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论公务员
论《公务员法》在公务员选拔任用制度上的创新
摘要:
在依法治国的环境下,为了建立一支高效、廉洁的公务员队伍,我国《公务员法》的创新必然也要求在公务员的选拔任用制度上有诸多创新。
本文认为,这些创新主要是公务员的选拔任用突出了“凡进必考”,规定了单独公开选拔初任法官、检察官,确立了公务员职位的聘任制,实行了公务员领导干部任期制等四个方面。
关键词:
公务员法选拔任用制度创新
2005年4月27日,《中华人民共和国公务员法》(以下称《公务员法》)在十届全国人大常委会第十五次会议上顺利通过。
该法已于2006年1月1日起开始实施,它标志着我国干部人事制度管理纳入科学化、法制化轨道,是中国公务员制度建设的一个重要里程碑。
《公务员法》立法起草历时5年,前后修改14稿。
《公务员法》共有18章,107条,包括公务员的条件、义务和权利,职务职级,录用,考核,职务任免、升降,奖励,惩戒,培训,交流与回避,工资福利保险,辞职辞退,退休,申诉控告,职位聘任,法律责任等内容。
与1993年国务院制定的《国家公务员暂行条例》相比,《公务员法》科学地总结了12年来我国公务员管理的经验,吸收了国外公务员管理的先进做法,进一步明确了我国公务员的范围,引入了“职位聘任”、“引咎辞职”等新鲜内容,极大地丰富了我国公务员管理内容,是一部与时俱进的创新型的法律。
本文拟从公务员选拔任用制度上来谈谈《公务员法》的创新之处。
一、公务员选拔任用制度的意义
《公务员法》是国家为了对公务员进行科学、合理、有效地管理而制定的法律。
综观《公务员法》18章107条,不管是制定录用和考核公务员的方法,还是规定对公务员进行奖惩培训的规则,亦或是规范对公务员进行福利保障和辞退,《公务员法》都是一部科学的用人之法。
《公务员法》承担着如何选拔任用优秀的公务员的重大责任,一支高素质的公务员队伍有利于提高工作效能,促进勤政廉政。
由此可见,公务员选拔任用制度是需要《公务员法》规范的核心内容,公务员选拔任用制度的好坏是评判这部《公务员法》优良与否的重要标准。
二、《公务员法》在选拔任用制度上的创新
1、突出了“凡进必考”
在我国《公务员法》实施前,担任主任科员以下及其相当职务层次的非领导职务的公务员主要是通过考试的办法录用。
但在县乡两级公务员和垂直系统公务员的考试录用上,还没有完全按照考试录用的规范要求去做,“凡进必考”打了折扣。
《公务员法》从解决实际问题出发,确立了“凡进必考”的法律地位。
公务员法在“录用”一章中,以维护公务员职位公共性为导向,强化公务员的考试录用制度,严格录用。
从第二十六条到第三十条,《公务员法》对录用程序做了特别详细的规定,体现了“凡进必考”的立法思想。
在“法律责任”一章中,加大违背录用考试制度相关责任人的行政责任与法律责任。
第一百零一条列举了违反公务员法规定的七种情形,并规定,“对负有责任领导人员和直接责任人,根据情节轻重,给予批评教育或者处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
”[1]其中,该条第
(一)、(三)、(五)项均为违背录用考试制度的情况。
总的来说,将“凡进必考”纳入法律轨道有利于规范国家公务员考试,规范公务员选拔任用方式。
2、初任法官、检察官单独公开选拔
将法官、检察官纳入公务员范围是这次公务员法的创新。
《公务员法》在法律第二条中规定“本法所称公务员,是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。
”[2]因此,这意味着我国的公务员不再局限于行政机关工作人员,而是还应该包括中国共产党和民主党派机关的工作人员、法官、检察官等。
鉴于法官、检察官与一般行政系统公务员的职业属性差异,在选拔任用上应当区别对待,充分发挥国家司法考试在选拔司法系统公务员方面的作用。
《公务员法》第七章第四十五条规定,“确定初任法官、初任检察官的任职人选,可以面向社会,从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。
