同盟对海洋外来物种有严格定义，其对美国经济、社会等各方面造成了严重危害，带来了巨大经济损失，此为美国的立法背景和必要性。

通过系统梳理美国在防治海洋外来物种入侵方面的联邦立法和州立法，以及为响应相关国际公约所作的努力，发现美国采用的是相对集中的专门性立法模式，这种模式利弊兼具，但总体来说利大于弊。

同时，其立法呈现出生态恢复和环境重建措施比重增加、立法部门分类细化的发展趋势，表明美国已认识到应将维护生态利益放在首位。

通过复杂的法律体系，美国建立起完善的防治海洋外来物种入侵法律制度，包括用于预防的环境影响评价制度、许可证制度、物种名录制度和压载水管理制度，用于控制和治理的物种入侵责任制度和司法救济制度。

以上法律制度在实践中收到良好效果，同时暴露出一些问题，包括预防措施缺少足够的细节性规定、缺乏细致有效的治理措施、联邦立法与各州立法在内容上存在交叉以及公众参与缺失。

纵然存在以上不足，美国先进的立法和法律制度仍为其他国家在防治海洋外来物种入侵方面的立法提供了一些启示：

应将维护生态利益作为立法的根本原则；贯彻风险预防原则，建立严密的预防制度；建立完善的海洋物种入侵法律责任制度；设立统一的管理协调机构并完善协调机制。

关键词：

美国；海洋外来物种；法律规制

ResearchonLegalRegulationofMarineInvasive

SpeciesPreventionintheU.S.

Abstract

Withthedevelopmentoftheglobaleconomyandtrade,marinespeciesarebroughtfromtheoriginalgrowthseastootherwatersbypeople,thesespeciesarecalledmarineinvasivespecies.Marineinvasivespeciesbringsignificantthreattoenvironment、economicdevelopmentandhumanrace,itgivespeoplecauseforconcern.TheUnitedStatesissurroundedbytheseaonthreesidesandhasdevelopedmaritimetrade,theenvironmentoftheGreatLakesinthenorthernpartofthiscountrywhichisadjacenttoCanadaiscomplex,sotheU.S.hassufferedfromthemarineinvasivespeciesseriously.Tosolvethemarineinvasivespeciesproblem,U.S.Beganlegislationinthe1990sandnowhasestablishedaperfectlegalsystemonpreventionofmarineinvasivespecies,thesesystemsareworkingwell.Althoughthesesystemsstillhaveflaws,theU.S.hasprovideduslotsofrevelations.

IUCNhasdefinedmarineinvasivespeciesstrictly.MarineinvasivespecieshascausedseriousdamageonvariousaspectsofAmericaneconomyandsociety.ThisisthebackgroundandnecessityoflegislationintheU.S.ThroughthefederallegislationandstatelegislationofU.S.aswellastheresponsetotheinternationalconventions,itisconcludedthatthe

U.S.adoptsacentralizedandspecializedlegislativemodel.Thismodelhasbothofprosandconsbutitdoesmoregoodthanharm.Inadditionthelegislativetrendofrecentyearsshowsas:

atfirst,measuresofecologicalrestorationandenvironmentalrehabilitationhasincreasedalot,andthentheclassificationoflegislationismoreandmoredetailed.Onthebasisofthecardingoflawsandregulations,thelegalsystemsofmarineinvasivespecieswhichareincludedinlawsand

regulationsaresummarized,thesesystemsareenvironmentalimpactassessmentsystem,permitsystem,specieslistsystem,ballastwatermanagementsystem,legalliabilityofinvasivespeciessystemandjudicialreliefsystem.Thefirstfoursystemsareusedforprevention,thelasttwoareusedforcontrolandgovernance.Atlast,bystudyingthesocialeffectsofthelegalsystemsinpracticeandanalysisingthemeasuresforprevention,someproblemsofthesesystemsaresummarized,theyare:

theprecautionslackingdetailedprovisions,alackofeffectivecontrolmeasures,federallegislationandstatelegislationbeingoverlappingandalackofpublicparticipation.Althoughtherearesomeshortcomings,theU.S.hasprovidedothercountriessomerevelationsonpreventionofmarineinvasivespecies:

protectingtheinterestofenvironmentshouldbeafundamentalprincipleoflegislation;implementtheprecautionaryprincipletoestablishastrictpreventionsystem;improvethelegalliabilitysystem;establishacoordinatemanagementsystem.KeyWords:

UnitedStates;MarineInvasiveSpecies;LegalRegulation

目录

引言1

一、海洋外来物种简介及美国海洋外来物种入侵状况2

二、防治海洋外来物种入侵立法体系3

（一）联邦立法概况4

（二）州立法概况8

（三）立法模式9

（四）对海洋外来物种相关国际公约的响应10

（五）立法发展动态11

1、生态恢复和环境重建措施比重增加12

2、立法部门分类细化12

三、防治海洋外来物种入侵法律制度13

（一）预防13

1、环境影响评价制度14

2、许可证制度15

3、物种名录制度16

4、压载水管理制度17

（二）控制和治理18

1、物种入侵责任制度19

2、司法救济制度20

四、美国防治海洋外来物种入侵法律制度之反思21

（一）法律制度应用的社会效果21

（二）法律制度尚存的问题22

1、预防措施方面22

2、治理措施方面23

3、立法方面24

4、公众参与方面24

（三）对其他国家防治海洋外来物种入侵立法的启示25

1、立法原则方面25

2、法律制度方面27

3、管理体制方面29

结语30

参考文献31

致谢32

个人简历33

引言

随着近年来国际经济交流和民间交流的日益增加，外来物种入侵问题日益严重，世界各国纷纷加强立法以应对该问题。

海洋外来物种依附于占地球总面积71%的海洋环境而生存，在这样一个开放的生态体系中，不论预防还是治理都具有相当的难度。

目前，在海洋外来物种入侵方面，无论学术界的相关研究还是国家层面的立法实践都远远落后于陆上物种入侵的防治。

美国因其自然环境以及发达的国际贸易等原因，自20世纪以来深受海洋外来物种入侵的危害，较早时期便开始了在该方面的立法实践，发展至今已经具备较为完备的法律体系和法律制度。

美国防治海洋外来物种的先进立法和法律制度对于其他国家防治海洋外来物种的立法实践具有重要的借鉴意义。

国外对于海洋外来物种入侵的研究多集中于技术层面，例如海洋外来物种的入侵方式、危害以及治理措施等。

对于美国防治海洋外来物种法律制度的研究多着眼于如何在技术层面进行完善，通过定量分析，提出在资金合理化投入、风险评估系统的建设、压载水处理系统的优化等方面的完善建议。

国内专门针对海洋外来物种的相关文献较少，大多是在关于整个外来物种入侵防治研究中稍有涉及到的一小部分，对于美国防治海洋外来物种立法的研究多为简单的概括和梳理，其中包括美国的法律体系和法律措施的特点，且并不全面，不具体系性和深入性。

颇为遗憾的是，目前国内鲜有对美国在该方面立法缺陷、不足的研究。

本文正是在国内外既有的研究成果之上，通过对美国政府公告、政府公布的各类统计数据和应用效果以及相关法典内容的查阅和研习，系统梳理美国海洋外来物种入侵法律体系和法律制度，对法律制度的应用效果进行分析，发现其不足之处，并从中总结出对其他国家在防治海洋外来物种入侵立法方面的启示。

通过本文的研究，总结美国先进立法的可取之处，以期为深受海洋外来物种侵害的国家尤其是我国提供立法和法律制度上的借鉴，并通过目前美国法律制度的不足提供一些警示，避免在立法过程中走弯路。

1

一、海洋外来物种简介及美国海洋外来物种入侵状况

根据世界自然保护同盟（IUCN）的定义，“外来物种是指那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外（即在其自然分布范围以外或在没有直接或间接引入或人类照顾之下而不能存在）的物种、亚种或以下的分类单元、包括其所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体。

”[1]海洋外来物种入侵即在某海洋区域内由于人为原因引入了历史上从未出现过的海洋物种，而此物种的出现会对当地海洋环境进而对社会经济等其他方面造成破坏。

海洋外来物种入侵带来的危害是多方面的，包括对自然生态环境、社会经济发展以及人类生存健康等。

首先，海洋外来物种会破坏当地生态安全，使原有生态系统结构失衡，破坏区域的生物多样性。

其次，海洋外来物种通过破坏生态环境和生物物种，直接或间接地在世界范围内造成巨大的经济损失。

最后，海洋外来物种会带来病原生物，加速病虫害传播并威胁人类健康。

1986年一艘来自欧洲的商船向位于美国境内的伊利湖排放了大量压载水，造成严重的海洋外来物种入侵问题。

压载水中所含的斑马贝在与欧洲水域环境相似的伊利湖迅速繁殖，并蔓延至五大湖区域的其他湖泊甚至密西西比河流域。

斑马贝同美国水域中的鱼类以及贝类争抢生存空间和食物，对美国本土水生生物的生存构成严重威胁，对渔业、供水设施、发电设施也造成破坏，经济损失巨大。

这次事件使美国意识到外来水生生物通过船舶压载水入侵带来的巨大危害，促进了美国相关立法活动的开展。

随着全球经济发展速度加快，国际贸易往来愈加频繁，海洋运输自然也随之快速发展。

美国作为贸易大国，海洋运输业极为发达。

大部分海洋外来物种通过海洋运输的方式进行转移，包括通过船舶压载水排放、船底沉积物扩散和附着在船体外壳或海底阀箱的方式，而这种通过海洋运输来“搭便车”的方式已经成为全球海洋物种转移的主要方式。