”[3]这与普通公务员参加的全国统一的公务员考试是截然不同的。
法官、检察官的任用与公务员录用不是一回事。
他们的任命机关是各级人大常委会而不是政府机关,他们没有试用期的规定,他们从事的工作具有独立性。
因此,这次公务员制度改革将法官、检察官纳入公务员范畴,但又将他们的选拔任用单独开来,使其区分于行政系统,仍然不违背司法改革独立性的要求。
3、公务员职位聘任制的确立
在《公务员法》之前,我国任用公务员的方式主要有选任制,考任制和委任制。
聘任制是20世纪80年代西方大部分国家公务员管理所采取的方式。
聘任制是公务员的一种任用方式,是指用人机关与应聘人员按照平等自愿、协商一致的原则,签定聘任合同,确定双方的权利义务的一种任用制度。
目前,我国国有企业已全面实行聘任制的合同管理,事业单位也正在全面推行。
这次《公务员法》的出台旗帜鲜明地将聘任制引入公务员选拔任用中来,使我国公务员的选拔任用方式更加灵活,可谓一大亮点。
值得注意的是,《公务员法》专门设置了“职位聘任”一章,突出了机关设立聘任制公务员职位的重要性。
该法第十六章第九十五条规定,“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。
”[4]聘任制的推行意在满足机关对较高层次专业技术人才的需要,同时也可以降低机关用人成本,对一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作,随时从社会上直接招聘人员来做。
“将聘任制用法律的形式固定下来,开辟了一条合法的渠道,也为机关使用辅助性、操作性人员提供了一种灵活、便捷的方式。
”[5]
4、实行公务员领导成员任期制
实行党政领导干部任期制是干部人事制度改革的一项重要内容。
1998年12月胡锦涛同志在全国组织部长会议上指出,经过选举产生的党政领导干部要实行任期制,非选举产生的党政领导干部也要逐步实行任期制。
2000年8月中央批准下发《深化干部人事制度改革纲要》,确立了深化干部人事制度改革的首要目标,就是“建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。
”党的十六大报告再次指出:
实行党政领导干部职务任期制、辞退制和用人失察失误责任追究制。
[6]
任期制是使干部具有能上能下、能进能出更新机制的重大创新。
任期制的特点是对领导干部担任某一职务进行时间限制,任期届满必须重新履行任职手续,在同一职位上连续任职超过一定时间必须轮岗交流,在同一职级上任期超过一定年限就不再担任领导职务。
党政机关的领导职位,负有领导职责,拥有决策职权,是机关中最宝贵的资源。
任期制不仅可以让领导干部人尽其才,岗尽其用,而且可以不断地更新领导观念和领导思想,在工作中不断地创新。
《公务员法》参照《党政领导干部选拔任用工作条例》等的规定,明确规定:
“领导成员职务按照国家规定实行任期制。
”[7]从法律上保证了党政机关领导成员任期制的实施。
三、公务员选拔任用制度上的创新是《公务员法》创新的必然要求
江泽民同志在党的十六大报告中指出:
“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。
”[8]在当代中国依法治国的大背景下,一部创新型的《公务员法》的出台无疑为依法治国增添了源源的动力。
如前所述,这部《公务员法》明确地扩大了公务员的范围,突破了以往单一的行政系统的国家机关工作人员的范畴,将党政机关和司法机关的工作人员囊括进来,统一了管理,也统一了广大公务员所承担的依法治国的义务和责任。
然而,在如此庞大的公务员队伍面前,如何建立一支高效、廉洁的队伍就关乎着依法治国的命运和前途了。
因此,《公务员法》的创新必然呼唤公务员选拔任用制度上的创新。
笔者相信,上文所分析的《公务员法》在选拔任用公务员方面的诸多创新一定可以造就一支具有中国特色公务员的精锐之师,为贯彻依法治国方略,完成全面建设小康社会与和谐社会的宏伟目标作出应有的贡献!