其他方式主要是在人工养殖过程中人为的有意引入。

另外，美国人口流动性非常大，大量外来游客以及各种国外移民也会以有意或无意的方式带来新的物种，这些都成为美国海洋外来物种的转移方式。

目前，外来物种入侵问题已存在于美国本土各个角落，海洋外来入侵物种几乎遍布美国

[1]杨阳.我国防治外来物种入侵法律问题研究[D].吉林大学,2010.

2

各个沿海地区。

据统计，已有共计138种外来鱼类被引入至美国。

在夏威夷，33种外来淡水鱼类已经被引进，44种本地鱼类物种面临灭绝的风险，另外已有可以确定的27种本地物种的生存状况明显受到外来入侵物种的影响。

外来鱼类会明显改变本地生态环境，甚至可能导致本地物种灭绝。

[2]海洋外来物种为美国沿海各港口带来巨大损失，这种损失不仅包括对生态环境的破坏、对动植物生存和人类健康的威胁，还包括为治理海洋外来物种问题以及解决其带来的其他相关问题产生的巨大经济支出。

据康奈尔大学一位学者统计：

入侵物种给美国造成的经济损失高达约每年1000亿美元。

另据美国国家入侵物种委员会官方网站报道：

外来入侵物种影响到将近一半根据美国联邦《濒危物种法》被列为濒危或受威胁的物种。

[3]同时，外来水生物种堵塞管道和灌溉沟渠、妨碍发电设施和水域沿岸工厂设施的情况时有发生，可以说海洋外来物种入侵对美国生态环境和社会经济的方方面面带来了难以估量的损失。

二、防治海洋外来物种入侵立法体系

美国在防治海洋外来物种入侵方面已建立了完善的法律体系，联邦主要立法和主要州立法情况见下表。

表1

立法目的

法律层级

法律文件名称

机构

生效时间

修订时间

针对无意引入

联邦立法

《非本土水生有害物种预防和控制法》（NANPCA）

国会

1990

1996

《国家入侵物种法》（NISA）

国会

1996

《海岸带管理法》（NationalEnvironmentalPolicyAct）

国会

1972

《濒危物种法》（EndangeredSpeciesAct）

国会

1973

《水资源开发法》（WaterResourcesDevelopmentAct）

国会

1999

《2008年船舶清洁法》（CleanBoatingActof2008）

国会

2008

[2]Pimentel.D,R.Zuniga,D.Morrison.Updateontheenvironmentalandeconomiccostsassociatedwithalien-invasivespeciesintheUnitedStates[J].EcologicalEconomics,2005,（52）.278.

[3]汪劲.抵御外来物种入侵:

法律规制模式的比较与选择——我国外来物种入侵防治立法研究[M].北京:

北

京大学出版社,2009.86.