注释:
[1][2][3][4][7]直接引用《中华人民共和国公务员法》,2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议审议通过。
[5]傅思明:
《公务员立法的重要性与制度创新》,载《中国党政干部论坛》,2005年6月,第10页。
[6][8]参见江泽民:
《全面建设小康社会,开创中国特色的社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》(2002年11月8日)。
第二篇行政主体
第一章行政组织
第一节行政组织概述
一,行政组织概念
1,概念:
是指承担行政事务,享有行政权的各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。
2,与相关概念的区别:
(参见教材第46页)
1)行政组织与行政机关
2)行政组织与行政机构
3)行政组织与公务员
二设置
1,国务院
1)首脑机构:
总理,副总理,国务委员若干人,各部部长,各委员会主任,审计长,秘书长。
2)职能机构(29个):
部—管理专门业务的工作部门。
委—综合性,其它部级机构—如人民银行,审计署,
3)直属机构(17个):
特点(见教材第48页)
如:
国家统计局,海关总署,国家海洋局。
4)办事机构(6个)如:
办公厅,法制局,港澳办公室,侨务办公室。
5)国务院部委管理的国家局(18个)
6)议事协调机构和临时机构(20个)
2,地方行政组织
1)地方各级人民政府
2)地方各级人民政府的工作部门
3)派出机关:
行政公署(省级人民政府)
区公所(县级人民政府)
街道办事处(市级人民政府)
4)派出机构:
公安派出所,税务所,和工商所。
3,特别行政区
三,行政组织法
1,概念:
(参见教材第50页)
2,内容:
1)行政机关组织法
2)行政机关编制法
3)国家公务员法
第二节行政主体概述
一,概念:
(参见教材第52页)
1,含义
2,与相关概念的区别
二,范围和种类
1,范围
法律法规授权的组织:
行政性公司(参见案例第32页邮电部门是行政机关还是民事企业),经授权的企事业单位,经授权的社会团体,群众性组织及其他社会组织。
2,种类
三,行政主体的资格及确认(参见教材第56页)
第三节行政公务员
一、施行《公务员法》的法治意义
从2006年1月1日起,我国有数十部法律法规开始施行,它们涉及到社会生活的方方面面,对于加快建立起社会主义法律体系具有重大意义。
其中,《中华人民共和国公务员法》的正式施行,是政治体制改革的重要组成部分,其现实意义值得讨论。
我们知道,改革开放后内地公务员法制的发展经历了两个阶段:
从1980年中共中央提出干部队伍建设的“四化”方针(指革命化、年轻化、知识化、专业化),到1984年开始起草《国家工作人员法》,到1993年《国家公务员暂行条例》由国务院正式颁布施行,经历了13个年头;随着这个条例的实施,效果和不足都逐渐显示出来,于是2000年中共中央颁布《深化干部人事制度改革纲要》,明确提出要抓紧研究制定《公务员法》,经过数十稿的反复修改和广泛征求意见,这部法律草案终于依照法定程序于2005年4月27日由全国人大常委会通过,于2006年1月1日起施行这部重要法律,最终将干部人事制度改革的一系列成果以法律形式确定下来并保障运行,这又经过了13个年头。
这样两个阶段一路走来,非常不容易。
对于这部重要法律的通过施行所具有的重大法治意义,可从如下几个方面来理解和认识:
1.有利于实现干部人事管理法治化,推动形成依法执政、依法行政、依法办事的公共权力运行和管理机制。
2.体现了不断推进、创新公务员制度的时代要求,有利于加强公务员队伍建设,是公务员法治化管理的总章程。
3.有利于人才强国战略的全面实施和重点实施,为建设小康社会、和谐社会提供更有力的人才保障。
二、公务员法的立法过程、遵循原则和总体思路
(一)立法过程及其特点
建立和推行公务员制度是我国干部人事制度的一项重大改革。
1987年,党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。
1993年8月,国务院制定了《国家公务员暂行条例》,在各级国家行政机关建立了公务员制度。
之后,中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、群团机关的工作人员参照《国家公务员暂行条例》进行管理。
《国家公务员暂行条例》的制定和施行,标志着我国公务员队伍的管理已初步纳入到科学化、法制化的轨道,对优化干部队伍、促进廉政勤政、增强干部队伍活力、提高工作效能,发挥了重要的作用。
2000年8月,中组部、人事部在深入调查研究,总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上,着手研究起草《公务员法》。
2001年12月,中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》,就制定《公务员法》的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。
2001年12月27日,中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。
2002年初至2004年初,中组部、人事部在征求意见的基础上,经反复研究论证,形成了《中华人民共和国公务员法(草案送审稿)》,由人事部于2004年3月报送国务院审批。
国务院法制办收到此件后,立即征求了有关方面的意见。
在此基础上,国务院法制办会同中共中央组织部、人事部对送审稿作了反复研究修改,形成了《中华人民共和国公务员法(草案)》。
《中华人民共和国公务员法(草案)》已经国务院第71次常务会议讨论通过。
2004年12月,十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的《中华人民共和国公务员法(草案)》,进行了初步审议;《公务员法》经过充分讨论后,在2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议二审的时候,全国人大常委会委员长会议就决定二审通过。
于是,在对经修改的《中华人民共和国公务员法(草案)》进行了再次审议后,4月27日,十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)。
公务员立法体现了以下特点:
一是坚持党的领导:
从《公务员法》立法过程,可以看出,中央对这部干部人事管理的法律是特别重视的;二是充分发扬民主,广泛听取各方面意见:
《公务员法》从研究起草到审议通过,历时4年多,先后易稿20多次,中组部与人事部多次召开部会、党组会进行研究,起草小组与国务院法制办、全国人大内司委、法律委、全国人大常委会法工委等单位通力协作,开展了大量的立法调研工作,三次在全国范围内征求意见,在全国范围征求意见三次,并开了六次专题讨论会,广泛听取了各地、各部门及有关专家学者的意见,可以说,《公务员法》是充分发扬民主,集中各方面智慧的结晶。
三是严格依法办事。
(二)遵循原则
我国在制定《公务员法》过程中,注意把握了以下原则。
第一,坚持党管干部的原则。
《公务员法》全面体现中国共产党的干部路线和方针,坚持任人唯贤原则、德才兼备的标准和党管干部的根本要求,并将经实践证明为行之有效的党管干部的主要做法在具体制度中加以反映,体现党对各类机关干部的统一管理。
第二,坚持建设中国特色的公务员制度。
《公务员法》与中国特色社会主义政治制度相适应,从现阶段的中国国情出发,着重解决公务员制度建设中的主要问题。
第三,保持公务员制度的连续性和稳定性,同时吸收改革的成果,完善公务员制度。
《公务员法》以党的干部路线、方针和《国家公务员暂行条例》为基础,继承和发扬我国干部人事制度的优良传统,保持了公务员制度的连续性和稳定性;同时,积极吸收《国家公务员暂行条例》实施以来干部人事制度改革的经验和成果,并借鉴了国外人事行政的有益做法,在原有制度上有所创新,有所完善,有所发展。
(三)制定《公务员法》要解决的主要问题
第一,解决公务员立法层次较低问题,确立公务员制度的权威。
考虑到我国公务员制度处于起步阶段,先由国务院制定了《国家公务员暂行条例》,以积累经验,并检验其可行性,然后再正式立法,但以法律形式建立公务员制度是世界各国的通例;而且,由于没有《公务员法》,导致公务员管理权威性不够、执法检查机制不健全和强制力不够等问题比较突出。
因此,应当解决公务员立法层次较低问题,由国家立法机关制定《公务员法》。
第二,解决公务员范围过窄问题,实现对机关干部的依法、统一管理。