3

《美国水域船舶压载水排放标准》

（StandardsforLivingOrganismsinShips'BallastWaterDischargedinU.S.Waters）

海岸警卫队

2010

2012

州立法

《水生物种控制法案》（AquaticSpeciesControlAct）

华盛顿州政府

2002

《压载水管理法》（BallastWaterManagementAct）

2000

《加利福尼亚海洋入侵物种法》

（California’sMarineInvsavieSpeciesAct

加利福尼亚州政府

2001

《鱼类和野生动物保护法》（FishandWildlifeConservationAct）

2011

针对有意引入

联邦立法

《国家环境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct）

国会

1970

《外来物种防治和实施法》（AlienSpeciesPreventionandEnforcementAct）

国会

1992

针对有意引入或无意引入

联邦立法

第13112号行政令（ExecutiveOrder13112）

联邦政府

1999

《有害杂草控制和根除法》

（NoxiousWeedsControlandEradicationAct）

国会

2004

《五大湖地区鱼类和野生动物恢复法》（GreatLakesFishandWildlifeRestorationAct）

国会

1990

2006

（一）联邦立法概况

美国虽是典型的判例法国家，但在应对海洋外来物种入侵方面的立法几乎全部为制定法。

联邦层级的立法体系是逐渐累积形成的，针对不同时期出现的不同情况，以新的立法应对，最终形成了复杂的联邦海洋外来物种入侵立法体系。

美国国会针对外来入侵物种的立法起源于1900年的《联邦野生动物保护法》

（LaceyAct），该法规定禁止向美国进口会危害美国本土生物的外来有害物种，其中包括有害鱼类、两栖动物等，但并没有专门针对海洋外来物种入侵的条款。

在复杂的联邦法律体系中，针对海洋外来物种入侵最具代表性的法律法规主要有1990年12月25日美国第101届国会通过的《外来有害水生生物预防与控制法》

4

（简称NSNPCA）、1996年10月26日美国第104届国会通过的《国家入侵物种

法》（简称NISA）和1999年美国总统克林顿签署的13112号行政令。

1986年的斑马贝入侵五大湖事件给美国造成了巨大损失，为应对该问题，

1990年12月25日国会通过了《非本土水生有害物种预防和控制法》

（Non-indigenousAquaticNuisancePreventionandControlAct，简称NANPCA），这是美国第一部为解决外来水生物种经压载水入侵的法律。

这部法律主要包括五方面的内容：

“预防无意引入；协调调查和信息共享；发展并执行符合环境要求的控制办法；把对经济和生态的冲击减到最低；制定针对外来物种入侵的调查和科学研究计划。

”[4]该部法律强调了水生物种入侵问题的复杂性，并且针对外来物种通过压载水转移的问题，要求美国海岸警卫队（USCG）发布一个防止外来物种通过船舶压载水传播到五大湖地区的规章。

海岸警卫队根据该法于1993年公布了关于进入五大湖港口船舶排放压载水的强制性管理机制，规定对

于个人违反压载水处理规定的情况，将处以2500美元以下的罚款，蓄意违反的个人将承担刑事责任。

同时，该法规定“专门成立一个用以领导协调相关部门工作任务的海洋外来物种入侵工作组，保证其他部门相互合作、提高效率。

”[5]

1996年的《国家入侵物种法》（NationalInvasiveSpeciesAct，简称NISA）是对1990年的《非本土水生有害物种预防和控制法》的修订和再授权，后者大部分已经被前者所代替。

该法旨在防治通过五大湖、切萨皮克湾、旧金山湾、火奴鲁鲁港和哥伦比亚河系引入及扩散的水生危害物种。

这部法律在定义部分为水生危害物种这一名词的内涵做出了限定：

即对本地生物多样性构成威胁，或对入侵水域的生态稳定构成威胁，或对依赖于入侵水域的商业、农业、水产养殖业、娱乐产业的正常活动构成威胁的非本地物种。

该法针对压载水的排放要求制定了一个管理计划，要求外来船舶在进入美国水域之前交换压载水并对防治水生外来物种的传播提供技术和实践措施。

基于此，该法要求制定一个压载水交换排放指南，主要规定带有压载水箱的外来船只在进入美国港口水域之前，应当在不会危及船舶安全的情况下在海上交换压载水。

交通部长对该指南的执行情况进行监督并定期评估其执行的有效性。

1999年，克林顿总统签署并发布关于治理外来入侵物种的第13112号行政令。

[4]李建勋.外来侵袭物种的立法回应及其启示——以美国、新西兰为例[J],河北法学,2008,（5）.40.[5]44U.S.C.§1507

5

虽然这只是行政立法而非国会立法，但是对于处理高度行政化的外来物种入侵问题来说，具有非常重要的意义。

该法要求成立一个由国务卿及七个部长组成的国家入侵物种委员会，保证联邦各相关机构各司其职、通力合作，领导处理全国范围内的外来物种入侵事务。

该行政令第5条（a）要求国家入侵物种委员会在其发布后的18个月内制定《国家入侵物种管理计划》的第一版，明确管理物种入侵问题的相关措施，尤其提到关于治理海洋外来物种入侵需要特别注意船舶压载水的管理。

委员会于2001年发布该计划，目前已于2008年发布了计划的第二版。

管理计划提出了在应对入侵物种问题时优先考虑的九个领域：

领导与合作——建立一个透明的监督机制，制定解决部门间和其他有关入侵物种纠纷的程序；防御——建立一个全面监督系统，对监督系统和其他管理措施进行修订调整，以加强对特意引入美国的物种进行实际公平的评估，确定入侵物种扩散流动的途径，采取措施切断无意引入入侵物种的重要途径；早