《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围较窄,仅限于国家行政机关的工作人员;中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员参照管理。
由于我国党政机关干部队伍是一个有机整体,其从事的都是国家管理或与执政、参政有关的公共事务,均使用国家核定的行政编制,从国家行政费用中支付薪酬,对基本素质有着共同的要求,应由国家立法对其依法管理,并依法保障其权益。
第三,解决公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接问题,加强对干部人事工作的综合管理。
《国家公务员暂行条例》规定的公务员管理机构是政府人事部门,而事实上,按照现行干部管理体制,政府机关中较高职务层次的公务员是党委组织部门管理的;党的机关与人大、政协、人民团体和群众团体等机关参照暂行条例的规定,也是党委组织部门统一协调和管理的。
为了适应对机关干部队伍的依法统一、管理的需要,有关公务员管理机构的规定,需要与现行干部管理体制相衔接,在法律上明确公务员综合管理部门,在实际工作中由党委组织部门和政府人事部门根据职责分工履行公务员综合管理的职责。
第四,解决公务员激励机制不健全的问题,增强公务员制度的活力。
按照党的十六大关于建立职务与职级相结合的制度的要求,从职务设计上,建立多元化职务发展途径,在传统行政职务外,增设专业技术职务,在基层行政执法机构设立行政执法职务。
同时,在现行级别基础上,通过增多级别数量,拉大级差,扩充级别功能,建立新的级别,从而增强职务与级别的激励机制,吸引人才,稳定队伍,调动公务员的积极性。
第五,解决公务员制度的创新与发展问题,把近年来干部人事改革的新成果通过法律形式确立下来。
《国家公务员暂行条例》颁布以来,我国干部人事制度改革逐步深入,在实践探索中取得了一些新成果,如公开选拔、竞争上岗制度,领导干部引咎辞职和责令辞职制度,部分职位的聘任制度等,应当通过《公务员法》将这些新的成果予以吸收和确认,以进一步丰富和完善公务员制度。
三、公务员法的基本原则和公务员的义务、权利
(一)基本原则
根据《公务员法》第五条至第九条的规定,我国公务员管理或任用,应坚持的原则有:
第一,公开、平等、竞争、择优和法治原则
所谓公开,是指有关公务员的法律、法规应当公布;公务员的录用、考核、奖励、职务升降和任免等工作,应当公开进行。
公开原则在公务员制度中的主要表现:
一是公开考试:
公务员的录用,采取公开考试办法;录用考试的程序、要求、报考时间、地点、报考的资格条件、考试科目内容等应公布;提出的拟录用人员名单应予公示。
二是公开晋升:
部分领导职务出现空缺时,按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式,产生任职人选;公务员晋升领导职务的,应当按照有关规定实行任前公示。
三是公开职位聘任:
机关聘任公务员可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可从符合条件的人员中直接选聘。
所谓平等,是指公民均能平等地按其能力获得公务员职位并平等地享有公务员权利和受到平等对待,除德行和才能差别外不应有其他差别。
公务员制度贯彻这一原则的主要表现:
一是符合条件的公民有平等参加公务员考试的权利,在平等条件下竞争和被择优录用;二是在公务员的考核、奖惩、职务升降、培训、工资福利保险待遇、退休、职位聘任等管理环节中,要平等对待,一视同仁;三是公务员在任职期间,依法平等地享有法律规定的各项权利。
所谓竞争,是指公务员录用和管理采取竞争方式,实行优胜劣汰。
竞争原则在公务员制度中的主要表现:
一是通过竞争性考试,把符合报考公务员基本条件、拟任职位所要求的资格条件和其他条件的人才吸收到公务员队伍中来;二是部分领导职务出现空缺时,按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式,产生任职人选。
所谓择优,是指通过竞争优先录用或使用优秀人才。
择优原则体现在公务员制度的各个方面,主要表现:
一是录用公务员,采取公开考试、严格考察的办法,从报考者中择优录用;二是公务员的晋升标准,包括考核的结果、工作实绩、组织领导才能等,优者晋升,特别优秀的可按规定破格或越一级晋升职务;公务员在定期考核中被确定为不称职的,按规定程序降低一个职务层次使用。
所谓法治,是指对公务员的管理要依照法定的权限、条件、标准和程序进行。
具体包括:
(1)按照法定的权限范围对公务员进行管理,不得越权;
(2)按照法定的条件对公务员进行管理;(3)按照法定的标准对公务员进行管理,不滥用职权;(4)遵循法定的正当程序对公务员进行管理,依法保障公务员的知情权、参与权、监督权和救济权;(5)公务员依法履行职务的行为受法律保护。
第二,监督约束与激励保障并重原则
监督约束与激励保障并重原则要求:
一方面,公务员的管理要充分体现对公务员的监督约束,对公务员的录用、考核、职务升降、辞职辞退、纪律处分等环节,要贯彻监督原则,采用有效的监督方法和程序,防止和纠正公务员违纪行为,预防和惩治腐败现象,以提高效能;另一方面,要建立健全对公务员依法行使职权、履行职责的保障机制,保证公务员有行使本岗位职权的权利和其他权利及必要的工作条件,并在对公务员的考核、晋升、奖励、工资福利保险待遇等环节,建立激励机制,以调动公务员的进取心、积极性和工作热情。
第三,任人唯贤、德才兼备原则
坚持任人唯贤,按照德才兼备的标准选拔干部,是党的干部路线的基本内容,也是公务员任用应坚持的原则之一。
公务员任用坚持任人唯贤、德才兼备原则,即在录用、晋升、考核、奖励公务员等环节上,坚持用“德”和“才”两把尺子去衡量,要求二者同时具备。
德才兼备的原则体现在对公务员管理的各个具体制度之中,如对公务员的录用、晋升、确定职级、考核、奖励等环节,都强调了既注重政治思想表现、品德和廉洁,又注意工作能力和工作实绩。
第四,分类管理和效能原则
所谓分类管理,是指以工作任务和工作性质为主要依据,通过对“公务员”进行科学合理分类,按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。
所谓效能,是指要讲究效率,提高管理效能。
效能原则要求按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,科学规范部门职能、合理设置机构,优化人员结构;还要尊重人才,发现人才,合理使用人才,并把他们配置在最佳位置上,充分发挥他们的积极性和潜能。
制定《公务员法》,就是要在确定职能、机构和编制的基础上,进行职位设置,确定职位职责和任职资格条件,以提高效能。
(二)公务员义务和权利
根据《公务员法》规定,公务员应当履行下列九项义务:
(1)模范遵守宪法和法律;
(2)按照规定的权限和程序,认真履行职责,努力提高工作效率;(3)全心全意为人民服务,接受人民监督;(4)维护国家的安全、荣誉和利益;(5)忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令;(6)保守国家秘密和工作秘密;(7)遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德;(8)清正廉洁,公道正派;(9)法律规定的其他义务。
总结我国人事管理工作的经验,借鉴国外的有益做法,《公务员法》规定了公务员应享有的八项权利:
(1)按照规定的权限履行职责应当具有的工作条件的权利;
(2)非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或处分的权利;(3)获得工资报酬,享受福利、保险待遇的权利;(4)参加培训的权利;(5)对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利;(6)提出申诉和控告的权利;(7)申请辞职的权利;(8)法律规定的其他权利。
四、公务员法的主要制度及其创新和中国特色
(一)公务员法体现的公务员管理的四个机制
公务员法共18章107条。
主要是两方面规定:
一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定,包括公务员制度的指导思想、基本原则,公务员的范围、条件、义务与权利,公务员的职务与级别,公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等;二是关于公务员管理各个环节的基本管理
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